ท่านประธานที่เคารพ กระผม อลงกรณ์ พลบุตร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จังหวัดเพชรบุรี พรรคประชาธิปัตย์ ตามที่ คณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เสนอร่างพระราชบัญญัติบําเหน็จบํานาญ ข้าราชการและร่างพระราชบัญญัติกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณารับหลักการของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งโดยแท้ที่จริงแล้วก็เปึนเรื่องซึ่ง มีประเด็นอันเปึนหลักการสําคัญอยู่เพียง ๒ ประเด็น

ประเด็นที่ ๑ ก็คือการใช้ระบบบําเหน็จบํานาญที่เรียกว่า บําเหน็จตกทอดนั้น มาเปึนการค้ําประกันเงินกู้

ส่วนประเด็นที่ ๒ ก็คือ การเปลี่ยนแปลงในเรื่องการคํานวณบําเหน็จ บํานาญในลักษณะที่เพิ่มเม็ดเงินที่ข้าราชการจะได้รับหลังจากเกษียณอายุ ความจริงเรื่องนี้เปึนเรื่องที่มีความสําคัญเพราะว่าอาจจะกล่าวได้ว่าเปึนการปรับปรุง ครั้งที่ ๔ ในระบบบําเหน็จบํานาญข้าราชการไทย และเปึนเรื่องสําคัญมากเพราะว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนั้นอาจจะไม่สอดคล้องต่อการก่อกําเนิดระบบบําเหน็จบํานาญ ในประเทศไทย โดยเฉพาะในด้านความมั่นคงของอาชีพข้าราชการ ที่ผมเรียน ท่านประธานอย่างนี้ก็เพราะเหตุว่าระบบบําเหน็จบํานาญข้าราชการเราเริ่มต้นเมื่อเรา ได้มีการปฏิรูปการปกครองประเทศครั้งใหญ่ที่สุดในสมัยรัชกาลที่ ๕ มีการจัดกระทรวง ทบวง กรม มีราษฎรที่เข้ามารับราชการเปึนจํานวนเพิ่มมากขึ้นตามภารกิจของรัฐ จนกระทั่งมีการตราเปึนกฎหมายในป้ ๒๔๔๔ วัตถุประสงค์ที่สําคัญในขณะนั้นก็เห็นว่า การที่มารับราชการงานหลวงนั้นอย่างเต็มเวลา ไม่มีเวลาที่จะไปทํามาหากินหรือประกอบ อาชีพอื่นในการที่จะสร้างรายได้ความมั่นคง เพราะฉะนั้นเมื่อเกษียณก็ควรได้รับเงิน เปึนก้อนเปึนผลตอบแทนของการรับราชการไว้ดํารงชีพหรือเลือกที่จะรับเงินเปึนรายเดือน ที่เรียกว่า บํานาญ พร้อมกันนั้นก็เปึนหลักประกันว่าบรรดาทายาทก็จะมีหลักประกัน สําหรับกรณีที่บิดาหรือมารดารับราชการและเกษียณอายุ หรือว่าเกษียณก่อนกําหนด ตามเงื่อนไข ๔ ประการ แต่อย่างไรก็ตามต่อมาก็ได้มีการปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัย ใน ๕๐ ป้ถัดมา จนกระทั่งมาถึงในยุคสมัยของการปฏิรูปการเมืองครั้งแรก ผมจําได้ดี เพราะว่าเปึน ส.ส. สมัยแรก และขณะนั้นมี ฯพณฯ ชวน หลีกภัย เปึนนายกรัฐมนตรี พรรคประชาธิปัตย์เปึนแกนนํารัฐบาล สภาผู้แทนราษฎรในตอนนั้นได้มีการพิจารณา ร่างกฎหมายในชั้นรับหลักการ ถ้าจําไม่ผิด ป้ ๒๕๓๗ นั่นก็คือในเรื่องของ ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการ ทําให้กฎหมายดังกล่าวนั้นมีผล บังคับใช้ในเวลาต่อมา ก็คือวันที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ ซึ่งถือเปึนวันกําเนิดของกองทุน บําเหน็จบํานาญข้าราชการ ระบบราชการไทยได้แบ่งระบบออกเปึน ๒ ส่วน ส่วนหนึ่งก็คือ ในระบบบําเหน็จบํานาญข้าราชการเดิม และระบบกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการ ซึ่งถือตามมาตรฐานสากลที่มีการปฏิรูปในเรื่องการคลังของประเทศที่เรียกว่า ระบบ เซนทรัล โพรวิเดนท์ ฟันด์ (Central provident fund) เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและ บริหารงานภาระการคลังของรัฐง่ายขึ้น และเพื่อให้สามารถนํากองทุนดังกล่าวซึ่งจะเปึน ประโยชน์ต่อเงินออมของประเทศและเกิดเงินออมสะสมในส่วนของสมาชิก รวมทั้ง การไปหาประโยชน์ตอบแทนในการลงทุนในประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเปึนตราสารหนี้ ตราสารลงทุน อสังหาริมทรัพย์ทั้งในและต่างประเทศ เพื่อให้เกิดดอกผลดังกล่าวนั้น กลับคืนมา ไม่ใช่เปึนเงินซึ่งนิ่งอยู่ในงบประมาณในแต่ละป้ เพราะฉะนั้นเราจึงได้เริ่มมา ตั้งแต่วันที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ ด้วยการเปึน ๒ ระบบ เพราะมีข้าราชการจํานวนไม่น้อย ที่รับราชการมาก่อนที่จะมีกองทุน และเมื่อมีกองทุนก็ให้มีสิทธิที่จะเลือกว่าจะเข้ากองทุน หรือว่าอยู่ในระบบเดิมซึ่งมีฐานการคํานวณที่แตกต่างออกไป ผมจําได้ว่าระยะเริ่มแรก ตอนนั้นมีข้าราชการที่ไม่ประสงค์ที่จะเข้าเปึนจํานวนไม่น้อย เว้นแต่ข้าราชการที่รับ ราชการใหม่ตั้งแต่มีกองทุนนั้นอยู่ในสภาพบังคับที่ต้องเข้าสู่ระบบกองทุน เพราะเหตุว่า การคํานวณพื้นฐานในการจ่ายบํานาญหรือบําเหน็จนั้นมีความแตกต่างกัน การคํานวณ ในลักษณะของกองทุนบําเหน็จบํานาญนั้นจะมีผลต่ํากว่าในระบบเดิม ก็ก่อให้เกิดความ ลังเลของข้าราชการพลเรือน ซึ่งรวมทั้งทหารและข้าราชการอีกหลายประเภท ตรงนี้เอง คือสิ่งที่เรียนท่านประธานเพื่อให้เห็นว่าความเปึนมาของกฎหมายที่ตราโดย สภาผู้แทนราษฎรในแต่ละยุคแต่ละสมัย นโยบายของรัฐบาลนั้นก็มีความเปลี่ยนแปลง นั่นก็คือการปฏิรูประบบบําเหน็จบํานาญข้าราชการยุคที่ ๒ ยุคที่ ๓ ผมเองก็ได้มีโอกาส ทําหน้าที่ในฐานะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเมื่อป้ ๒๕๔๖ เมื่อมีการขอแก้ไขในเรื่องของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับระบบบําเหน็จบํานาญ นั่นก็คือ การก่อกําเนิดบําเหน็จดํารงชีพ ครั้งนี้เปึนครั้งที่ ๒ ที่มีแนวทางลักษณะคล้ายคลึงกัน บนเหตุผลที่คล้ายคลึงกัน และจะกล่าวได้ว่าการเสนอกฎหมายในการแก้ไข ป้ ๒๕๔๖ ซึ่งก่อให้เกิดบําเหน็จดํารงชีพโดยเอาบํานาญที่ได้รับตอบแทนรายเดือนนั้น คูณด้วย ๑๕ เท่า แต่ต้องไม่เกิน ๒ แสนบาท เพื่อที่จะให้เอาเงินบํานาญดังกล่าวนั้นมาใช้ล่วงหน้า ตอนนั้นมีการอภิปรายกันมากมายในสภาผู้แทนราษฎรว่าเปึนการนําเงินอนาคต ของข้าราชการที่เกษียณเหล่านั้นหรือสิทธิของทายาทซึ่งพึงจะได้รับเอามาใช้ล่วงหน้า แต่เหตุผลของรัฐบาลขณะนั้นคือต้องการที่จะบรรเทาความเดือดร้อนของข้าราชการ ในเรื่องการดํารงชีพ และขณะเดียวกันก็ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจในเม็ดเงินที่เพิ่มเข้ามา ในวงจรเศรษฐกิจของเรา ดูประหนึ่งว่าการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีครั้งนี้ไม่ได้ แตกต่าง แต่ว่ามันมีความแตกต่างในรายละเอียดที่กระผมอยากให้ความเห็น เพราะเหตุว่า ในเรื่องของร่างกฎหมายครั้งนี้ ทางรัฐบาลได้ให้เหตุผล ๒ ประการเปึนหลัก

ประการที่ ๑ ก็คือการบรรเทาความเดือดร้อนของข้าราชการ

ประการที่ ๒ ก็คือส่งเสริมการลงทุน ซึ่งเปึนส่วนหนึ่งของมาตรการกระตุ้น เศรษฐกิจของรัฐบาล

ความจริงอาจจะกล่าวได้ว่ารัฐบาลได้ผสมผสานเหตุผลหลัก ๒ ประการ หรือเปัาหมายหลัก ๒ ประการมาไว้ในเรื่องเดียวกัน ผมคิดว่าในกรณีดังกล่าวนั้น การที่เราจะใช้มาตรการในการบรรเทาความเดือดร้อนจากผลกระทบทางเศรษฐกิจในเรื่อง การดํารงชีพนั้นควรจะเปึนเรื่องหนึ่ง แต่เมื่อรัฐบาลได้นําเรื่องของการส่งเสริมการลงทุน มากระตุ้นเศรษฐกิจ จึงทําให้เข้าใจได้ว่าทําไมรัฐบาลจึงตัดสินใจเลือกวิธีการเช่นนี้ คําถามของผมก็คือว่า เมื่อทางรัฐบาลต้องการที่จะช่วยเหลือในเรื่องบรรเทา ความเดือดร้อนในการดํารงชีพของข้าราชการบํานาญดังกล่าวนั้น ประเด็นก็อยู่ที่ว่า การเลือกที่จะให้มีการนําบํานาญหรือบําเหน็จตกทอดไปค้ําประกันเงินกู้นั้น ประการที่ ๑ ก็คือแน่นอนจะมีภาระเรื่องของดอกเบี้ยอันเกิดจากเงินกู้ ประการที่ ๒ ก็คือว่าการกระตุ้น เศรษฐกิจที่ทางรัฐบาลหวังว่าจะเกิดขึ้นนั้นมันไม่เร็ว ความจริงมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น การลดภาษีนิติบุคคล การลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดานั้น มันเร็วมาก ทันที แต่พอพูดถึงเรื่องการลงทุน ต้องเอาเงินกู้ไปลงทุน ไปลงทุนกว่าจะได้กู้ กว่าจะลงทุน กว่าจะเกิดการหมุนเวียนของเศรษฐกิจที่เกิดจากการลงทุนนั้นมันก็ใช้เวลานาน ผมยัง ไม่เห็นว่าวิธีนี้จะเปึนวิธีที่ดีที่สุด ถามว่ารัฐบาลมีทางเลือก แน่นอนที่สุดเรื่องนี้เปึนเรื่อง ใหญ่ เปึนเรื่องใหญ่และเปึนเรื่องที่รัฐบาลเองก็ยอมรับว่าโดยฐานะการคลังของรัฐบาลนั้น ไม่สามารถเลือกวิธีการอื่นได้มากนัก แต่นี่ก็คงไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดที่รัฐบาลควรจะเลือก เพราะผมได้ติดตามเรื่องนี้มาและทราบว่ารัฐบาลนั้นมีหลายทางเลือก เช่น ทางเลือกที่ ๑ คือจ่ายบําเหน็จตกทอดทั้งหมดที่ค้างอยู่ ๘๒,๗๒๑ ล้านบาท ในคราวเดียว ซึ่งแน่นอน ก็เปึนภาระในเรื่องของฐานะการคลังของรัฐบาล ๒. ปลดหนี้แก่ผู้รับบํานาญ ซึ่งก็คง จะไม่ใช่วิธีที่เหมาะสม ๓. ปรับบํานาญโดยการปรับฐานเงินเดือน ซึ่งรัฐบาลก็คงบอกว่า เปึนภาระต่องบประมาณแผ่นดิน ในที่สุดรัฐบาลก็เลือกข้อเสนอที่ ๔ ก็คือการใช้สิทธิ บําเหน็จตกทอดในการค้ําประกันเงินกู้ แต่ขณะเดียวกันผมติดตามเรื่องการศึกษาเรื่องนี้ โดยเฉพาะความเห็นของข้าราชการและข้าราชการบํานาญที่มีความเห็นต่อการศึกษาว่า เขาคิดอย่างไรและต้องการอะไร และรัฐบาลควรทําอย่างไร มีข้อสรุปประการหนึ่ง ที่น่าสนใจมาก

๑. ก็คือว่ารัฐบาลควรจัดทําโครงการเกี่ยวกับให้ผู้รับบํานาญสามารถ นําสิทธิบําเหน็จตกทอดไปใช้เปึนหลักประกันการกู้เงิน นี่คือแนวทางที่รัฐบาลเลือก แต่สภาผู้แทนราษฎรก็ควรได้รู้ว่าจริง ๆ มันมีทางเลือกมากกว่านี้ เช่น กระทรวงการคลัง ควรเปึนผู้จัดการเกี่ยวกับโครงการกู้เงินหรือควรจัดทําโครงการที่อยู่อาศัยกับผู้รับบํานาญ ที่ยังไม่มีที่อยู่อาศัยเปึนของตนเองซึ่งคุณกรณ์ จาติกวณิช ได้ยกตัวอย่างของใน ต่างประเทศ หรือควรดําเนินการช่วยเหลือผู้รับบํานาญให้มีรายได้เพิ่มขึ้นโดยไม่สร้าง ภาระหนี้สินให้กับผู้รับบํานาญ อาจจัดทําในรูปของจัดสวัสดิการ ตรงนี้เปึนความเห็น โดยส่วนใหญ่ของข้าราชการบํานาญ ปัญหาก็สอดคล้องต่อประเด็นที่ผมได้หยิบยกว่า เมื่อรัฐบาลเลือกที่จะช่วยบรรเทาปัญหาการครองชีพ รวมทั้งเปึนมาตรการในการส่งเสริม การลงทุนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ขณะเดียวกันการเลือกอย่างนี้ก็คือการไปสร้างภาระ ผมค่อนข้างเห็นด้วยต่อข้อเสนอของ ส.ส. รัฐบาลที่ไม่ยอมรับร่างของรัฐบาลว่าน่าจะใช้ ร่างของ ส.ส. เพราะดูว่าน่าจะเปึนวิธีที่ถูกต้องและตรงต่อปัญหาเกาถูกที่คันกว่า ก็คือ ในเรื่องของการปรับฐานการคํานวณเสียใหม่ นั่นหมายความว่าจะทําให้ข้าราชการได้รับ บํานาญนั้นได้รับบํานาญรายเดือนเพิ่มมากขึ้น และจะทําให้ได้รับบําเหน็จดํารงชีพ เพิ่มมากขึ้นตามฐานการคํานวณที่เพิ่มขึ้นของบํานาญรายเดือน ตรงนี้เองคือสิ่งที่จะทําให้ มีรายรับมากขึ้นเพื่อไปบรรเทาปัญหารายจ่าย และขณะเดียวกันเม็ดเงินเกิดขึ้นทันที ก็ไปช่วยในเรื่องของการกระตุ้นเศรษฐกิจซึ่งได้รับผลกระทบทางวิกฤติการเงินของโลก ในขณะนี้ ผมเรียนกับท่านประธานว่านอกเหนือจากภาระที่จะเกิดขึ้นต่อผู้รับบํานาญ หรือว่าทายาทซึ่งควรจะต้องไปตกลงกันเพราะว่าการจะเอาบําเหน็จตกทอดไปเปึน หลักทรัพย์ค้ําประกันเงินกู้นั้นความจริงมันเปึนสิทธิของทายาทที่จะรับบําเหน็จตกทอด แน่นอนผู้รับบํานาญยังมีชีวิตอยู่ก็กลายเปึนว่าคนในครอบครัวอาจจะขัดแย้งกันในการ ที่จะใช้เงินดังกล่าว นอกจากนั้นแล้วนโยบายดังกล่าวที่ปรากฏออกมาเปึนกฎหมายนี้ จะไปช่วยสถาบันการเงินให้ได้ประโยชน์เพราะว่าเปึนการให้สิทธิที่จะไปขอสินเชื่อในเงินกู้ ไม่ว่าในรูปแบบใดก็ตามโดยที่มีการค้ําประกันจากเงินดังกล่าว ผมไม่แน่ใจว่าในประเด็น ของกองทุนบําเหน็จบํานาญนั้นจะเปึนเหตุผลหนึ่งที่ท่านเปลี่ยนและเลือกวิธีการมาใช้วิธีนี้ หรือไม่ เพราะว่าการเลือกที่จะต้องให้ประโยชน์โดยตรงทันทีต่อข้าราชการบํานาญ ในลักษณะที่มีข้อเสนอจาก ส.ส. มันต่างจากวิธีการของรัฐบาล ทั้งนี้เพราะข้อมูลตัวเลข ล่าสุดซึ่งเปึนประเด็นที่ผมอยากจะเรียนท่านประธานผ่านไปถึงคณะรัฐมนตรีก็คือว่า สถานะของกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการหรือ กบข. นั้น ในแง่ผลตอบแทนเมื่อได้ ตรวจสอบดูผลประกอบการแล้วน่าตกใจ น่าตกใจเพราะว่าผลตอบแทนครึ่งป้แรก ณ สิ้น เดือนมิถุนายน ป้ ๒๕๕๑ ปรากฏว่ามีสินทรัพย์สุทธิอยู่ ๓๗๖,๒๘๖ ล้านบาท โดยอัตรา ผลตอบแทนการลงทุนย้อนหลัง ๑๒ เดือน คือระหว่างเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๐ ถึง เดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ ให้ผลตอบแทนติดลบ ๐.๗๐ เปอร์เซ็นต์ ไม่มีดอกออกผลเกิดขึ้น ในระยะเวลาย้อนหลัง ๑๒ เดือน แถมยังติดลบ ๐.๗๐ เปอร์เซ็นต์ ถ้าเปึนหุ้นป์านนี้ รูดหมดแล้วครับ แต่นี่คือกองทุนบําเหน็จบํานาญที่รัฐบาลได้ปรับปรุงมาเมื่อป้ ๒๕๔๖ และครั้งนี้เสนอมาอีกครั้งหนึ่ง โดยที่สัดส่วนการลงทุนของ กบข. ณ สิ้นไตรมาสของป้ ๒๕๕๑ นั้น เปึนตราสารหนี้ ในประเทศ ต่างประเทศ ตราสารทุนต่างประเทศ ในประเทศ อสังหาริมทรัพย์ และการลงทุนทางเลือก ความเสี่ยงตรงนี้ล่ะครับที่มันเกิดขึ้นและเปึนคําถามว่า การที่ กบข. อยู่ในฐานะที่อาจจะกล่าวได้ว่าง่อนแง่นในแง่ผลประกอบการ เพราะว่า ๑ ป้ ย้อนหลังที่ผ่านมานั้นไม่มีผลตอบแทนเกิดขึ้นเปึนบวก แต่เปึนลบ และจะมีผลต่อไป ข้างหน้าด้วยในยามที่วิกฤติทางการเงินของโลกนั้นรุนแรงมากขึ้น ซึ่งกระทบต่อฐานะ การคลังของรัฐบาล ทั้งเรื่องของการจัดเก็บรายได้ทางภาษีโดยตรงและอ้อม ค่าธรรมเนียม และอื่น ๆ รวมถึงผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจ และองค์กรของรัฐต่าง ๆ ซึ่งเคยนําส่ง เงินเข้าก็จะลดน้อยถอยลง แต่การตัดสินใจเลือกภายใต้ภาวะดังกล่าวนั้นเปึนหน้าที่ ที่รัฐบาลจะต้องชั่งใจว่าการเสนอหลักการในลักษณะเช่นนี้มันอาจจะไม่ตรงต่อสิ่งที่ ข้าราชการทั้งประเทศต้องการ แต่เปึนความต้องการของรัฐบาลแต่ฝ์ายเดียว ผมไม่ปฏิเสธ ว่าเราจําเปึนจะต้องดูแลความเดือดร้อนของข้าราชการ โดยเฉพาะข้าราชการบํานาญ แต่การที่ใช้เงินอนาคตอีกครั้งหนึ่งซึ่งจะเหลืออยู่น้อยมากแล้วในรูปแบบของการที่จะเปึน การเพิ่มภาระในอีกทางหนึ่งคือการจะต้องเสียดอกเบี้ยจากเงินกู้ มันใช่วิธีที่ถูกต้อง แล้วหรือ หรือว่าจะเปึนอย่างที่ ส.ส. รัฐบาลอาจจะช่วยกันคว่ําร่างของรัฐบาล แล้วก็ เหลือร่างของ ส.ส. ในการที่จะแก้ปัญหาถูกต้องกว่าและเกาถูกที่คันมากกว่า กระผม มีเพียงประเด็นเหล่านี้เปึนหลักการและเหตุผลในชั้นวาระที่ ๑ เพื่อเปึนข้อมูลความคิดเห็น ประกอบการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในการลงมติต่อไป ขอบคุณครับ