กราบเรียนท่านประธาน สภาที่เคารพ กระผม นายอภิชาต ศักดิเศรษฐ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จังหวัด นครศรีธรรมราช พรรคประชาธิปัตย์ ผมขอมีส่วนร่วมในการอภิปรายแสดงความคิดเห็น เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... โดยเปึนการแสดง ความคิดเห็นที่ต้องการเห็นด้วย แล้วเพื่อนําไปสู่การรับหลักการในวาระที่หนึ่งที่รัฐบาล ได้เสนอเรื่องนี้เข้ามาให้สภาพิจารณา กฎหมายฉบับนี้เปึนความจําเปึนที่จะต้องตราขึ้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ที่สําคัญ ก็คือการให้มีองค์กร ที่เปึนอิสระ และมีหน้าที่ในการปรับปรุงและพัฒนาระบบกฎหมายของประเทศ ท่านประธานก็ทราบดีนะครับว่ากฎหมายเมื่อบัญญัติขึ้นมาแล้ว เมื่อผ่านกระบวนการ การบัญญัติที่ถูกต้องชอบธรรมแล้วก็ไม่ว่าจะมีที่มาจากไหน มาอย่างไรก็มีผลบังคับใช้ ทั้งสิ้นจนกว่าที่จะยกเลิก ที่สําคัญก็คือว่ากฎหมายมันมีผลบังคับใช้เปึนการทั่วไป ใครจะ มาอ้างว่าไม่รู้ ไม่เกี่ยวข้องกับกฎหมายก็คงไม่ได้ แต่ในความเปึนจริงเราก็ทราบกันดีว่า ไม่มีใครในประเทศนี้จะรู้กฎหมายทั้งหมดหรอกครับ ไม่ว่าจะเปึนนักปราชญ์ราชบัณฑิต ไม่ว่าจะเปึนนักกฎหมาย ผู้เชี่ยวชาญ อาจารย์สอนกฎหมายเองก็ไม่มีใครรู้กฎหมายที่มีอยู่ ในประเทศนี้ทั้งหมด ยิ่งพี่น้องประชาชนทั่วไปแล้วยิ่งเข้าถึงกฎหมายได้ยาก ไม่ได้ศึกษา ไม่ได้เรียนรู้ แทบจะไม่รู้ด้วยซ้ําว่ามีกฎหมายนั้น ๆ อยู่ในประเทศนี้ด้วย เพราะฉะนั้น ถ้าไม่ถูกฟัองร้อง ไม่ถูกดําเนินคดีแล้วก็จะไม่รู้ จะรู้ก็ต่อเมื่อโดนเข้าแล้วว่ามันมีกฎหมายนี้ด้วย ท่านประธานครับ ทําอย่างไรที่จะให้พี่น้องประชาชนคนทั่วไปจะได้เข้าถึงกฎหมายได้อย่างทั่วถึง แล้วก็มีส่วนร่วม มีส่วนในการตรวจสอบการดํารงอยู่ของกฎหมาย มีส่วนร่วมในการ บัญญัติกฎหมายขึ้นมาใหม่ หรือว่ามีส่วนร่วมในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอย่างทั่วถึงได้ นี่เปึนภารกิจสําคัญที่ผมคิดว่าร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายฉบับนี้ จะเปึนคําตอบ แล้วก็จะเปึนความหวังของพี่น้องประชาชน ท่านประธานครับ ผมมีความคาดหวังเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับนี้อย่างน้อย ๓ ประการ

ประการที่ ๑ ก็คือว่าคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจะเปึนองค์กรถาวร ที่สามารถทํางานได้จริง ภายใต้การสนับสนุนของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ์ายอย่างจริงจัง โดยเฉพาะหน่วยงานของรัฐเองที่จะเป่ดโอกาสให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอิสระ และสามารถทํางานได้

ประการที่ ๒ ก็คือคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจะมีกลไกการทํางาน ที่ตอบสนองต่อประชาชนอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะกลไกการให้บริการข้อมูลข่าวสาร เกี่ยวกับกฎหมายให้กับสาธารณชนอย่างทั่วถึง ไม่ว่าจะเปึนกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ หรือว่ากฎหมายที่อยู่ในกระบวนการที่บัญญัติขึ้นใหม่ทั้งหลาย คําว่า ทั่วถึง ของผม ที่ผมได้เอ่ยในตอนต้น หมายถึงว่าพี่น้องประชาชนในทุกระดับ ไม่ว่าจะยากดีมีจน ไม่ว่าจะอยู่แห่งหนตําบลใดหรือว่าจะมีสภาวะทางร่างกายเปึนอย่างไรก็ควรจะเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารเหล่านั้นได้

ประการที่ ๓ ผมคาดหวังว่าการทํางานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งเปึนหัวใจหลักของกฎหมายฉบับนี้จะต้องทํางานเชื่อมประสานกับหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย แล้วก็มีหน้าที่ในการพัฒนา ปรับปรุงกฎหมาย ไม่เว้นแม้กระทั่งว่าสถาบันพระปกเกล้าซึ่งมีบทบาทสําคัญในระยะหลัง ที่มีส่วนเสนอแนะให้ความรู้ ให้ข้อมูล สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือแม้กระทั่งว่าสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ตาม และที่สําคัญก็คือว่า พี่น้องประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เปึนหัวใจสําคัญที่เปึนเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ ที่ต้องการจะเข้ามาสนับสนุนให้พี่น้องประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งได้เสนอกฎหมายเอง ผมคิดว่าในส่วนนี้ต้องมีกลไกในการไปเชื่อมโยงกับคนเหล่านั้นให้เปึนจริง ท่านประธาน ที่เคารพครับ ร่างกฎหมายฉบับนี้แม้ว่าจะมีเจตนาที่ดีแล้วก็มีความเหมาะสมสอดคล้อง กับสถานการณ์ปัจจุบันก็ตาม แต่ว่าเมื่อได้พิจารณารายละเอียดร่างซึ่งรัฐบาลได้นําเสนอ ประกอบกับร่างที่เพื่อนสมาชิกได้นําเสนอประกบเข้ามา ผมก็คิดว่ายังมีประเด็นสําคัญ หลายประเด็นที่ควรจะตั้งข้อสังเกตไว้และควรจะนําไปสู่การพิจารณาของ คณะกรรมาธิการวิสามัญต่อไป

เรื่องแรกคือในเรื่องหมวด ๑ เรื่องของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในมาตรา ๖ บอกว่า ให้มีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายประกอบด้วย ประธานคนหนึ่ง รองประธานคนหนึ่ง และกรรมการอีก ๙ คน ก็หมายถึงว่ามี ๑๑ คนนะครับ และกรรมการ ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาจํานวน ๓ คน คําถามก็คือว่าทําไมต้อง ๑๑ คน ตัวเลขนี้ ที่ยกร่างมาว่า ๑๑ คน มีเหตุมีผลอย่างไร ไม่ใช่ว่าเปึนตัวเลขที่เปึนเลขคี่แล้วจะ สมเหตุสมผลไปเสียทุกเรื่อง ผมคิดว่าตัวเลขนี้จะต้องมีคําตอบว่ามาอย่างไร

เรื่องที่สอง ก็คือการมีกรรมการประเภทหนึ่งคือจํานวน ๓ คนที่ทํางานเต็ม เวลา คําถามก็คือว่า ทําไมทั้ง ๑๑ คนถึงไม่ทํางานเต็มเวลา ทําไมระบุแค่ ๓ คน ทําไมไม่ ๕ คนหรือทั้งหมดที่จะต้องทํางานเต็มเวลา เพราะไปดูในเรื่องของอํานาจหน้าที่ เรื่องของ ค่าตอบแทนอะไรต่าง ๆ ก็เหมือนกันหมดนะครับ ก็คือเปึนได้วาระเดียว แล้วก็มี ค่าตอบแทนเหมือนกัน ดูที่แตกต่างกันเข้าใจว่าผู้ที่ทํางานเต็มเวลามีวาระแค่ ๓ ป้ ส่วนคนอื่น ๆ มีวาระ ๖ ป้ แต่ไปดูอํานาจหน้าที่นี้ไม่ได้แบ่งแยกกันเลยนะครับ ผมก็ไม่เห็น ความแตกต่างตรงนี้ ก็อยากได้คําตอบ ในมาตรา ๗ พูดถึงข้อกําหนดคุณสมบัติพิเศษของ กรรมการบอกว่าต้องเปึนผู้ที่มีผลงานหรือเคยปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นถึงการเปึนผู้มี ความรู้ มีประสบการณ์เปึนที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมศาสตร์และวิทยาศาสตร์หรือด้านอื่นอันเปึนประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมาย ผมเข้าใจดีว่า ข้อกําหนดนี้น่าจะเปึนความต้องการที่จะให้ได้คนที่มีความรู้ความสามารถที่ หลากหลายสาขาเพื่อพัฒนาระบบกฎหมายในเชิงสหวิทยาการซึ่งเขียนไว้เปึนแนวคิด ในการจัดตั้งองค์กรนี้ขึ้นมานะครับ แต่ผมคิดว่าการกําหนดไว้กว้าง ๆ เช่นนี้จะเปึน ความยุ่งยากของคณะกรรมการสรรหาที่จะต้องคัดเลือกบุคคลในอนาคต ผมอยากเสนอ ว่าน่าที่จะกําหนดคุณวุฒิเฉพาะลงไปให้มากกว่านี้ ให้สามารถที่จะสรรหาได้ง่ายเพื่อจะได้ ไม่มีข้อโต้แย้งในภายหลังนะครับ เช่น เคยเปึนผู้พิพากษา เปึนนักวิชาการทางด้าน กฎหมาย เปึนนักบริหารหรือเปึนผู้เชี่ยวชาญด้านอื่น ๆ ซึ่งมีคุณสมบัติเฉพาะที่สามารถ ที่จะตรวจสอบอย่างเปึนรูปธรรมได้ ซึ่งจะทําให้ง่ายต่อการเสนอตัวประการหนึ่ง ทําให้ง่าย ต่อคณะกรรมการสรรหาอีกประการหนึ่ง

สําหรับในเรื่องการดํารงตําแหน่งในวาระเดียว นี่ก็เปึนปัญหาอีกอันหนึ่ง ซึ่งกระผมคิดว่าน่าจะทบทวนเพราะเชื่อว่าผู้ที่ได้เข้ามาดํารงตําแหน่งในคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายนี้ เปึนองค์กรที่ไม่ใช่เปึนองค์กรธุรกิจ ไม่ใช่องค์กรผลประโยชน์ และไม่ใช่ เปึนองค์กรที่ใช้อํานาจเด็ดขาด เพราะฉะนั้นผมเห็นว่าการไปกําหนดเพียงว่าให้เขาทํางาน วาระเดียวน่าจะต้องทบทวน อย่าลืมว่าการได้เข้ามาทําหน้าที่ในคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายนี้ มันได้สั่งสมประสบการณ์ สั่งสมบทเรียนในการทํางาน และน่าจะเปึน ประโยชน์ในการพัฒนาระบบกฎหมายขององค์กรนี้ต่อเนื่องต่อไปได้ เพราะฉะนั้น การกําหนดวาระเดียวน่าจะไม่ถูกต้อง ท่านประธานครับ

ในเรื่องที่ ๒ เรื่องของมาตรา ๑๘ ในมาตรา ๑๘ พูดถึงอํานาจหน้าที่ มีอํานาจหน้าที่อยู่ ๙ ประการของคณะกรรมการ เอาเข้าจริงแล้วผมก็คิดว่าคณะกรรมการ แทบจะไม่มีอํานาจใด ๆ ในทางปฏิบัติ หรือว่าก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการแก้ไข กฎหมายได้จริง เพราะว่าอํานาจหน้าที่โดยส่วนใหญ่แล้วก็เปึนเพียงการศึกษาวิจัย รวบรวม เสนอแนะหรือเสนอความเห็นไปให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ส่วนหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องจะปฏิบัติหรือไม่ก็เปึนอีกเรื่องหนึ่ง เอาเปึนว่าถ้าเกิดว่าฝ์ายรัฐบาลไม่เห็นด้วยหรือฝ์ายนิติบัญญัติไม่เห็นด้วยตามแนวทางที่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้เสนอมาทุกอย่างก็จบเท่านั้นเอง นี่เปึนข้อจํากัดซึ่งผม คิดว่าน่าที่จะเขียนให้มีบทบัญญัติที่ให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนี้สามารถทํางาน ได้จริงจังกว่านี้ อย่างเช่น อํานาจข้อที่ ๕ นี้ครับ เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อ คณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กร อิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จริง ๆ แล้วมันสามารถเสนอแนะ ได้มากน้อยแค่ไหน เพราะเอาเข้าจริงแล้วก็คือว่าผู้ที่เสนอกฎหมายข้างต้นนี้ ไม่ว่าจะเปึน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือองค์กรอิสระ หรือประชาชนทั่วไป เสนอแล้วก็เปึนสิทธิของ แต่ละองค์กรเหล่านั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็มักจะ เมื่อเข้ามาสู่การพิจารณาของสภา ก็ปล่อยผ่าน เปึนเรื่องที่รัฐบาลเองก็ไม่ต้องรับผิดชอบ ถ้าถูกคว่ําก็ถูกคว่ําไปโดยสภา รัฐบาลก็ไม่ต้องเกี่ยวข้อง ไม่ต้องรับผิดชอบอะไร ในมาตรา ๑๘ (๖) การให้คําปรึกษาและ สนับสนุนดําเนินการในร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อันนี้เปึนเรื่องที่มี ความสําคัญและต้องเปึนหัวใจหลักของการมีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายอันนี้ แต่ว่า ประเด็นที่ผมตั้งข้อสงสัยก็คือว่าจะทําอย่างไรที่จะมีกลไกไปเชื่อมโยงกับพี่น้องประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แล้วก็ที่จะเสนอกฎหมายเหล่านั้นได้อย่างเปึนจริง เพราะว่าเมื่อถึงเวลา กลุ่มคนที่เขาสนใจเรื่องการเสนอกฎหมายก็หลากหลายอาชีพ หลากหลายความคิด กลไก ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่เราจะตั้งขึ้นนี้จะสามารถไปเชื่อมโยงคนเหล่านั้นได้ เปึนจริงมากน้อยแค่ไหน

เรื่องที่ ๓ ที่อยากจะตั้งข้อสังเกต ก็คือเรื่องของคณะกรรมการสรรหา นะครับ เราต้องการจะได้คนที่หลากหลายมาเปึนกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ทํางานเพื่อ มุ่งเน้นพัฒนาระบบกฎหมายในเชิงสหวิทยาการ แต่พอมาดูองค์ประกอบของ คณะกรรมการสรรหาซึ่งมีจํานวน ๘ คนนี้ ก็พบว่าล้วนแล้วแต่เปึนเรื่องของฝ์ายกฎหมาย ทั้งสิ้น คือเอานักกฎหมายมาสรรหาก็จะต้องได้แต่คนที่เปึนนักกฎหมาย มันจะเปึน สหวิทยาการได้อย่างไร ในเมื่อคนสรรหานี้มาจากกลุ่มคนที่เฉพาะ ก็เปึนห่วงนะครับ มีเพียงคณะกรรมการใน (๓) เท่านั้นที่เปึนผู้แทนองค์กรเอกชนที่ได้มีหน้าที่ในการเสนอ บุคคลอื่นซึ่งอยู่ภาคนอกกฎหมายนี้เข้ามา ก็เชื่อว่าอาจจะยังไม่เพียงพอที่จะได้คนมา ทํางานในระบบกฎหมายในเชิงสหวิทยาการ ท่านประธานครับ ในมาตรา ๒๒ เปึนเรื่อง อํานาจหน้าที่ของสํานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย อันนี้เปึนเรื่องสําคัญ สํานักงาน คณะกรรมการนี้เปึนหน่วยงานทางธุรการ เปึนมือเปึนไม้ของคณะกรรมการที่จะผลักดันให้ อํานาจหน้าที่และเจตนารมณ์ตามกฎหมายนี้เปึนจริง ผมคิดว่าการกําหนดอํานาจหน้าที่ ของสํานักงานเพียง ๓ เรื่องนี้อาจจะยังไม่เพียงพอ บทบาทสําคัญซึ่งผมได้เสนอไว้ ในตอนต้นก็คือเรื่องของการสร้างกลไกให้ข้อมูลข่าวสารกับพี่น้องประชาชนทั่วไปนี้ เปึนเรื่องสําคัญ ผมอยากให้ในมาตรา ๒๒ นี้ ได้ระบุถึงอํานาจหน้าที่ของสํานักงานว่าด้วย เรื่องบทบาทการเผยแพร่ความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายต่อสาธารณชนไว้ด้วย ตรงนี้จะทําให้องค์กรที่เรียกว่าคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนี้มีความชัดเจน แล้วก็ สมตามเจตนารมณ์ของพี่น้องประชาชน

สุดท้ายที่อยากจะฝากถึงคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่จะเกิดขึ้น ในอนาคตก็คือว่า ประเทศของเรานี้เต็มไปด้วยตัวบทกฎหมายเต็มไปหมด สภาผู้แทนราษฎร หรือรัฐสภานี้ก็เปึนโรงงานที่ผลิตกฎหมายออกมาบังคับใช้กันมากมาย เหลือเกิน ดูเหมือนว่าจะเปึนความภาคภูมิใจของผู้คนที่เกี่ยวข้องในระบบฝ์ายนิติบัญญัติ ว่า ถ้ามีตัวเลขการผลิตกฎหมายออกมาได้มากเท่าไร ดูเหมือนจะเปึนความภาคภูมิใจว่า นี่คือผลงาน แต่ว่าเราเคยไปสํารวจ เคยไปฟังผู้ที่ถูกบังคับใช้กฎหมาย ก็คือพี่น้องประชาชนกันบ้าง หรือไม่ว่าเขารู้สึกพอใจกับสภาพอย่างนี้หรือไม่ เราเคยได้ไปทบทวนไหมครับว่ากฎหมาย ที่ส่งเข้ามา ทยอยเข้ามาในโรงงานผลิตกฎหมายแห่งนี้มีความจําเปึนมากน้อยแค่ไหน จําเปึนหรือไม่ที่จะต้องออกกฎหมาย จําเปึนหรือไม่ที่จะต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ในหลาย ๆ ฉบับมีวิธีการอื่นหรือไม่ในการแก้ไขปัญหา แทนที่จะเอะอะก็ออกมาเปึน กฎหมายบังคับใช้ แล้วก็กฎหมายจํานวนมากเมื่อมีผลบังคับใช้แล้ว แต่ว่าไม่มีผลบังคับ ในทางปฏิบัติจริง ๆ ผู้ปฎิบัติไม่สามารถนํากฎหมายไปปฏิบัติใช้จริง ๆ กฎหมายก็ ไม่มีประโยชน์ เสียเวลาเปล่า ๆ ตรงนี้อยากจะติงไว้เปึนเรื่องให้คณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้นําไปทบทวน ผมคิดว่าโดยเนื้อหาโดยรวมแล้ว ผมต้อง ขอสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายฉบับนี้อย่างเต็มที่ แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากว่ามีร่างของเพื่อนสมาชิกจากพรรคเพื่อไทยได้นําเสนอเข้ามา มีหลักการ ที่ผมคิดว่ามีความแตกต่างกับร่างของรัฐบาลประเด็นสําคัญอยู่เรื่องหนึ่งก็คือ เรื่องของการจัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาและปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งผมเข้าใจเจตนารมณ์ที่ดี นะครับว่าต้องการให้กองทุนนี้เปึนเครื่องไม้เครื่องมืออีกประการหนึ่งของคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย ในการไปผลักดันการดําเนินงานทุกอย่างให้เปึนจริง หมายความว่ามีเงิน ก้อนหนึ่งที่มีอิสระในการใช้โดยคณะกรรมการ แต่ว่าการตั้งกองทุนขึ้นมาสักกองทุนหนึ่ง มีผลผูกพันต่องบประมาณของแผ่นดิน เปึนเรื่องที่ผมยังไม่แน่ใจว่าฝ์ายรัฐบาลเอง ซึ่งในร่างของรัฐบาลก็ไม่มีในเรื่องนี้ รัฐบาลมีแนวคิดอย่างไรเกี่ยวกับเรื่องกองทุนเรื่องนี้ ผมคิดว่าที่ประชุมแห่งนี้ก็น่าจะพิจารณาให้ชัดเจนว่า แม้ว่าทั้ง ๒ ฉบับนี้มีเนื้อหาสาระ ที่ใกล้เคียงกัน แต่ว่าหลักการมีความแตกต่างกันค่อนข้างชัดเจน ก็อยากจะให้ที่ประชุมนี้ ได้พิจารณาด้วย กราบขอบพระคุณครับ