กราบเรียนท่านประธาน ที่เคารพครับ กระผม บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในฐานะรองประธานคณะกรรมาธิการนะครับ ท่านประธานครับ ระบบการตรวจเงินแผ่นดินที่มีอยู่ในโลกเวลานี้มันมีอยู่ ๓ ระบบหลัก ๆ ต้องกราบเรียนท่านประธานและท่านสมาชิกตรงนี้ก่อนเพื่อปูพื้นว่า
ระบบที่ ๑ คือระบบที่อยู่ในสภาเลยเปึนคณะกรรมาธิการของสภา ภาษาฝรั่ง เขาเรียก พับพลิค แอคเคาท์ คอมมิตตี (Public Account Committee) คือคณะกรรมการ ตรวจสอบการใช้เงินของรัฐบาลของสภา ระบบนี้ใช้อยู่ในประเทศอังกฤษ ใช้อยู่ในประเทศแคนาดา และหลายประเทศทีเดียวที่ใช้ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ ระบบนี้ก็จะมีอํานาจเหมือน คณะกรรมาธิการของสภา เช่นเปึนต้นว่า เรียกคนมาแล้วก็เรียกเอกสารมาและตรวจสอบ และทําความเห็นเสนอต่อสภา แล้วเปึนอํานาจของสภาที่จะเล่นงานรัฐบาลทางการเมือง นี่คือระบบที่ ๑
ระบบที่ ๒ ก็คือระบบที่ไม่ได้เปึนคณะกรรมาธิการ แต่เปึนหน่วยงาน ในสังกัดสภา เปึนออร์ดิท ออฟฟ่ซ (Audit office) หรือสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ขึ้นกับสภา ระบบนี้เปึนระบบที่รัฐธรรมนูญ ป้ ๒๕๑๗ พยายามจะเอามาใช้ คณะกรรมาธิการ ไม่ได้ทําหน้าที่เองโดยตรง แต่ว่าจะมีหน่วยตรวจสอบที่เปึนหน่วยตรวจสอบเงินของสภา ไปทําหน้าที่ตรวจสอบ แล้วก็มารายงานให้คณะกรรมาธิการบางคณะที่สภามอบหมาย เปึนผู้รับพิจารณา แล้วก็ใช้อํานาจรัฐสภา นี่ก็เปึนระบบที่ ๒ ที่มีกันอยู่ในโลก
ระบบที่ ๓ ก็เปึนระบบที่มีกันอยู่เหมือนกัน แล้วไทยเราก็ใช้ระบบนี้มา จนกระทั่งถึงป้ ๒๕๔๐ คือระบบตรวจเงินแผ่นดินเปึนระบบเครื่องมือของฝ์ายบริหาร ที่จะไปตรวจการใช้เงินของส่วนราชการทั้งหลายในฝ์ายบริหาร แล้วให้รายงานให้ฝ์ายบริหาร และสภาทราบ โดยหวังว่าฝ์ายบริหารจะใช้อํานาจบริหารไปสั่งการให้เกิดความถูกต้องขึ้น และถ้าฝ์ายบริหารไม่ทํา หน่วยนั้นก็รายงานให้สภาแล้วสภาใช้อํานาจทางการเมืองนี่ล่ะ อภิปรายไม่ไว้วางใจหรือจะทําอะไรต่อไป
ทั้ง ๓ ระบบนี้ท่านประธานครับเปึนระบบที่จะเห็นได้ว่าพึ่งอํานาจทางการเมือง ของสภาเปึนหลัก โดยเฉพาะสภาผู้แทนราษฎร มันมีระบบที่ ๔ ครับ ระบบที่ ๔ เปึนระบบที่ ตั้งขึ้นจากฝรั่งเศส คือระบบศาลบัญชี ระบบศาลบัญชีนี่แปลว่า การตรวจเงินแผ่นดินนั้น จะต้องให้มีการดุลและคานกันระหว่างผู้ว่าการ ซึ่งจะต้องมีความเปึนอิสระเปึนคนไปตรวจ ตรวจเสร็จผลการตรวจเปึนอย่างไรชี้ขาดไม่ได้ ต้องส่งให้ศาลบัญชีเปึนคนลงมติ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินอาจจะบอกว่าผิด ศาลบัญชีขึ้นมาแล้วศาลบัญชีบอกว่าไม่ผิด ก็ไม่ผิด ศาลบัญชีบอกว่าผิดก็ผิด ระบบศาลบัญชีอย่างนี้เรานํามาใช้ในครั้งในรัฐธรรมนูญ ป้ ๒๕๔๐ คือให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปตรวจ พอพบเหตุไม่ชอบมาพากลก็ทํารายงานสรุป ให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเปึนคนวินิจฉัย พอคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน วินิจฉัยแล้วก็ส่งมาที่ฝ์ายบริหาร ถ้าทําตามก็จบ ถ้าไม่ทําตามก็ฟัองผู้บังคับบัญชามาจนถึง นายกรัฐมนตรี ถ้านายกรัฐมนตรียังไม่ทําอีกก็รายงานมาที่สภา แล้วก็ใช้ระบบอํานาจ การเมืองของสภานี้ไปคุมรัฐบาลพูดง่าย ๆ ก็คือระบบศาลบัญชีที่มีนั้นคือเอาระบบศาล บวกอํานาจการเมืองแต่ว่าที่เกิดขึ้นในบ้านเราในเวลานี้ท่านประธานครับ ผมฟังอภิปราย อยู่เรื่อยในสภาแห่งนี้เวลา สตง. เดิมส่งรายงานเข้ามาตั้งแต่ยังเปึน สตง.ที่ขึ้นอยู่กับฝ์ายบริหาร แล้วมาเปึน สตง. ตามรัฐธรรมนูญ ป้ ๒๕๔๐ และมาเปึน คตง. สภาแห่งนี้เองเปึนคน อภิปรายตลอดเวลาว่าสิ่งที่เสนอไปก็ไม่เห็นมีอะไรจะเกิดขึ้น เมื่อไม่มีอะไรเกิดขึ้นแล้วเสนอ มาให้รู้ทําไม คล้าย ๆ ว่า สตง. ไม่มีอํานาจอะไรอย่างนั้น อันนี้เองจึงเปึนที่มาของการคิดว่า ควรจะต้องเพิ่มอํานาจบางอย่างให้กับ สตง. ทีนี้ท่านประธานครับ ก่อนที่จะไปอภิปราย ตรงอื่นผมกราบเรียนท่านประธานและท่านสมาชิกอย่างนี้ครับว่า การตรวจสอบของ สตง. ตามร่างนี้ที่คณะกรรมาธิการผ่านมี ๒ ส่วนนะครับ
ส่วนที่ ๑ เรียกว่า การตรวจสอบโดยทั่วไป คือกรณีนี้เปึนการตรวจสอบ ตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับและมติ ครม. แปลว่าถ้าพบว่าไม่เปึนไปตามกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติ ครม. แล้วแจ้งไปให้ หน่วยรับตรวจทราบ อยู่ในมาตรา ๗๗ จนกระทั่งถึงมาตรา ๘๕ นะครับ แล้วก็ถ้าหน่วยรับ ตรวจแก้ก็จบ แต่ถ้าหน่วยรับตรวจไม่แก้ก็ฟัองไปที่นายกรัฐมนตรี แล้วถ้าเห็นว่า เปึนความผิดวินัยตามกฎหมายเดิมป้ ๒๕๔๑ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเดิม ส่งไปแล้ว ถ้าเขาไม่ทําทางวินัยก็จบ แต่ร่างนี้เพิ่มให้มีความเข้มข้นขึ้นหน่อยหนึ่ง คือว่าต้องลงโทษ แต่ลงโทษแล้วไม่ยุตินะครับ ท่านประธานครับ ให้สิทธิข้าราชการหรือบุคคลนั้นอุทธรณ์ได้ อุทธรณ์แล้วองค์กรอุทธรณ์วินิจฉัยชี้ขาดอย่างไรก็เปึนไปตามองค์กรอุทธรณ์นั้น ซึ่งกรณีดังกล่าว ตามมาตรานี้ที่ผมต้องกราบเรียนก่อนจะไม่เหมือนกับกรณีที่จะเปึนการตรวจสอบสืบสวน ซึ่งเปึนกรณีที่มีการทุจริตแล้วนะครับ ซึ่งอยู่ในมาตราตั้งแต่มาตรา ๘๖ ไปจนกระทั่งถึง มาตรา ๑๐๐ ถ้าท่านอ่านมาตรา ๘๑ (๒) เทียบกับมาตรา ๙๖ แล้วท่านจะเห็นเลยว่าดีกรี (Degree) ต่างกัน ดีกรีของการตรวจสอบโดยทั่วไปนั้นแปลว่าถ้าเห็นความผิดวินัยส่งไปแล้ว ส่วนราชการต้องถือปฏิบัติ แต่ข้าราชการอุทธรณ์ได้แล้วองค์กรอุทธรณ์วินิจฉัยอย่างไร คตง. ไม่มีอํานาจไปทําอะไรแล้วนะครับ จบ ซึ่งอํานาจตามมาตรา ๘๑ (๒) นี้น้อยกว่า อํานาจ ป.ป.ช. และน้อยกว่าอํานาจในร่างนี้ตามมาตรา ๙๖ เพราะถือว่าเปึนการตรวจสอบ โดยทั่วไปมันไม่มีกรณีที่เห็นว่าเปึนการทุจริต ไปดูใน (๓) ต่อไปท่านประธานครับ ก็จะเปึน หลักการเดียวกัน นี่คือกรณีที่มีความรับผิดทางแพ่ง เช่น ตรวจสอบแล้วว่ารถราชการ เสียหาย ทรัพย์สินราชการเสียหาย ส่วนราชการไม่ทําอะไร ก็ให้แจ้งให้กระทรวงการคลัง ทราบ แล้วก็กระทรวงการคลังมีหน้าที่ที่จะต้องชี้ ถ้ากระทรวงการคลังชี้แล้วต่างจาก คตง. ท่านประธานดูนะครับในมาตรา ๘๑ (๓) ให้ส่งเรื่องให้ ครม. ชี้ขาด แล้วถ้า ครม. ชี้ขาดอย่างไร คตง.ไปทําอะไรอีกไม่ได้นะครับ ซึ่งกรณีนี้จะต่างจากกรณีที่พบการทุจริตแล้ว แล้วอยู่ใน มาตรา ๙๕ มาตรา ๙๕ นี่เปึนอันเด็ดขาดเลย ผมกราบเรียนตรงนี้กับท่านประธาน ก็เพราะว่ามันจะเปึนประเด็นสําคัญว่าสภาแห่งนี้เห็นว่าองค์กรปราบทุจริตของเรา มีองค์กรเดียวพอแล้วหรือไม่ ถ้าคิดว่า ป.ป.ช. ทํางานได้ครบถ้วนแล้วก็ไม่ต้องมีกฎหมาย เหล่านี้ละครับ แต่เพราะเหตุว่า ป.ป.ช. เองท่านมีภารกิจมากแล้วต้องเห็นใจจริงเพราะเหตุว่า เรื่องมันเยอะเหลือเกินเวลานี้ทั้งบัญชีทรัพย์สิน หนี้สิน ทั้งกฎหมายขัดกัน ทั้งกฎหมายฮั้ว เปึนเรื่องที่พิจารณาอยู่ใน ป.ป.ช. เปึนหมื่นเรื่อง จนกระทั่งรัฐบาลต้องมาออกกฎหมาย ว่าด้วยการปัองกันและปราบปรามการทุจริตภาครัฐ ช่วยไปแล้วเรื่องหนึ่งนะครับ ข้าราชการตั้งแต่ซี ๗ ลงไปที่ไม่ใช่ผู้อํานวยการ วันนี้สภาแห่งนี้กําลังจะตัดสินใจ เชิงนโยบายอีกครั้งหนึ่งว่าสภาแห่งนี้จะช่วยให้มีการปัองกันและปราบปรามการทุจริตเพิ่มขึ้น หรือไม่ ถ้าต้องการให้มีการเพิ่มขึ้นโดยมีประสิทธิภาพร่างนี้ก็ตอบสนองสิ่งที่สภาคิด แต่ถ้าสภา คิดเปึนอื่นผมก็คิดว่าร่างนี้ให้อํานาจ คตง. มาก ท่านประธานครับ แต่ทั้งหมดนี้ถามว่า ซ้ําซ้อนกับ ป.ป.ช. ไหม ผมยืนยันนะครับว่าการซ้ําซ้อนนั้นไม่มีซ้ําซ้อนนะครับ ท่านจะเห็นได้ว่า ในมาตรา ๘๑ ตั้งแต่ (๑) ไปจนถึง (๔) นะครับ อํานาจเด็ดขาดไม่ได้อยู่ที่ คตง. นะครับ กระผมย้ําอีกครั้งหนึ่ง อํานาจวินัยเด็ดขาดอยู่ในกรณีองค์กรอุทธรณ์ของกฎหมายระเบียบ ข้าราชการ อํานาจชี้ขาดในเรื่องความรับผิดทางแพ่งอยู่ที่กระทรวงการคลัง และคณะรัฐมนตรีครับ แต่ถ้าเปึนการตรวจสอบสืบสวนในกรณีพบทุจริตแล้วท่านประธาน จะเห็นได้ว่าอํานาจเด็ดขาดอยู่ที่ คตง. แล้วละ แต่เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาว่าไปซ้ําซ้อน กับ ป.ป.ช. แต่เปึนซ้ําเสริม คณะกรรมาธิการก็ใส่มาตรา ๘๗ (๖) เอาไว้ครับ ว่าถ้าเรื่องใด ที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติแต่งตั้งคณะอนุกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงหรือดําเนินการ ไต่สวนโดยวิธีอื่นแล้ว คตง. ไม่มีอํานาจรับเรื่องไว้พิจารณาแล้ว เพื่อไม่ให้หน่วยเดียวกัน ที่จะถูกตรวจสอบโดย ๒ หน่วย แต่ถ้า ป.ป.ช. ยังไม่มีมติแต่งตั้ง ก็จะต้องว่ากันไปตามอํานาจของ คตง. เพราะฉะนั้นสิ่ง ซึ่งท่านกรรมาธิการฝ์ายข้างน้อยสงวนความเห็นแล้วท่านก็ขออนุญาตว่าจะอภิปรายไปถึง ข้างหน้ามันจึงมีความสัมพันธ์กันครับ แต่กระผมกราบเรียนย้ําอีกครั้งหนึ่งว่าในมาตรา ๘๑ นี้ อํานาจ คตง. ไม่เด็ดขาดครับ อํานาจเด็ดขาดในเรื่องวินัยอยู่ที่คณะกรรมการวินิจฉัย อุทธรณ์ของกฎหมายข้าราชการนั้น ๆ อํานาจเด็ดขาดในเรื่องความรับผิดทางแพ่ง อยู่ที่กระทรวงการคลังและคณะรัฐมนตรีครับ ขอบพระคุณครับ