ท่านประธานที่เคารพครับ กระผม ชัยวัฒน์ สถาวรวิจิตร ผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ผมขออภิปราย สนับสนุนหลักการของร่างพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ท่านประธานครับ OECD หรือว่าองค์การเพื่อความร่วมมือและพัฒนาเศรษฐกิจ ได้มี การศึกษาและเผยแพร่หลักการพื้นฐานทางกฎหมายการคลัง เพื่อใช้ในการตรากฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับการงบประมาณไว้ทั้งหมด ๑๐ ประการ ผมคงไม่กล่าวถึงหลักการทั้งหมด ให้ยืดยาวครับ ผมขอหยิบเพียงแค่ ๑ หลักการสำคัญนะครับ ก็คือเรื่องของความโปร่งใส
หลักการโปร่งใสนะครับ ก็คือว่า การดำเนินการทางการคลังของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็คือรัฐบาลต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส โดยต้องมีการเปิดเผยข้อมูลทางการคลังต่อ สาธารณชนภายในเวลาที่กำหนดโดยไม่ล่าช้า และถ้าผมจะสรุปหัวใจสำคัญของการเสนอร่าง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฉบับนี้ออกมาเป็น Keyword สั้น ๆ นะครับ ผมสามารถสรุปได้ ด้วยคำว่า โปร่งใส คำเดียวครับ ปัญหาของความไม่โปร่งใส ไม่ตรงไปตรงมาที่ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มุ่งจะแก้ไขมีอย่างน้อย ๒ ส่วนหลัก ๆ ครับ คือ ๑. ในส่วนของการสร้างภาระผูกพัน ตามมาตรา ๒๘ และ ๒. คือส่วนของเงินนอกงบประมาณนะครับ ในส่วนของการสร้างภาระ ผูกพันตามมาตรา ๒๘ นั้น รัฐบาลที่เข้ามาเป็นฝ่ายบริหารสามารถใช้อำนาจโดยมอบหมาย ให้หน่วยงานของรัฐทำมาตรการหรือโครงการตามนโยบายของรัฐบาล โดยไปควักเงินของ หน่วยงานออกไปก่อน โดยรัฐบาลก็ต้องรับภาระที่จะชดใช้ค่าใช้จ่าย หรือการสูญเสียรายได้ ในการดำเนินโครงการนั้นนะครับ แต่ทั้งนี้ ทั้งนั้น ก็คือให้กระทำได้เฉพาะกรณีที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมาย แล้วก็อยู่ ภายในขอบเขตแห่งวัตถุประสงค์ของหน่วยงานนั้น ๆ นะครับ ต้องเน้นและขีดเส้นใต้คำว่า ต้องอยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมาย และอยู่ภายในขอบเขตวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน นั้น ๆ ด้วยนะครับท่านประธาน ไม่ใช่ว่านึกอยากจะเอาไปแจกก็เอาไปแจกนะครับ การแก้ไข ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ เพิ่มความโปร่งใส โดยเพิ่มในมาตรา ๒๘ ด้วยการเติมข้อความว่า ให้รายงานยอดคงค้างดังกล่าวต่อสาธารณะผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ของกระทรวงการคลัง ยอดคงค้างดังกล่าวนี้ ก็คือภาระผูกพันที่ได้ดำเนินไปตามนโยบายของรัฐที่รัฐไปสั่งให้ หน่วยงานของรัฐทำ อันนี้ก็คือเป็นการยกระดับความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณ ท่านประธานครับ เงินงบประมาณที่เราเพิ่งผ่านการพิจารณาวาระที่ ๑ ไปเมื่อ ๓ สัปดาห์ ก่อน ของปี ๒๕๖๘ ก็คือเป็นงบประมาณที่มองเห็น มีแสงสว่างส่องถึงเท่านั้นนะครับ ยังมีเงิน ก้อนใหญ่อีกก้อนหนึ่งที่เรียกว่า เงินนอกงบประมาณ ซึ่งแสงสว่างส่องไม่ถึง จึงไม่ค่อยจะเห็น คนหยิบมาพูดมากนัก เพราะว่ามันมองไม่เห็นครับ ผมจะขอลงรายละเอียดอภิปรายในส่วนที่ ๒ ในส่วนนี้ก็คือเงินนอกงบประมาณครับ เงินนอกงบประมาณตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. ๒๕๖๑ ก็คือบรรดาเงินทั้งปวงที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บ หรือได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ ตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ หรือจากนิติกรรม นิติเหตุ หรือกรณีอื่นใดที่ต้องนำส่งคลัง แต่มีกฎหมายอนุญาตให้สามารถเก็บไว้ใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง ซึ่งในนี้ก็รวมไปถึง รายได้แล้วก็เงินกู้ของหน่วยงานรัฐด้วยนะครับ รวมถึงเงินที่รัฐบาลอุดหนุน ตลอดจนเงินทุน หมุนเวียน ซึ่งเป็นเหมือนกระเป๋าเงินอีกใบหนึ่งของหน่วยงานรัฐนะครับ เงินนอกงบประมาณนี้ จึงเป็นเงินก้อนสำคัญที่รัฐใช้ แล้วก็มีบทบาทสำคัญมากต่อระบบการคลังเช่นเดียวกันกับ ระบบงบประมาณ แต่ที่พิเศษกว่าก็คือสะดวกใช้ครับ มีความยืดหยุ่นสูงมาก หน่วยงาน สามารถใช้จ่ายได้อย่างอิสระ ไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัตินะครับ ต่างจาก กระบวนการงบประมาณปกติ ถ้าถามว่าทำไมต้องมีเงินนอกงบประมาณ เราก็ทราบกันดี อยู่ครับว่า งบประมาณแผ่นดินนั้นมีอยู่อย่างจำกัด เงินนอกงบประมาณก็มีไว้ใช้สำหรับเป็น ส่วนเสริมรายได้ที่ไม่เพียงพอจากงบประมาณแผ่นดิน โดยเฉพาะภารกิจของหน่วยงานที่ไม่ สามารถพึ่งแหล่งรายได้จากงบประมาณของรัฐเพียงอย่างเดียวได้ ก็ให้ทำตามภารกิจของ หน่วยงานได้อย่างมีประสิทธิภาพนะครับ เช่น สำนักงานประกันสังคมที่มีการสมทบเงินของ ผู้ประกันตนเข้ามา นี่ก็ถือว่าเป็นเงินนอกงบประมาณนะครับ เพราะว่าเงินจากงบประมาณ ของรัฐอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอนะครับ ก็มีการสมทบมาจากทั้งผู้ประกันตนแล้วก็นายจ้าง ด้วย นี่เป็นตัวอย่าง แต่สิ่งที่ต้องแลกมาครับ ก็คือการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณจะอยู่ นอกเหนือกระบวนการพิจารณางบประมาณตาม พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี อันเป็นกลไกที่สภาผู้แทนราษฎรตรวจสอบการจัดสรรการใช้จ่ายงบประมาณ ถึงแม้ว่า พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ ปี ๒๕๖๑ มาตรา ๑๐ กำหนดไว้ว่า งบประมาณประจำปีที่เสนอต่อ รัฐสภา ต้องมีรายงานเกี่ยวกับสถานะเงินนอกงบประมาณนะครับ แต่ว่าแผนการใช้เงิน นอกงบประมาณโดยรวมของหน่วยรับงบก็รายงานกันแต่ภาพโดยรวม การพิจารณาการใช้ เงินนอกงบก็จะอยู่นอกขอบเขตของการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี ปัญหา ก็คือว่า ถามว่าเงินนอกงบประมาณมีได้ไหม มีได้ครับ แต่ต้องโปร่งใส ไม่อย่างนั้นมันจะเกิด ปัญหาแบบนี้ครับท่านประธาน ผมขอเปรียบเปรยอุปมาง่าย ๆ ครับว่า รัฐไทยเป็นเสมือน ครอบครัวหนึ่งนะครับ มีพ่อ แล้วก็ลูก ๓ คน มีรัฐบาล ซึ่งเป็นคนที่มีอำนาจในการจัดสรร งบประมาณเป็นเสมือนพ่อ หน่วยงานรัฐเป็นลูก มีลูกคนโต ลูกคนกลาง ซึ่งมีรายได้ หารายได้ เองได้นะครับ แต่ก็เก็บเอาไว้ไม่ยอมบอก ไม่ยอมให้พ่อรู้ แล้วก็มาขอสตางค์จากพ่อ บอกว่า ต้องใช้เงินไปซื้อโน่น ซื้อนี่ ต้องใช้เงินเท่านั้น เท่านี้ มาขอสตางค์พ่อทุกเมื่อเชื่อวันนะครับ แต่ก็มีลูกคนเล็กอีกคนหนึ่ง ซึ่งยังหาเงินไม่ได้ ยังไม่มีรายได้ ต้องสมัครเรียน ต้องซื้อหนังสือ แต่พ่อไม่สามารถจัดสรรเงินให้กับลูกคนเล็กได้อย่างเพียงพอ เพราะว่าต้องมาแบ่งให้พี่คนโต กับพี่คนกลางที่มีรายได้ กลายเป็นว่าพี่คนโตกับพี่คนกลางอู้ฟู่ไปเลยนะครับ ดังนั้นขณะที่ น้องชายคนเล็กขาดโอกาสไป ท่านประธานครับ นี่คือภาพปัญหาเงินรายได้นอกงบประมาณ ที่ไม่ต้องเอามาสมทบของรายจ่ายประจำปีนะครับ ขอสไลด์ขึ้นด้วยนะครับ
(เจ้าหน้าที่ดำเนินการเปิด Presentation)
รายงานเงินนอกงบประมาณ ในปัจจุบันจริง ๆ มันยังขาดรายละเอียดอยู่มากนะครับ แล้วข้อมูลในการใช้จ่ายเงิน นอกงบประมาณ ในเอกสารงบประมาณมีรายงานข้อมูลเฉพาะส่วนที่นำเงินนอกงบประมาณ มาสมทบ อันนี้อ้างอิงจากข้อมูลงบประมาณ เดี๋ยวผมจะขอใช้เวลาเลยสักครู่นะครับ ท่านประธาน จากเอกสารล่าสุดของปี ๒๕๖๘ เป็นข้อมูลที่ล่าช้าของปี ๒๕๖๖ เราจะเห็นว่า มีหน่วยงานรับงบประมาณ ๓,๐๐๐ หน่วยงาน มีเงินนอกงบประมาณ มีรายได้จากเงิน งบประมาณ ๒,๘๔๕ หน่วยงาน แต่มีการสมทบเงินนอกงบประมาณมาเข้ากับงบประมาณ รายจ่ายเพียงแค่ ๑.๗๕ เปอร์เซ็นต์เท่านั้น ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก ยิ่งไปกว่านั้นนะครับ หน่วยงานของรัฐที่ได้รับจัดสรรเงินมาเป็นเงินอุดหนุน ไม่ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจ ทุนหมุนเวียน องค์การมหาชนอะไรก็แล้วแต่ สามารถเอาเงินงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับจัดสรรไปแล้วใช้ ไม่หมด เหลือจ่าย เก็บไว้เป็นรายได้เงินนอกงบประมาณได้ โดยที่ไม่ต้องนำส่งคืนคลัง เนื่องจากกฎหมายให้อำนาจในการบริหารงบประมาณได้อย่างอิสระนะครับ
ขอไปสไลด์ถัดไปด้วยนะครับ ท่านประธานครับ ผมมีข้อมูลการเติบโต ขยายตัวของเลขเงินนอกงบประมาณมาให้ท่านดูนะครับ ตัวเลขเส้นสีชมพูด้านบนคือ ตัวเลข เงินนอกงบประมาณในภาพรวม ซึ่งเราจะเห็นว่ามันขยายตัวขึ้นเรื่อย ๆ แทบจะเป็นอัตรา คงที่ไปเลย ส่วนเส้นสีฟ้าทางด้านล่างก็คือ เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี จากข้อมูลนี้เรา เห็นได้ชัดว่า Gap หรือช่องว่างของเงินนอกงบประมาณกับเงินงบประมาณประจำปีนั้น กว้างขึ้นเรื่อย ๆ ในปี ๒๕๖๓ ประมาณ ๙๔๘,๐๐๐ ล้านบาท ยังไม่ทะลุ ๑ ล้านล้านบาท แต่ปี ๒๕๖๔ ก็ทะลุ ๑ ล้านล้านบาทขึ้นไปแล้วนะครับ แล้ว Gap ปี ๒๕๖๕ ก็ทะลุไปที่ ๑.๗ ล้านล้านบาท และปีถัดไปในปี ๒๕๖๖ ก็ทะลุ ๒ ล้านล้านบาทขึ้นไปแล้วครับ
ขอหน้าถัดไปด้วยนะครับ เรามาดูเงินงบประมาณเปรียบเทียบกับเงิน นอกงบประมาณของแต่ละหน่วยงาน จะเห็นว่าหลายหน่วยงานมีเงินนอกงบประมาณอยู่ เป็นจำนวนมาก ซึ่งบางหน่วยงานก็เข้าใจได้ครับ ยกตัวอย่างเช่น ประกันสังคมของกระทรวง แรงงาน ซึ่งเงินส่วนมากก็เป็นเงินของสำนักงานประกันสังคม เป็นเงินของผู้ประกันตน เงินของ กระทรวง อว. ซึ่งส่วนมากก็เป็นของมหาวิทยาลัย เงินของกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งส่วนมาก ก็เป็นเงินของโรงพยาบาลรัฐนะครับ แต่ก็มีคำถาม ยกตัวอย่าง กองทุนหมุนเวียนจำเป็น ที่จะต้องมีเงินนอกงบประมาณถึง ๓๐๐,๐๐๐ กว่าล้านบาทไหม แล้วก็มาขอเงินงบประมาณ อีกประมาณ ๑๔๐,๐๐๐ กว่าล้านบาทนะครับ หรือว่ากระทรวงกลาโหม กระทรวงคมนาคม จำเป็นที่จะต้องมีเงินนอกงบประมาณถึง ๔๐,๐๐๐ กว่าล้านบาท ๓๐,๐๐๐ กว่าล้านบาทไหม จุดเริ่มต้นในการตรวจสอบและตอบคำถามเหล่านี้ได้ ก็คือความโปร่งใสและข้อมูลของ เงินนอกงบประมาณที่ถูกต้อง แน่นอนครับว่าเงินนอกงบประมาณมีได้ แต่ย้ำอีกครั้งครับ ว่าต้องโปร่งใสนะครับ
ผมจะไปที่สรุปแล้วนะครับ ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเรามีปัญหา ซึ่ง สส. ที่ได้พิจารณางบประมาณ ทุกท่านน่าจะทราบกันดีว่าเรายังไม่มีข้อมูลรายได้ เงินนอกงบประมาณอย่างเพียงพอ แล้วก็การที่หน่วยรับงบมีรายได้เงินนอกงบประมาณ แน่นอนมันมีข้อดีครับ ว่าทำให้การดำเนินการคล่องตัว แต่มันจะเป็นประโยชน์ของ ประเทศชาติอย่างยิ่งครับ ถ้าหากเงินนอกงบประมาณที่เกินหรือว่าเหลือ สามารถเอามา สมทบงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อลดภาระทางการคลังของงบประมาณได้นะครับ นอกจากนี้ การที่รัฐบาลให้ส่วนราชการสำรองจ่ายตามมาตรา ๒๘ ก็เป็นรูปแบบหนึ่งของ การใช้เงินที่ไม่ได้อยู่ในงบประมาณเช่นกัน ซึ่งก็จำเป็นต้องทำให้โปร่งใส แล้วมันก็จะถูกแก้ไข โดย พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฉบับนี้นะครับ เป็นหลักการสำคัญของประชาธิปไตยก็คือ ความโปร่งใสที่เปิดโอกาสให้ประชาชน เจ้าของภาษี สภาผู้แทนราษฎรได้มีส่วนตรวจสอบ แล้วก็รู้เห็น รับรู้ ตรวจสอบได้อย่างครบถ้วนภายใต้มาตรฐานทางการเงินเดียวกัน ผมจึงขอให้เพื่อนสมาชิกช่วยกันสนับสนุนหลักการความโปร่งใส แบบไม่ต้องอุ้มของ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ เพื่อนำไปสู่การลดภาระทางการคลัง แล้วก็ช่วยให้การจัดสรร งบประมาณที่มาจากภาษีของประชาชนทำได้อย่างคุ้มค่ามากยิ่งขึ้น ขอบคุณครับ ท่านประธาน