ท่านประธานที่เคารพ ผม สาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้รับมอบหมายจาก ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ซึ่งขณะนี้กําลังเดินทางไปปฏิบัติราชการ ประชุมสมัยสามัญขององค์การสหประชาชาติที่กรุงนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา ให้ตอบกระทู้ถามของท่านสมาชิกในเรื่องของปัญหาที่ดินทํากินโดยท่านสมาชิก ซึ่งขอประทานโทษเอ่ยนาม คือคุณสุวโรช พะลัง ก่อนอื่นก็ต้องขอขอบคุณท่านสุวโรช ซึ่งในฐานะที่เปึนประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาแก้ไขปัญหาที่ดินทํากิน ร่วมกับสมาชิกอีกหลายท่าน ซึ่งอยู่ในสภาแห่งนี้และเปึนผู้ที่ได้จับประเด็นเรื่องของปัญหา ที่ดินทํากินมาโดยตลอด ความจริงแล้วคําถามในกระทู้ถามของท่านเปึนคําถามที่ค่อนข้าง ครอบคลุมแล้วก็กว้างขวางทั้งในแง่ของนโยบายของรัฐที่ประกาศเอาไว้ในการประชุม รัฐสภา เมื่อครั้งที่เข้ารับตําแหน่งเปึนนายกรัฐมนตรีและได้จัดตั้งคณะรัฐมนตรีเรียบร้อยแล้ว ประการหนึ่ง
อีกประการหนึ่ง ก็คือเปึนประเด็นที่เปึนกรณีเฉพาะที่ท่านเองได้มีการศึกษา ผ่านทางคณะกรรมาธิการวิสามัญแล้วก็ส่งเรื่องต่อมายังรัฐบาล ซึ่งท่านนายกรัฐมนตรีเอง ก็ได้มอบหมายให้ผมได้ดําเนินการร่วมกับกระทรวงที่เกี่ยวข้องอีกหลายกระทรวง ผมกราบเรียนท่านประธานและเพื่อนสมาชิกอย่างนี้ครับว่าปัญหาที่ดินทํากินนั้นถือว่า เปึนปัญหาใหญ่มากของประเทศ ในช่วงที่มีการจัดทําคณะที่ทํางานเรื่องของการปฏิรูป ประเทศไทยนั้น ไม่ว่ากรรมการชุดใดก็ตามจะเห็นได้ชัดว่าปัญหาที่ดินทํากินนั้นเปึน เรื่องใหญ่ครับ มีประชาชนจํานวนมากที่ร้องเรียนเรื่องของกรณีปัญหาที่ดินทํากินเข้ามา ยังรัฐบาลและหน่วยงานต่าง ๆ ให้มีการแก้ไขเหมือนกับที่ยื่นมายังคณะกรรมาธิการ วิสามัญอย่างที่ได้มีการอภิปรายไปแล้ว รัฐบาลจึงได้มีการประกาศนโยบายไว้ในรัฐสภา ในช่วงปลายป้ ๒๕๕๑ ว่ารัฐบาลจะดําเนินการคุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมกับ การทําเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเปึนฐาน การผลิตทางการเกษตรในระยะยาว ฟุ๋นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทํากินให้แก่เกษตรกร ยากจนในรูปของธนาคารที่ดินและเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทํากินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป์าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน อันนี้ ก็ถือเสมือนเปึนสัญญาประชาคมที่รัฐได้ให้ไว้ แม้แต่กระทั่งในรัฐธรรมนูญก็ได้มีการบัญญัติไว้ ในมาตรา ๘๕ ซึ่งบัญญัติไว้ในเรื่องของแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมว่ารัฐจะต้องกระจายการถือครองที่ดินอย่างเปึนธรรมและดําเนินการให้ เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบการเกษตรกรรมอย่างทั่วถึง โดยการปฏิรูปที่ดินหรือวิธีการอื่น อันนี้ก็ถือเปึนแนวทางที่รัฐดําเนินการมาโดยตลอดครับ เมื่อเข้ามาสู่การบริหารประเทศแล้วเราเห็นว่าปัญหาเกี่ยวกับที่ดินทํากินนั้นมันมีปัญหาหลัก ๆ อยู่ ๓ ประการครับ
๑. ปัญหาที่ดินทํากินนั้นเปึนพื้นฐานหลักหรือสาเหตุหลักของปัญหา ความยากจน เพราะประชาชนยังไร้ที่ดินทํากิน ไร้ที่อยู่อาศัย รวมทั้งมีปัญหาความขัดแย้ง ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนที่เข้าไปครอบครองที่ดิน ทําให้ประชาชนไม่มี ความมั่นคงในการถือครองที่ดินทํากินหรือที่ท่านผู้ถามกระทู้ถามใช้คําว่า รัฐรุกราษฎร์ หรือบางที่ก็เปึนราษฎร์รุกรัฐ เหล่านี้เปึนต้น จากข้อมูลที่มีการสืบค้นหรือทําวิจัยกันครับ ในการเสวนาเรื่องที่ดินทํากินของรัฐบาลนั้น เราพบความจริงว่าการถือครองที่ดินทํากิน ของประเทศในปัจจุบันนั้นยังขาดความเปึนธรรมอยู่มาก อันนี้เปึนเหตุผลข้อที่ ๒ ที่อยู่ใน นโยบายของรัฐบาลว่า ปัจจุบันนี้ยังมีปัญหาเรื่องความเปึนธรรมในการกระจาย การถือครองที่ดิน รวมทั้งประชาชนไม่สามารถจะใช้สิ่งเหล่านี้คือที่ดินไปสร้างโอกาส หรือหารายได้หรือเข้าถึงแหล่งทุนได้ มันมีข้อมูลครับว่าในการลงทะเบียนคนจน เมื่อป้ ๒๕๔๗ นั้นมีประชาชนมากกว่า ๔.๗ ล้านคนที่ลงทะเบียนแล้วต้องการให้รัฐเข้าไป แก้ไขปัญหาที่ดินทํากิน มีข้อมูลเช่นเดียวกันครับว่าในประชาชนกว่า ๑๐๐ เปอร์เซ็นต์ของ ประเทศนั้นนี่นะครับ คนที่ถือครองที่ดินทํากินในอัตราที่มากเพียงพอคือประมาณ ๑๐๐ ไร่ ขึ้นไปนั้นมีเพียง ๑๐ เปอร์เซ็นต์ของประชากรเท่านั้น ในเวลาอีก ๙๐ เปอร์เซ็นต์ของประชากรนั้นถือครองที่ดิน ๒๕ ไร่โดยเฉลี่ยและต่ํากว่านั้น กับทั้งมีเปึนจํานวนมากที่ไม่มีที่ดินทํากินเปึนของตนเอง ก็ส่งผลให้มีการเข้าไปอยู่ใน ที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ ซึ่งขณะนี้มีตัวเลขอยู่ที่ประมาณเกือบ ๆ ๑๐ ล้านคน นอกจากนั้นแล้วปัญหาของที่ดินทํากินก็ยังพบว่ายังมีปัญหาความยั่งยืนของการพัฒนา ความหมายนี้ก็คือหมายความว่าในอดีตรัฐเองมีนโยบายหลายข้อครับที่ให้สิทธิทํากิน กับประชาชนหรือราษฎร แต่ก็พบความจริงประการหนึ่งว่าเมื่อไปทํามาหากินในที่ดิน แปลงต่าง ๆ เหล่านั้นแล้วการพัฒนาในเรื่องของการสร้างผลิตผลให้เพิ่มมากขึ้นในที่ดิน ที่จํากัดนั้นมีความจํากัดอยู่มาก บ่อยครั้งที่เมื่อทํามาหากินหรือปลูกพืชผลไปแล้ว ราคาพืชผลเกษตรตกต่ํา ที่สุดก็เกิดการขาดทุนแล้วก็ทําให้มีการจําหน่ายหรือขายสิทธิ หรือนําไปจํานองจํานํา แล้วที่ดินที่รัฐจัดให้เหล่านั้นก็หลุดมือจากเกษตรกรไป หลายที่ ก็กลายเปึนหมู่บ้านจัดสรร หลายที่ก็กลายเปึนโรงงานอุตสาหกรรม หลายที่ก็หลุด ไปอยู่ในมือของนายทุนซึ่งมีเงินมากกว่า ก็ส่งผลทําให้การบุกรุกหรือการหาที่ดินทํากินนั้น กระจายปัญหาอย่างกว้างขวางมากขึ้น แนวคิดของรัฐบาลชุดปัจจุบันก็เห็นว่า ในการแก้ปัญหาที่ดินทํากินนั้นจําเปึนที่จะต้องแก้ไขปัญหาด้วยการแก้ปัญหาเรื่องของ ความเปึนธรรม ต้องกระจายการถือครอง ทําให้มีความยั่งยืนของการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และจําเปึนต้องจัดหาที่ดินทํากินให้กับเกษตรกรที่ยากจน ในการเสวนาเรื่องของที่ดิน ทํากินของรัฐบาล จึงได้กําหนดนโยบายซึ่งเปึนเครื่องมือหลัก ๓ ข้อครับ ๑. คือเรื่องของ โฉนดชุมชน ๒. คือเรื่องของธนาคารที่ดิน และ ๓. ก็คือเรื่องของกฎหมายภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง ๓ อันนี้ก็ถือเสมือนเปึนเครื่องมือหลักของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาครับ กรณีที่ ๑ คือเรื่องโฉนดชุมชน ซึ่งผู้ถามกระทู้ถามว่าตั้งแต่ประกาศนโยบาย บัดนี้ ดําเนินการไปถึงไหนแล้วอย่างไร ผมกราบเรียนว่าเรื่องโฉนดชุมชนนั้นขณะนี้ดําเนินการ คืบหน้าไปมากครับ โฉนดชุมชนเปึนแนวความคิดใหม่ซึ่งเปึนนวัตกรรมทางนโยบาย ที่ภาคประชาชนคิดขึ้นมาก่อนแล้วภาครัฐก็รับมาจัดทําเปึนนโยบาย โฉนดชุมชน ไม่ใช่เอกสารสิทธิที่ให้กับประชาชนเปึนปัจเจกบุคคลแต่ละคน แต่เปึนการให้สิทธิทํากิน กับชุมชนซึ่งเปึนการรองรับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๖ ที่ว่าด้วยเรื่องสิทธิของชุมชน นัยของนโยบายนี้คือการแก้ไขปัญหาคนซึ่งไปอยู่ในที่ดินของรัฐครับ ถ้ามีข้อมูลว่า เกือบ ๑๐ ล้านคนที่อยู่ในที่ของรัฐเราไม่สามารถเคลื่อนย้ายคนทั้งเกือบ ๑๐ ล้านคนนี้ ออกจากที่ดินของรัฐได้ครับ หลายที่ก็เสื่อมโทรมหมดสภาพป์าไปแล้วรัฐก็ไม่ได้ใช้ประโยชน์ แนวคิดโฉนดชุมชนจึงออกมาเปึนระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประสาน การจัดให้มีโฉนดชุมชน วิธีการก็คือว่าถ้าชุมชนใดประสงค์จะจัดทําเปึนโฉนดชุมชนนั้น สามารถจะยื่นขอเปึนโฉนดชุมชนได้ที่สํานักงานโฉนดชุมชน สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการชุดหนึ่งที่เรียกว่า ปจช. หรือคณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนด ชุมชน ซึ่งผมได้รับมอบหมายให้เปึนประธานก็จะรับเรื่องเอาไว้และจะส่งคณะอนุกรรมการ ไปตรวจสอบพื้นที่ ก็จะดูหลักเกณฑ์ครับ หลักเกณฑ์สําคัญคือที่ตรงนั้นชุมชนจะต้องมี ความเข้มแข็งในการจัดตั้งและอยู่ในที่ตรงนั้นมาก่อนมีระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ไม่น้อยกว่า ๓ ป้ครับ เหตุผลที่กําหนดไว้ว่าต้องอยู่ก่อนไม่น้อยกว่า ๓ ป้ เพื่อปัองกัน เรื่องการส่งสัญญาณให้มีการบุกรุกที่ของรัฐใหม่ ซึ่งขณะนี้มันไม่มีที่ที่จะบุกรุกอีกแล้วครับ หลังจากไปดูแล้วเห็นว่าสภาพชุมชนมีความเข้มแข็งออกโฉนดชุมชนได้ กรรมการก็จะ ลงไปรังวัดจัดทําพื้นที่แล้วนํากลับมาในคณะกรรมการ ปจช. หลักการ ปจช. นี้ไม่ใช่เปึน หลักการที่จะจัดโฉนดชุมชนได้ทันที แต่จะดูว่าที่ดินแปลงนั้นอยู่ในสังกัดหน่วยงานรัฐ หน่วยงานใดที่ครอบครองรักษาดูแลพื้นที่อยู่ ขณะนี้มีคนขอโฉนดชุมชนมาที่รัฐบาลทั้งสิ้น ๘๘ แห่งครับ ใน ๘๘ แห่งนี้ครอบคลุมพื้นที่ทั้งภาคเหนือ ภาคอีสาน ภาคกลาง กรุงเทพมหานคร และภาคใต้ เพราะสามารถจัดในที่ชุมชนได้ด้วย ซึ่งเปึนไปตามรัฐธรรมนูญและตามนโยบายของรัฐบาล ในภาคอีสานมีหลายจังหวัดครับ ไม่ว่าจะเปึนจังหวัดชัยภูมิ จังหวัดขอนแก่น จังหวัดอุบลราชธานี จังหวัดร้อยเอ็ด ในภาคเหนือก็มีทั้งจังหวัดเชียงใหม่ ทั้งจังหวัดเชียงราย ทั้งจังหวัดเลย จังหวัดน่าน จังหวัดเพชรบูรณ์ ในภาคกลางและในภาคใต้อีกหลายจังหวัดครับ ขณะนี้คณะกรรมการ ปจช. ได้เลือกที่ดินที่ออกไปรังวัดอยู่ในขณะนี้กําลังดําเนินการทั้งสิ้น ๔๙ แปลง ใน ๔๙ แปลงนี้มีที่อย่างน้อย ๒ ที่ ที่สามารถจะออกโฉนดชุมชนได้คาดว่าเปึนเดือนตุลาคม คือที่คลองโยงจังหวัดนครปฐม และที่พิชัยภูเบนทร์ จังหวัดอุตรดิตถ์ครับ โฉนดชุมชนนี้ เมื่อชุมชนได้โฉนดไปแล้วนั้นที่ของโฉนดชุมชนนั้นไม่สามารถนําไปจํานองจํานํา จําหน่าย จ่ายโอนได้ที่ดินยังคงเปึนของรัฐอยู่ แต่ราษฎรจะได้สิทธิไปอยู่อาศัยและทําเกษตรกรรม ๒ อย่าง การให้ไปครั้งหนึ่งนั้นมีอายุ ๒๕ ป้ครับ ใน ๒๕ ป้นี้จะมีกรรมการลงไปประเมิน ตลอดเวลาเพราะชุมชนต้องรับเงื่อนไขด้วยว่าต้องไปดูแลเรื่องของสิ่งแวดล้อมการปลูกป์า และดูแลพื้นที่รอบข้างไม่ให้มีการบุกรุกต่อไป เราคิดว่าแนวคิดโฉนดชุมชนนี้จะมี ความยั่งยืนครับ ๑. เมื่อไม่สามารถไปจํานองจํานํา จําหน่ายจ่ายโอนได้ โอกาสจะหลุดมือ จากราษฎรไปก็ไม่มีครับ สมมุติที่แปลงใดชุมชนจัดให้ราษฎรแล้ว ราษฎรคนใดคนหนึ่ง ประสงค์จะออกจากพื้นที่ ที่แปลงนั้นจะกลับไปเปึนอํานาจการตัดสินใจขององค์กรชุมชน หรือกรรมการชุมชนนั้นในการจะมอบให้กับคนต่อไปที่จะเข้ามาทํากิน ชุมชนใดทําผิด กฎระเบียบจะมีการไปตักเตือน มีการไปช่วยกันแก้ไขปัญหา ถ้าแก้ไขไม่ได้ก็จะยึดที่ดินนั้น กลับมาเปึนของรัฐตามเดิมและที่ดินแปลงนั้นราษฎรจะตกอยู่ในสถานะเดิมซึ่งเปึนการ ไปบุกรุกครอบครองที่ของรัฐอย่างผิดกฎหมาย นี่คือแนวคิดโฉนดชุมชนครับ ขณะนี้ ดําเนินการไปแล้วก็คืบหน้าไปมาก
อันที่ ๒ ที่ท่านถามคือเรื่องธนาคารที่ดิน หลักคิดของเรื่องธนาคารที่ดิน ความจริงแล้วมีหลักคิดอยู่ ๓ ข้อครับ ๑. ธนาคารที่ดินจะทําหน้าที่ในฐานะที่เปึนคนจัดให้ คนซึ่งมีที่ดินทํากินอยู่ หรือที่ที่รัฐครอบครองอยู่แล้วไม่ได้ใช้ประโยชน์ประสงค์ที่จะให้ ราษฎรที่ยากจนไร้ที่ทํากินได้เข้าไปอยู่ทํากินในรูปแบบต่าง ๆ เช่นโฉนดชุมชนหรือเช่า แล้วตัวธนาคารที่ดินเปึนคนรวบรวมแล้วก็นํามาจัดสรรที่ดินให้กับราษฎรที่ยากจน นี่คือ หน้าที่ประการที่ ๑
หน้าที่ประการที่ ๒ ของธนาคารที่ดินเท่าที่คิดกันก็คือว่ามีหน้าที่ในการมี กองทุนหรือมีเงินไว้ก้อนหนึ่งสําหรับจัดซื้อที่ที่เปึนที่ดิน ซึ่งอาจจะมาในรูปแบบต่าง ๆ เช่นเปึนที่ที่มีการยึดโดยหน่วยงานซึ่งมีการได้จากการหลุดจํานองจํานําทั้งหลายแล้ว เมื่อซื้อมาเปึนของธนาคารที่ดินแล้วก็จัดสรรให้เกษตรกรยากจนได้ไปเช่าหรือทํากิน ในรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปแบบธนาคารชุมชน ขณะนี้มีการเสนอมาแล้วครับ มีที่อยู่ ๕ แปลงที่ภาคเหนือซึ่งจะใช้งบประมาณประมาณ ๑๐๐ กว่าล้านบาท ซื้อที่ที่หลุด จากหน่วยงานที่ได้จากการประมูลซื้อขายที่ดินและที่ดินแปลงนั้นยังไม่มีการใช้ประโยชน์ ในขณะนี้
แนวคิดข้อที่ ๓ ของธนาคารที่ดินก็คือเนื่องจากว่าเรามีนโยบายโฉนดชุมชน ที่ที่ราษฎรได้หรือชุมชนได้นําไปจํานองจํานํา จําหน่ายจ่ายโอนไม่ได้ก็สมควรจะมี ธนาคารที่ดินซึ่งมีเงินทุนจํานวนหนึ่งสําหรับที่จะให้ผู้ที่อยู่ในที่ดินของรัฐเข้าถึงแหล่งทุน โดยการไปกู้ยืมได้ เพราะไม่สามารถจะไปกู้ยืมยังสถาบันการเงินในรูปแบบอื่นได้ แนวคิดธนาคารที่ดินจึงเดินมาในรูปแบบนี้ ขณะนี้ธนาคารที่ดินอยู่ในชั้นของการร่าง เปึนพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเปึนองค์การมหาชนธนาคารที่ดิน ซึ่งคิดว่าในอีกไม่ช้า ก็จะมีการนําเข้าคณะรัฐมนตรีเพื่อออกเปึนกฤษฎีกาจัดตั้งธนาคารที่ดินต่อไปซึ่งจะเปึน ประโยชน์มากครับ
นโยบายข้อที่ ๓ ที่มีการพูดถึงก็คือภาษีทรัพย์สินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง กฎหมายฉบับนี้เสนอโดยกระทรวงการคลังแล้ว ผ่านการพิจารณา ครม. แล้วชั้นหนึ่ง ขณะนี้อยู่ที่กฤษฎีกาครับ เมื่อกฎหมายฉบับนี้ผ่านกฤษฎีกาแล้วก็จะนํากลับมายัง สภาผู้แทนราษฎรและรัฐสภาต่อไป โดยกฎหมายฉบับนี้เจตนารมณ์ประการหนึ่งก็คือ ไปแก้ปัญหาคนซึ่งครอบครองที่ดินเปึนจํานวนมากแล้วไม่ใช้ประโยชน์ เมื่อไม่ใช้ประโยชน์ ครอบครองที่ดินมากสมควรจะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราที่แพงกว่าที่จัดเก็บในอัตราปกติ ธรรมดา เพื่อนําเงินที่ได้มามากเหล่านั้น ส่วนหนึ่งก็มีแนวความคิดว่าจะเอาเงินไปเปึน ส่วนทุนของธนาคารที่ดินไปแก้ไขปัญหาให้กับคนยากคนจนด้วย ส่วนหนึ่งจะเปึนรายได้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นี่คือ ๓ เครื่องมือหลักซึ่งเปึนนโยบายรัฐบาลในการแก้ไข ปัญหาที่ดินทํากิน และเราเองก็เชื่อว่าจะเปึนแนวทางแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืน ซึ่งเชื่อว่า อาจจะเปึนรัฐบาลชุดแรกที่ตัดสินใจดําเนินการในวิถีทางเหล่านี้ ผมตอบข้อที่ ๒ ท่านประธานครับ