กฤช ชี้ไม่จำเป็นแก้กฎหมายจำกัดวาระท้องถิ่น เหตุส่วนใหญ่ไม่เกินสองวาระ

กราบเรียนท่านประธานสภาที่เคารพ ผม กฤช เอื้อวงศ์ กรรมาธิการ ในสัดส่วนพรรคเพื่อไทย ผู้สงวนความเห็นในร่าง พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด มาตรา ๔ แก้ไขมาตรา ๓๕/๒ แห่งพระราชบัญญัติองค์การ บริหารส่วนจังหวัด ก็ขออนุญาตเรียนว่าที่ผมสงวนความเห็นในร่างมาตรานี้เพราะว่า ผมเห็นว่าควรจะมีการแก้ไขกลับไปคล้ายกับ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด ปี ๒๕๖๒ โดยผมขอแก้ไขเป็น นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละ ๔ ปี นับแต่วันเลือกตั้ง แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน ๒ วาระไม่ได้ สรุปความคือจะเพิ่ม ข้อความ แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่า ๒ วาระไม่ได้ แล้วก็ตัดข้อความ เว้นแต่ เหตุอื่นที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น และขอใช้เหตุผลนี้ในการที่จะอธิบายถึงร่าง พ.ร.บ. อีก ๒ ฉบับ ก็คือ พ.ร.บ. เทศบาลกับ พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งจะได้ชี้แจงตามลำดับต่อไป ขออนุญาต ให้เหตุผลที่สงวนความเห็นว่าควรมีการแก้ไขในเรื่องการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของ ผู้บริหารท้องถิ่น ผมมีเหตุผลอยู่ ๕ ประการด้วยกัน

ประการแรก ท่านจะเห็นว่าเรื่องการจำกัดวาระของผู้บริหารท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็น ๒ วาระหรือจะเป็นกี่วาระก็ตาม จริง ๆ เขียนไว้ในกฎหมายจัดตั้ง อปท. ตั้งแต่ ปี ๒๕๖๒ กล่าวคือจริง ๆ มันมีก่อนหน้านั้นเมื่อปี ๒๕๔๖ มีกฎหมายจัดตั้ง อปท. เขียนเรื่องการจำกัดวาระไว้ว่าไม่เกิน ๒ วาระ คือเกิน ๒ วาระติดต่อกันไม่ได้ แล้วก็ ในปี ๒๕๕๒ ไม่จำกัดวาระ จนกระทั่งมาถึงปี ๒๕๖๒ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ปัจจุบัน ก็กลับไปจำกัดวาระ ให้ดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่า ๒ วาระไม่ได้ แสดงว่ากฎหมายจัดตั้ง ปัจจุบันเห็นเหตุผล เห็นความจำเป็นของการจำกัดวาระให้เกิน ๒ วาระติดต่อกันไม่ได้ ซึ่งตรงนี้ผมอยากให้ไปดูเจตนารมณ์ของการกำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้งปี ๒๕๖๒ ว่าทำไม ถึงกลับไปจำกัดวาระ ทั้ง ๆ ที่ในปี ๒๕๕๒ ก็เคยมีการเปิดให้ไม่จำกัดวาระมาแล้ว ผมเชื่อว่า จะมีเหตุผลพิเศษที่เป็นเหตุผลที่เราควรจะได้รับฟังให้ถ่องแท้ก่อน ก่อนที่จะมาแก้กฎหมาย เรื่องการไม่จำกัดวาระ อันนี้คือเหตุผลประการที่ ๑

ประการที่ ๒ จากข้อมูลวาระการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นในทุก รูปแบบ จำนวน ๗,๘๔๒ แห่งทั่วประเทศ ซึ่งเป็นข้อมูลตั้งแต่ปี ๒๕๕๒ อย่างที่ได้กราบเรียน ที่ประชุมว่าในขณะนั้นไม่มีการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น จนถึง ปัจจุบันนี้ปรากฏว่าผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๔,๒๑๔ แห่ง คิดเป็นร้อยละ ๕๔.๕๓ มีวาระการดำรงตำแหน่งเพียงวาระเดียว และมีผู้บริหาร อปท. อีก ๑,๙๖๕ แห่ง คิดเป็น ร้อยละ ๒๓.๔๓ ดำรงตำแหน่ง ๒ วาระ หากรวมผู้บริหาร อปท. หรือนายกที่ดำรงตำแหน่ง ไม่เกิน ๒ วาระมีจำนวนถึง ๖,๑๗๙ แห่ง คิดเป็นร้อยละ ๗๘.๗๙ ของจำนวน อปท. ทั้งหมด ที่ผมแสดงตัวเลขให้ท่านสมาชิกได้เห็นนี้เพื่อจะชี้ให้เห็นว่าจำนวนผู้บริหาร อปท. ที่ดำรง ตำแหน่ง ๓ วาระมีเพียง ๑,๐๗๘ แห่ง คิดเป็นร้อยละ ๑๓.๙๕ เท่านั้น แสดงว่าถึงเราจะ กำหนดไม่จำกัดวาระส่วนใหญ่ผู้บริหารที่ผ่านมาก็ดำรงตำแหน่งไม่เกิน ๒ วาระติดต่อกัน ตัวเลขที่บอกไว้คือ ๗๘.๗๙ อันนี้คือตัวเลขที่ปรากฏอยู่ในสถิติของทางกรมส่งเสริม การปกครองท้องถิ่น

เหตุผลประการที่ ๓ ในเรื่องการจำกัดวาระมีคนอภิปราย มีเหตุผลที่ตอน รับฟังความเห็นมีพูดกันเรื่องของประเทศต่าง ๆ ที่มีการจำกัดหรือไม่จำกัดวาระ ซึ่งก็มี หลากหลายมีทั้งประเทศที่จำกัดวาระกับไม่จำกัดวาระ แต่ผมเรียนว่ามีหลายประเทศ ที่ยังกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นยังมีการจำกัดวาระ เช่น ประเทศเกาหลีใต้มีการจำกัดวาระ ผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระ ๔ ปี แต่จะดำรงตำแหน่งเกิน ๓ สมัยติดต่อกันไม่ได้ หรือบางรัฐ ของสหรัฐอเมริกา เช่น นิวยอร์ก ซิตี ลอสแองเจลิส ก็กำหนดให้ไม่เกิน ๒ สมัย หรือกรณี อิตาลีก็มีการจำกัดไม่เกิน ๒ สมัย หรือ ๒ วาระ ในประเทศบราซิลวาระ ๔ ปี ไม่เกิน ๒ สมัย ติดต่อกัน แล้วก็ฟิลิปปินส์วาระ ๓ ปี ไม่เกิน ๓ สมัยติดต่อกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับบริบท ทางการเมืองของแต่ละประเทศ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าประเทศที่ไม่จำกัดวาระการดำรงตำแหน่ง ส่วนใหญ่จะเป็นประเทศที่การเมืองมีความมั่นคงสูง มีเสถียรภาพ กลไกการเลือกตั้ง เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีความสุจริตเที่ยงธรรม ผมยกตัวอย่าง เช่น ประเทศญี่ปุ่น อังกฤษ แคนาดา ฝรั่งเศส ส่วนประเทศที่มีการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งมักจะเป็น ประเทศที่มีปัญหาเรื่องการเมืองท้องถิ่นผูกขาด กลไกการเลือกตั้งไม่มีประสิทธิภาพ หรือขาดความสุจริตและเที่ยงธรรม เช่น บางประเทศที่เกิดขึ้น เช่น บราซิล อิตาลี หรือฟิลิปปินส์ เป็นต้น ซึ่งผมต้องขออนุญาตเรียนท่านประธานผ่านไปยังท่านสมาชิก ให้ท่านถามตัวเองว่าทุกวันนี้ประเทศไทยเรามีการเลือกตั้งที่สุจริตเที่ยงธรรมแล้วหรือยัง เราจัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่การเมืองมีเสถียรภาพ มีความมั่นคงแล้วหรือยังที่จะต้องไม่จำกัด วาระของผู้บริหารท้องถิ่น นี่คือเหตุผลประการที่ ๓

เหตุผลประการที่ ๔ ตำแหน่งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหากจะ เทียบกับผู้บริหารประเทศในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อาจมีความแตกต่างกันบ้าง เช่น นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งทางตรง หรืออาจจะมีความแตกต่างกันในกรณีของขอบเขตของอำนาจซึ่งจะมีระดับของการใช้อำนาจ ที่แตกต่างกัน แต่ว่าทั้งหมดนี้ผู้บริหารท้องถิ่นก็ตาม หรือผู้บริหารประเทศก็ตามมาจาก การเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีทั้งรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ และปี ๒๕๖๐ ยังมีการจำกัดวาระให้ดำรงตำแหน่งเกินกว่า ๘ ปีไม่ได้ โดยถือเป็นเหตุผล เอาเหตุผลในการป้องกันการผูกขาดการใช้อำนาจเป็นสาระสำคัญกว่าความต่อเนื่อง ในการบริหารประเทศ และด้วยหลักการเช่นนี้ ผมจึงมีความเห็นว่าไม่มีเหตุผลใดที่ผู้บริหาร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะใช้เหตุผลเรื่องความต่อเนื่องในการทำงานมาอยู่เหนือเหตุผล ในการป้องกันการผูกขาดอำนาจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผมอยากจะให้วิเคราะห์ หลายท่านพูดว่า ถ้าเป็นแค่ ๒ วาระ ๘ ปีนั้นโครงการใหญ่ ๆ โครงการที่มีความต่อเนื่องอาจจะไม่สามารถ ทำงานได้อย่างต่อเนื่อง ผมเรียนอย่างนี้ว่าจริง ๆ แล้วถ้าท่านจำแนกให้ดีในวาระแรก ๔ ปี ในปีแรกท่านอาจจะศึกษาข้อกฎหมาย ระเบียบ ศึกษาถึงปัญหาอุปสรรคของท้องถิ่น ปีที่ ๒ ท่านสามารถที่จะวางแผนการทำงานได้แล้ว ปีที่ ๓ ปีที่ ๔ สามารถปฏิบัติตามแผน แล้วก็ วิเคราะห์ผล ในวาระที่สองคือการปฏิบัติตามสิ่งที่ท่านได้วางแผนไว้แล้วอีก ๔ ปี รวมเป็น ๘ ปี ผมเชื่อว่าในระยะเวลา ๘ ปีเพียงพอที่จะสามารถที่จะขับเคลื่อนโครงการแผนงาน ต่าง ๆ แม้จะเป็นโครงการที่มีความต่อเนื่องก็ตาม แต่ในทางตรงข้ามถ้าท่านเพิ่มเป็น ๓ วาระ หรือเป็น ๔ วาระจะเป็น ๑๒ ปี หรือจะเป็น ๑๖ ปีก็ตาม ผมเชื่อว่าในส่วนระยะเวลาที่เหลือ อาจจะไม่ได้ทำให้มีอะไรใหม่ ๆ เกิดขึ้นในท้องถิ่น อาจจะเป็นการทำงานซ้ำกับที่ท่าน เคยทำมาในอดีต อันนี้คือเหตุผลประการที่ ๔

เหตุผลประการที่ ๕ การไม่จำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารองค์กร ปกครองท้องถิ่นอาจเป็นการปิดทางให้กับผู้สมัครรับเลือกตั้งหน้าใหม่ที่จะไม่มีโอกาสชนะ การเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรามีการลดอายุลงมาแล้วจาก ๓๕ ปี เหลือ ๒๕ ปี ผมก็ไม่แน่ใจว่า ๒๕ ปีจะมีสิทธิเข้ามาสมัครรับเลือกตั้งแล้วจะสามารถชนะการเลือกตั้ง ไปแข่งขันกับผู้บริหารท้องถิ่นที่อยู่ในวาระมา ๒ วาระ หรือ ๓ วาระ หรือ ๔ วาระได้หรือไม่ เนื่องจากผมเชื่อว่าในความเป็นจริงคนที่อยู่ในอำนาจอยู่ในตำแหน่งเป็นระยะเวลานานจะมี การสะสมในเรื่องของอำนาจ บารมี และอาจใช้อำนาจนั้นในทางที่ชอบหรือไม่ชอบด้วย กฎหมายก็ได้ แล้วก็ที่ผ่านมานี้ทุกท่านคงทราบดีว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นจะมีความสุจริต เที่ยงธรรมมากน้อยแค่ไหน ผมอยากให้ทุกท่านได้หาคำตอบนี้ในใจว่าถ้าเป็นอย่างนั้น จริง ๆ แล้วโอกาสที่คนหน้าใหม่ที่จะสมัครรับเลือกตั้งที่จะได้รับเสียงที่ได้รับชัยชนะจาก ผู้ที่อยู่ในตำแหน่งเป็นระยะเวลานาน ๆ มันจะมีน้อยมาก ทั้งหมดนี้คือเหตุผลในเรื่องของ ที่ผมแสดงให้เห็นว่าควรจะจำกัดวาระของผู้บริหารท้องถิ่นว่าไม่เกิน ๒ วาระติดต่อกัน อันนี้ คือในส่วนแรกนะครับ

ส่วนเหตุผลประการที่ ๒ กรณีที่ผมให้ตัดข้อความว่าเว้นแต่เหตุอื่นที่กำหนด ในกฎหมายการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ผมมีเหตุผลดังนี้ครับ เหตุผล ที่ผมจะชี้แจงต่อที่ประชุม ขออนุญาตกราบเรียนท่านประธานไปถึงท่านสมาชิกว่ากฎหมาย การเลือกตั้งท้องถิ่นปัจจุบันไม่ได้กำหนดเหตุอื่นตามร่างที่เขียน เข้าใจว่าเป็นเจตนาของ เจ้าของร่างของท่านพริษฐ์ ขออนุญาตเอ่ยนาม ที่เขียนเผื่อเอาไว้สำหรับการที่จะเสนอ แก้กฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นกรณีที่มีเหตุว่าผู้บริหารท้องถิ่นลาออกก่อนครบวาระ เพื่อจะให้ วันเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นวันเดียวกัน อันจะเป็นการประหยัด งบประมาณในการจัดการเลือกตั้ง แล้วก็อยู่ระหว่างการเสนอแก้ไขกฎหมายในเรื่องนี้อยู่ แต่ตอนนี้กฎหมายฉบับนี้ในหลักการนี้ยังไม่ได้มีการเสนอเข้ามา ยังไม่ได้เป็นกฎหมายนะครับ โดยหลักการการเขียนกฎหมายจะเขียนเผื่อไว้ในอนาคตก็ยังไม่เคยปรากฏ ตรงนี้ผมจึงเห็นว่า ไม่ควรจะมีคำว่าเว้นแต่เหตุอื่นที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น ทั้งหมดนี้คือเหตุผลที่ผมได้สงวนความเห็นเอาไว้ในร่างมาตรา ๔ ที่แก้ไขมาตรา ๓๕/๒ แล้วก็ เป็นเหตุผลเดียวกันกับในตัวของร่างพระราชบัญญัติเทศบาลในมาตรา ๔ แก้ไขมาตรา ๔๘ สัตต แล้วก็ในร่าง พ.ร.บ. สภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบลในมาตรา ๔ แก้ไขมาตรา ๕๘/๒ แห่ง พ.ร.บ. สภาตำบลเช่นเดียวกัน ขออนุญาตกราบเรียนท่านประธานครับ