ท่านประธานที่เคารพ ผม สาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้รับมอบหมายจากท่านนายกรัฐมนตรีให้มาตอบกระทู้ถามของเพื่อนสมาชิกในเรื่อง นโยบายโฉนดชุมชน ก่อนอื่นต้องขอขอบคุณเพื่อนสมาชิกที่ให้ความสนใจในเรื่องของ นโยบายการแก้ปัญหาการจัดการกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ซึ่งมีปัญหาขัดแย้งกันระหว่างรัฐ และประชาชน ในรูปแบบของโฉนดชุมชน แล้วก็ถือว่าเปึนนโยบายสําคัญ ผมต้อง กราบเรียนเบื้องต้นว่าอาจจะมีข้อสงสัยว่า ทําไมเรื่องของโฉนดชุมชนจึงมี สํานักนายกรัฐมนตรีเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย และในการตอบกระทู้ถามเพื่อนสมาชิกวันนี้ก็จะ มีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งกํากับดูแลกรมที่ดินเข้ามาตอบคําถามด้วย เบื้องต้นทีเดียวต้องกราบเรียนครับว่าเรื่องของโฉนดชุมชนนี้ก็เปึนจริงอย่างที่เพื่อนสมาชิก ได้ซักถาม ก็คือเปึนนโยบาย ซึ่งเขียนเอาไว้ในนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา เสมือนกับเปึนสัญญาประชาคมว่าจะต้องจัดให้มีโฉนดชุมชน แต่ว่าที่ไปที่มาที่ สํานักนายกรัฐมนตรีเข้ามาเกี่ยวข้องนั้น ก็เพราะว่าในช่วงต้นของการเข้ามาเปึนรัฐบาลนั้น ก็มีกลุ่มเรียกร้องของพี่น้องประชาชนที่มีปัญหาในเรื่องที่ดิน ซึ่งเปึนเรื่องที่ค้างคา ต่อเนื่องกันมาหลายยุคหลายสมัย หลายรัฐบาลแล้ว แต่การแก้ไขปัญหาในหลายเรื่อง ก็ยังไม่ลุล่วง ได้เดินทางมาเรียกร้องกับรัฐบาลที่ทําเนียบรัฐบาลเพื่อให้แก้ไขปัญหา โดยกลุ่มนั้นส่วนหนึ่งก็คือกลุ่มที่เรียกว่า เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย หรือเครือข่ายปฏิรูปที่ดิน ๔ ภาค ท่านนายกรัฐมนตรีได้ไปพบกับกลุ่มผู้ชุมนุมร่วมกับ ท่านรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น ก็คือคุณถาวร เสนเนียม ประทานโทษเอ่ยนามท่าน ก็ได้มีการรับเอาข้อเสนอของกลุ่มเรียกร้องของประชาชน แล้วก็ นําไปสู่การจัดตั้งเปึนคณะกรรมการ ที่เรียกว่าเปึนคณะกรรมการระดับชาติ ว่าด้วย การรับข้อเสนอของเครือข่ายปฏิรูปที่ดิน ๔ ภาค โดยในการจัดตั้งคณะกรรมการ ชุดดังกล่าวนั้นได้มีการตั้งเปึนอนุกรรมการชุดต่าง ๆ ขึ้นมา ๖ ชุดด้วยกัน ใน ๖ ชุดนี้ก็จะมีแต่ละเรื่อง แตกต่างกัน และมี ๒ ใน ๖ ชุดที่เข้ามาดูแลในเรื่องของการจัดการที่ดินในรูปแบบ โฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน การกระจายสิทธิการถือครองที่ดิน และการแก้ไขปัญหา ในที่สาธารณประโยชน์ ผมกราบเรียนตรงนี้เพื่อชี้ให้กับท่านประธานเห็นว่าภายหลังจาก ที่มีการเรียกร้องในเรื่องนี้แล้วก็สอดคล้องกับนโยบายรัฐบาลแล้ว การจัดตั้งเปึนกรรมการ ระดับชาติขึ้นมา แล้วมีอนุกรรมการก็ถือว่าเปึนจุดเริ่มต้นของการทํางานระหว่างภาครัฐ ภาคนโยบายกับภาคประชาชน ในการก่อรูปของนโยบายโฉนดชุมชนขึ้นมา เบื้องต้น ทีเดียวที่เพื่อนสมาชิกถามว่าโฉนดชุมชนคืออะไร แล้วนี่เปึนการจัดการกรรมสิทธิ์ที่มี ความพิเศษแตกต่างกับรูปแบบของกรรมสิทธิ์ในที่ดินแบบอื่นหรือไม่ ก็ต้องถือโอกาสนี้ กราบเรียนในหลักสําคัญ ๒ ข้อครับ
ประการที่ ๑ ก็คือความขัดแย้งในเรื่องของทรัพยากรที่ดินถือว่าเปึน ความขัดแย้งที่มีแนวโน้ม มีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น โดยเหตุผลก็เพราะว่าประเทศไทยนั้น เราไม่สามารถที่จะมีเนื้อที่หรือที่ดินเพิ่มเติมได้มากกว่านี้ ในเวลาที่มีจํานวนประชากร เพิ่มมากขึ้น ฐานการผลิตทั้งหลายของเราก็คงยังเปึนฐานการผลิตในภาคเกษตร ฐานการผลิตในภาคเกษตรก็จําเปึนที่จะต้องใช้ทรัพยากรที่ดินมาใช้ในการผลิต ขณะเดียวกันนี้ก็มีเกษตรกรในประเทศของเรา รวมทั้งประชาชนที่อาจจะมีปัญหามาจาก ภาคบริการ หรือภาคอุตสาหกรรมที่หันกลับมาสู่แรงงานในภาคเกษตรเพิ่มมากขึ้น ในเวลาเดียวกันกับที่ที่ดินก็ถูกใช้ประโยชน์ไปในทางด้านอื่นเสียจํานวนมาก ไม่ว่าจะเปึน โรงงานอุตสาหกรรมก็ดี กลุ่มทุนขนาดใหญ่เข้าไปรุกไล่เอาพื้นที่ต่าง ๆ มีการซื้อไปก็ดี จนทําให้ในอดีตที่ผ่านมามีประชาชนจํานวนหนึ่งที่เข้าไปอยู่ในที่ซึ่งรัฐเองก็มีการถือครอง หรือเปึนเจ้าของในการที่ดูแลที่ดินตรงนั้นอยู่ ประกอบการในที่บางแห่งนั้น ก็ต้องยอมรับว่ามีราษฎรเข้าไปทํากินอยู่ก่อนแล้วก็มี การประกาศเข้าไปครอบครองพื้นที่นั้นของฝ์ายรัฐเพิ่มขึ้นแล้วเกิดความขัดแย้งขึ้น ยกตัวอย่าง เช่น กรณีของการประกาศเขตอุทยาน ซึ่งก็มีหลายที่ที่ราษฎรก็อ้างว่าอยู่ทํา กินมาก่อนที่จะมีการประกาศเปึนเขตอุทยานแห่งชาติ เหล่านี้เปึนต้น ความขัดแย้ง ดังกล่าวระหว่างราษฎรกับรัฐนั้นก็ดําเนินต่อมาเปึนระยะเวลาที่ยาวนานก็มีการเรียกร้องที่ อยากจะได้กรรมสิทธิ์จากประชาชน ซึ่งอ้างสิทธิในการครอบครองที่ดินนั้น แต่ก็จะมีข้อ กฎหมายต่าง ๆ ซึ่งต้องพิสูจน์กรรมสิทธิ์ในที่ดิน เพื่อที่จะให้รัฐซึ่งดูแลที่ดินนั้นส่งมอบที่ดิน หรือจัดการกรรมสิทธิ์ให้ วิธีการดําเนินการต่าง ๆ นั้นมีติดขัดปัญหาข้อกฎหมายต่าง ๆ มากมาย แล้วก็เปึนข้อขัดแย้งอย่างที่เราทราบกัน ดังนั้นก็เกิดกลุ่มประชาชนออกเปึน ๒ แบบครับ
แบบที่ ๑ เขาก็ต้องการประสงค์ที่จะได้เอกสารสิทธิเฉพาะตัวบุคคล เช่น ถ้าอยู่ทํากินมาก่อนในที่ดินรัฐ เช่น อุทยานแห่งชาติบอกว่าเปึนอุทยานแล้วชาวบ้าน ก็อยากจะได้ที่ดินแปลงนั้นเปึนของตนเองมาก็อ้างสิทธิครอบครอง ก็จะมีการพิสูจน์สิทธิ กันแล้วในที่สุดก็จะได้กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลไป นั่นก็เปึนแบบหนึ่งครับ
แต่มีอีกแบบหนึ่ง ซึ่งมีแนวคิดของชาวบ้านที่ไปอยู่ในที่ที่มีความขัดแย้ง ระหว่างรัฐกับประชาชน เขาบอกว่าที่แปลงนั้นสามารถจะพิสูจน์ได้ว่าชาวบ้านอยู่มาก่อน แต่ถ้าให้พิสูจน์สิทธิเปึนราย ๆ ไปเขาก็เกรงว่าเมื่อได้กรรมสิทธิ์ไปแล้วจะเกิดการจํานอง จํานํา จําหน่ายจ่ายโอนที่ที่มีกรรมสิทธิ์นั้นออกไปเสีย แล้วก็จะกลายเปึนว่านายทุน หรือคนมีเงินก็มาซื้อโฉนดหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงนั้นไป แล้วชาวบ้านที่ยากจนก็จะมี การบุกรุกที่ต่อไปอีกเปึนวงจรเช่นนี้ไม่สิ้นสุด เขาเลยเกิดแนวคิดว่าทําไมรัฐถ้ามี ความพร้อมที่จะมอบที่ดินแปลงนั้น เพราะพิสูจน์ได้ว่าราษฎรอยู่มาก่อนหรือว่าหน่วยงาน ของรัฐ ซึ่งดูแลที่ดินแปลงนั้นประสงค์จะให้ราษฎรเข้าไปทํากิน ทําไมจึงไม่หาวิธีการ จัดการกรรมสิทธิ์ในอีกรูปแบบหนึ่ง ซึ่งไม่ให้เปึนกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล แต่ให้เปึนกรรมสิทธิ์ ร่วมของชุมชนไป โดยกรรมสิทธิ์ร่วมนี้ที่ดินยังคงเปึนของรัฐอยู่ แต่ชุมชนเอาไปจัดการ ให้กับคนในชุมชนได้อาศัยอยู่และทํากิน อันนี้ก็เลยเปึนต้นแบบของความคิดที่เรียกว่า โฉนดชุมชน แนวความคิดนี้ก็ถูกเสนอเข้ามาอยู่ในคณะอนุกรรมการครับ คณะอนุกรรมการ ก็ไปศึกษาดูครับว่าโดยรูปแบบนี้ก็จะมีพื้นที่หลายที่ในประเทศไทย เฉพาะที่เครือข่าย ภาคประชาชนเสนอมานั้นมีประมาณ ๓๐ กว่าที่ครับ ที่มีลักษณะของราษฎรเข้าไปอยู่ ทํากินแล้ว แล้วก็มีข้อขัดแย้งอยู่กับรัฐ แต่รัฐเองที่ดูแลที่ดินแปลงนั้นอยู่ก็มองเห็นทางออก ว่าในเมื่อราษฎรอยู่อาศัยทํากินมายาวนานและที่แปลงนั้นอาจจะรกร้างแล้วอาจจะไม่มี สภาพป์า หรือสภาพอื่น ๆ ที่รัฐจะครอบครองอยู่ต่อไปน่าจะให้สิทธิกับประชาชนเข้าไป ทํากิน แต่ก็เกรงว่าที่ให้กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลก็จะเปึนปัญหาอย่างที่ภาคประชาชนเสนอ ก็เลยเสนอรูปแบบที่เรียกว่า เปึนรูปแบบการจัดกรรมสิทธิ์รวมหมู่ของชุมชนขึ้นมา แล้วก็ ใช้ชื่อว่า โฉนดชุมชน คําว่า โฉนดชุมชน นี้ จึงมีความหมายต่างกันกับคําว่า โฉนดที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดินที่ทางฝ์ายกระทรวงมหาดไทยดูแล ก็แปลว่าไม่ได้เปึน กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล แต่กรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชน ในที่สุดการศึกษาเรื่องโฉนดชุมชน ก็เดินหน้าต่อมาเรื่อยครับ ทางผมเองกับผู้เกี่ยวข้องก็เดินทางไปดูพื้นที่หลายพื้นที่ เพื่อที่จะดูว่ามีความพร้อมที่จะทําโฉนดชุมชนได้หรือไม่ ก็พบว่ามีหลายที่ที่อยู่ในสภาพ ทําได้ เช่น บางที่เปึนชุมชนซึ่งอยู่ในอุทยาน แต่อุทยานประกาศหลังจากที่ชาวบ้านเข้าไป อยู่จริงและทางฝ์ายอุทยานเองตรวจสอบพิสูจน์แผนที่ทางอากาศแล้ว พบว่าชุมชนนี้ อยู่ก่อนที่จะมีการประกาศเปึนเขตอุทยาน ก็พร้อมจะกันพื้นที่นี้ออกให้ชาวบ้านอยู่แล้ว แต่เมื่อเราไปพบชาวบ้านบอกว่า เขาไม่ต้องการกรรมสิทธิ์ที่ดินส่วนบุคคล แต่ต้องการ รูปแบบกรรมสิทธิ์รวมหมู่ เพื่อที่จะได้มีการดูแลสภาพป์าต่อไปไม่ให้มีการขายกรรมสิทธิ์ และบุกรุกที่ดินเพิ่มก็เรียกร้องให้เราจัดโฉนดชุมชน ที่สุดเมื่อศึกษาแล้วว่าเปึนไปได้ทาง ฝ์ายอนุกรรมการที่ผมดูแลเปึนประธานอยู่ ก็มีการเสนอแนวคิดโฉนดชุมชนนี้ให้กับกรรมการชุดใหญ่ที่นายกรัฐมนตรีเปึนประธาน แล้วก็มีมติดังนี้ว่า จะดําเนินการเบื้องต้นด้วยการออกระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ในระยะเปลี่ยนผ่านที่ให้มีการจัดกรรมสิทธิ์ในรูปแบบโฉนดชุมชนขึ้นมาก่อนโดยได้มีการ รับฟังความเห็นไปเมื่อวันศุกร์ที่ผ่านมา คือวันที่ ๒๘ แล้วจะมีการเสนอเข้าสู่คณะรัฐมนตรี ในสัปดาห์หน้า โดยการเสนอเข้าคณะรัฐมนตรีนั้นก็จะเปึนการรองรับนโยบายตัวนี้ และมี การลงมติในเรื่องของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยโฉนดชุมชน ก่อนที่จะออกมา ดําเนินการต่อไป ในระยะยาวเพื่อให้เรื่องนโยบายโฉนดชุมชนนี้มีความยั่งยืน เพราะชาวบ้านก็เกรงว่าถ้ารัฐบาลเปลี่ยนนโยบายจะเปลี่ยนหรือไม่ ก็จะมีการ ยกร่างกฎหมายว่าด้วยเรื่องโฉนดชุมชนรองรับในโอกาสต่อไป ประเด็นที่จะต้องชี้แจง เพิ่มเติมอีกเล็กน้อยก็คือว่า ในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีที่ว่าด้วยการจัดให้มี โฉนดชุมชนนั้น ซึ่งตอนนี้มีการยกร่างขึ้นมาแล้ว ก็วางหลักการไว้อย่างนี้ครับว่า ที่ที่จะเปึน โฉนดชุมชนนั้นในตัวกรรมการที่เปึนกรรมการตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย ที่โฉนดชุมชนจะต้องมีส่วนราชการซึ่งเกี่ยวข้องกับการเปึนเจ้าของที่ดินมานั่งเปึนกรรมการ อยู่ด้วย เมื่อมานั่งเปึนกรรมการแล้ว กรรมการชุดนี้ก็จะพิจารณาว่าที่ดินซึ่งชุมชนเสนอ ให้จัดโฉนดชุมชนนั้นมีความพร้อมที่สามารถออกโฉนดชุมชนให้ได้หรือไม่ โดยดู หลักเกณฑ์จากความพร้อม ๓ ประการคือ
๑. เปึนที่ดินซึ่งหน่วยงานรัฐนั้นยินยอมมอบให้ราษฎรเข้าไปใช้สิทธิทํากิน ได้ นี่คือหลักประการที่ ๑ โดยในแต่ละหน่วยงานนั้นจะมีกฎหมายเฉพาะซึ่งได้ให้อํานาจ หน่วยงานรัฐหน่วยงานนั้นตัดสินใจได้อยู่แล้ว
ประการที่ ๒ คือชุมชนใดจะได้ไปนี้ก็จะต้องดูความเข้มแข็งของชุมชน เปึนหลัก ในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีก็จะให้นิยามคําว่า ชุมชน เอาไว้อย่างชัดเจน และเมื่อชุมชนได้โฉนดชุมชนไปแล้วนี้ เขาก็จะต้องรับเงื่อนไขของฝ์ายรัฐในการที่จะไป ดูแลจัดการเรื่องปลูกป์าเพิ่ม ดูแลทรัพยากรสิ่งแวดล้อม ไปดูแลเรื่องการจัดให้มีการอยู่ ร่วมกันในชุมชนอย่างสันติสุข นี่ก็เปึนหลักเกณฑ์ข้อที่ ๒ ของตัวโฉนดชุมชน
ประการที่ ๓ ซึ่งเปึนหลักการสําคัญก็คือว่าที่ที่ชุมชนได้เปึนโฉนดชุมชน ไปนั้น ไม่ได้แปลว่ากรรมสิทธิ์จะหลุดจากรัฐไปเปึนของชุมชนหรือเปึนของประชาชน ที่ดิน ยังคงเปึนของรัฐอยู่ แต่ชุมชนนั้นได้สิทธิในการเอาไปทํากิน โดยคุ้มครองให้ทําเฉพาะ เกษตรกรรมเท่านั้น ในระเบียบบอกว่าต่อ ๑ ครั้ง โฉนดชุมชนจะได้ไป ๓๐ ป้ ครบ ๓๐ ป้ ก็จะต้องมีการมาขอต่อกรรมสิทธิ์โฉนดชุมชนนี้ใหม่ ถ้ามีปัญหาในระยะเวลาที่ชุมชน รับโฉนดชุมชนไปแล้วเกิดทําผิดเงื่อนไขที่คณะกรรมการว่าด้วยระเบียบชุมชนกําหนด เอาไว้ คณะกรรมการมีสิทธิที่จะบอกเลิกหรือขอเปึนโฉนดชุมชนนั้นคืนกลับมาเปึนของรัฐ เสียได้ ด้วยการแจ้งให้ชุมชนทราบก่อนล่วงหน้าไม่น้อยกว่า ๙๐ วัน โฉนดชุมชนที่ได้ ไปแล้ว ชุมชนก็จะเอาไปจัดสรรให้คนในชุมชนไปทํากินตามที่ชุมชนมีกติกาอยู่ คนได้ กรรมสิทธิ์ไปจะนําไปจํานอง จํานํา ไปจําหน่ายจ่ายโอนใด ๆ มิได้ เพราะยังคงเปึนที่ดิน ของรัฐอยู่
นี่ก็เปึนหลักการเบื้องต้น เราก็เชื่อในหลักเบื้องต้นว่าด้วยแนวคิดเช่นนี้ ถ้าชุมชนมีความเข้มแข็งสามารถจะคุ้มครองให้เขาทําเกษตรกรรมมีกรรมสิทธิ์ร่วม ในชุมชน ซึ่งเปึนไปตามรัฐธรรมนูญว่าด้วยสิทธิชุมชนในมาตรา ๖๖ แล้วนี้ ก็น่าจะเปึน การจัดการกรรมสิทธิ์ในที่ดินอย่างยั่งยืน ปัองกันการบุกรุกทําลายป์า ปัองกัน การได้กรรมสิทธิ์ไปแล้ว แล้วก็จะไปบุกรุกที่ดินเพิ่มเติม แต่กรณีโฉนดชุมชนนี้จะไม่กระทบ กับประชาชนอีกส่วนหนึ่งที่เขาเรียกร้องสิทธิในการได้กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล โฉนดชุมชนนี้ จะให้เฉพาะชุมชนที่มีความพร้อมและยื่นขอเท่านั้น ไม่ได้แปลว่ารัฐบาลจะไปยกเลิกเรื่อง กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลอันนั้นก็ยังคงเดินหน้าต่อไป ซึ่งกระทรวงมหาดไทยเปึนคนรับผิดชอบ ก็ถือโอกาสนี้ตอบประเด็นคําถามเบื้องต้นเช่นนี้ครับ