คนึงนิจ เปิดร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด หลังดันสิทธิสุขภาพ-สิ่งแวดล้อม

เรียนท่าน ประธานสภาที่เคารพ สวัสดีท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติ ดิฉัน นางสาวคนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม ผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. .... ในนามของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน ๒๒,๒๕๑ คน ที่ได้ลงรายชื่อสนับสนุน ร่างพระราชบัญญัติฉบับประชาชนนี้มา ขออนุญาตเสนอเนื้อหาของร่างตามสไลด์นะคะ ขอสไลด์แรกเลยค่ะ

(เจ้าหน้าที่ดำเนินการเปิด Presentation)

ชื่อตัวร่าง พระราชบัญญัติจะยาวนิดหนึ่งนะคะ แต่ว่าเป็นความหมายที่บอกถึงหลักการเหตุผลเบ็ดเสร็จ อยู่ในฉบับนี้ที่ยาวก็เพราะว่าต้องการกินความเนื้อหาทั้งหมดแทนการอ่าน คำแรกคือคำว่า กำกับดูแล หมายถึงเราต้องการให้มี Regulator ในการมาดูแลผู้ที่มีหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย เดิมที่มีอยู่และให้ทำหน้าที่ให้เข้มแข็งยิ่งขึ้น เต็มที่ยิ่งขึ้น จากเดิมที่ดีอยู่แล้วและยังจะเพิ่มเติม หน้าที่ใหม่ตามที่อาจจะมีขึ้นในกฎหมายใหม่นี้ ดูแล ดูแลอะไร ดูแลการจัดการอากาศสะอาด ที่เป็นอากาศสะอาดไม่ใช่มลพิษทางอากาศ สิ่งที่เราต้องการและอยากได้คือมลพิษหรือเปล่า ไม่ใช่ มันคืออากาศสะอาด เพราะฉะนั้นเราจึงเขียนชื่อกฎหมายว่าจัดการอากาศสะอาด ส่วนมลพิษทางอากาศนั้นกฎหมายเดิมเขามีอยู่แล้ว เว้นแต่ว่า บางประเด็นที่กฎหมายเดิมยังไม่มี หรือมีปัญหาอยู่ก็มาช่วยเติมเต็มให้โดยพระราชบัญญัตินี้ แต่สุดท้ายนี้ในที่สุดการจัดการ ทั้งหมดนี้เพื่อให้ได้มาซึ่งอากาศสะอาดที่มีประสิทธิภาพแล้วก็สามารถเข้าถึงได้ ดังนั้นอากาศ สะอาดที่จะถูกจัดการและถูกกำกับดูแลนี้จะต้องเป็นไปเพื่อสุขภาพด้วยในชื่อ พ.ร.บ. ในสไลด์แรกก็จะเห็นมีคำว่า กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ไม่ใช่ การจัดการอากาศสะอาดเพื่อเหตุผลอื่น แต่เพื่อเหตุผลสุขภาพตามคำของ WHO ที่บอกว่า PM2.5 นั้นเป็นหนึ่งในสาเหตุของการตายก่อนวัยอันควร หรือ Premature Deaths นั่นก็แปลว่าเราจะไม่แยกมิติสิ่งแวดล้อมกับมิติสุขภาพออกจากกันนั่นเอง รวบ Keyword ทั้งหมดในชื่อร่าง พ.ร.บ. นี้ ก็คือทุกคำก่อนหน้านั้นจะถูกปิดท้ายชื่อด้วยคำว่า แบบบูรณาการ ถ้าในสไลด์แรกจะเห็นคำว่า ร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ นั้นจะปิดท้ายว่าแบบบูรณาการ ซึ่งคำว่าแบบบูรณาการก็หมายถึงเราจะเสนอกฎหมาย ที่เข้ามาแก้ปัญหาการบริหารจัดการแบบไซโลที่ต่างหน่วยต่างทำไม่ได้ข้ามหน่วยงานกันมาก เท่าที่ควร โดยเฉพาะประเด็นมลพิษทางอากาศและ PM2.5 ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความซับซ้อนสูง แล้วก็เมื่ออยู่ในทุกมิติของทุกหัวข้อ แทรกซอนในทุกหน่วยงานนี้ การจัดการแบบ เดิม ๆ ที่แยกส่วนก็จะไม่สามารถทำได้ หรือทำได้ไม่ได้ดีเท่าที่ควรนะคะ เพราะฉะนั้นแค่ ประสานงานอย่างเดียว จึงยังไม่ตอบโจทย์ความซับซ้อนของปัญหานี้ การบูรณาการจึง จำเป็นต้องมี สรุปก็คือว่าชื่อร่างพระราชบัญญัตินี้ก็บอกถึงหลักการแล้วก็เหตุผลไปในตัว นั่นเอง ร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ

ดังนั้นท่านประธานที่เคารพคะ คือเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่เกินตัวที่ลำพัง หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งจะสามารถแก้ได้ต้องประสานหลายอย่างมาก แล้วก็เป็นปัญหา เชิงโครงสร้าง เป็นปัญหาภูเขาน้ำแข็ง ภูเขาน้ำแข็งของ PM2.5 นี้มันเป็นปรากฏการณ์ ที่เป็นมานานแล้ว ไม่ได้เพิ่งเป็น เพียงแต่เราเพิ่งพบมัน ซึ่งปรากฏว่ายอดของภูเขาน้ำแข็งนี้ มันคือปรากฏการณ์ที่เราเห็นแบบเดิม ๆ ซ้ำไปวนมา แล้วก็ทำให้เกิดการแก้ปัญหาแบบเชิง Event ที่มันวนอยู่ในอ่าง แล้วก็เป็นฤดู แล้วก็เลิก แล้วก็วนกลับมาใหม่ แล้วก็แก้ใหม่ แต่ว่า การแก้ปัญหาแค่บนยอดภูเขาน้ำแข็งนี้มันยังไม่มากพอ ยังไม่ล้วงลึกลงไปใต้ภูเขาน้ำแข็ง ซึ่งเป็นรากเหง้าที่แท้จริงของปัญหา ดังนั้นรากเหง้าจึงยังคงอยู่ที่เดิมไม่ขยับเขยื้อน ความเล็ก จิ๋วแล้วก็มองไม่เห็นของ PM2.5 และมลพิษทางอากาศอื่น ๆ นี้ก็เลยถูกเอาไว้ใต้พรม หมักหมมแล้วก็ยืดเยื้อยาวนาน แม้ว่าผู้แก้ปัญหาทั้งหลายพยายามจะทำเต็มที่แล้วก็ตาม ส่วนใต้ภูเขาน้ำแข็งนี้ ท่านประธานที่เคารพ ที่เราจะต้องให้ความสำคัญให้น้ำหนักมากกว่า เดิม องคาพยพและทรัพยากรทั้งหลายที่มีอยู่ในเวลานี้อาจจะต้องหันมาให้น้ำหนัก และให้ ความสำคัญในส่วนนี้มากกว่าเดิม มากกว่าแต่ก่อน เพราะฉะนั้นอาจจะต้องมีการเปลี่ยน วิธีมอง การจัดการปัญหาจาก EVENT Based ให้มาเป็น Structure Based ซึ่งส่วนหนึ่งที่จะ ทำกันอย่างนั้นได้ นั่นคือต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิด ในทางกฎหมายเราต้องการนวัตกรรมทาง กฎหมายค่ะ หนึ่งในปัญหาของ PM2.5 ที่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง นั่นก็คือความเหลื่อมล้ำ ระหว่างคนจนคนรวยที่คนสามารถมีสตางค์ซื้อหน้ากาก PM2.5 นี้มันต้องใช้ N95 ซึ่งราคา แพงกว่าหน้ากากอนามัยธรรมดา ต้องมีสตางค์มากพอที่จะซื้ออุปกรณ์เครื่องฟอกอากาศ และอื่น ๆ มาใช้ กับคนที่ไม่สามารถจะซื้อหาสิ่งเหล่านี้ได้ นอกจากนั้นยังมีปัญหาเรื่อง การละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของทุกคน ไม่ว่าจะเป็นคนจน คนรวย นั่นก็คือว่าสิทธิในชีวิตก็ดี สิทธิในสุขภาพก็ดี สิทธิในสิ่งแวดล้อมก็ดี แล้วก็สิทธิในอากาศก็ด้วย ปัจจุบันสิทธิใน สิ่งแวดล้อม UN ประกาศแล้วว่าเป็นสิทธิมนุษยชน

ประเภท ๑ ดังนั้นที่สิทธิในอากาศสะอาดซึ่งเป็น Subset หนึ่งของสิทธิใน สิ่งแวดล้อมก็เป็นสิทธิมนุษยชนด้วย เพราะฉะนั้นการที่ร่างกฎหมายนี้เสนอสถาปนาให้สิทธิ ในอากาศสะอาดถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจนว่าเป็นสิทธิชนิดหนึ่ง จึงจำเป็นอย่างยิ่ง ท่านประธานที่เคารพ สิทธิในอากาศสะอาด มีทั้งสิทธิที่เป็นเชิงเนื้อหาซึ่งเป็นเงื่อนไขของสิทธิ เชิงเนื้อหาตัวอื่น ๆ เช่น สิทธิในสุขภาพที่จะไม่ป่วยจากสาเหตุที่สามารถป้องกันได้ เช่นมะเร็ง ปอดในผู้ไม่สูบบุหรี่ หรือว่าสิทธิในชีวิตที่จะไม่ตายก่อนวัยอันควร นอกจากนั้นยังมีสิทธิ

ประเภท ๒ ของสิทธิในอากาศสะอาดเราเรียกว่า สิทธิเชิงเนื้อหาแล้วก็มีคำว่า สิทธิเชิงกระบวนการ เช่นสิทธิในข้อมูลว่าวันที่อากาศมีค่าฝุ่นเท่าไร แบบ Realtime นี้เรา ต้องรู้ ค่าฝุ่นขนาดไหนอันตรายต่อกลุ่มเปราะบางหรือไม่ เราต้องทราบ ดังนั้นองค์ประกอบ ของเนื้อหาในร่าง พ.ร.บ. ฉบับประชาชนนี้เราขอเรียกว่าบทบัญญัติ ๘ ประการก็แล้วกันนะคะ

ประการที่ ๑ คือเราพูดไปแล้ว สิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาด

ประการที่ ๒ คือการต้องสถาปนามิติสิ่งแวดล้อมกับมิติสุขภาพให้เกื้อกูลและ ควบคู่กันไป ไม่แยกออกจากกัน ไม่แบ่งเป็นไซโล

ประการที่ ๓ ก็คือการกำกับดูแล ซึ่งเป็นชื่อ เป็น Keyword ของชื่อ ก็คือต้อง มีการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ใช่แค่เรื่องข้ามไซโลอย่างเดียว ยังมีอีกหลายเรื่องมากนะคะ

ประการที่ ๔ ก็คือต้องมีการควบคู่ระหว่างมาตรการลงโทษโดยกฎหมาย รุนแรงกับมาตรการกฎหมายเชิงจูงใจส่งเสริมที่เราเรียกว่า Carrot and Stick โดยใช้ มาตรการทางเศรษฐศาสตร์เข้าช่วยเหลือ

ประการที่ ๕ ก็คือต้องมีการจัดการร่วม ซึ่งหมายถึงการจัดการร่วมระหว่างรัฐ กับประชาชนที่ควรจะเข้มข้นมากกว่าแค่การมีส่วนร่วมของประชาชนที่เคยเป็นมา

ประการที่ ๖ ก็คือเปิดช่องแก้ปัญหาในพื้นที่ที่มีปัญหาเป็นพิเศษ ต้องอย่าลืมว่า Source Of Pollution ของมลพิษทางอากาศและ PM2.5 มีหลาย Source ไม่ได้มีแค่ เผาป่า เผาข้าวโพด เผาอ้อย เผานาข้าวอย่างเดียว ยังมียานพาหนะ ยังมีโรงงาน ยังมีหมอก ควันข้ามแดน เพราะฉะนั้นแต่ละพื้นที่ไม่เหมือนกัน แต่ละช่วงเวลาก็ไม่เหมือนกัน ภูมิประเทศก็ไม่เหมือนกัน ดังนั้นแล้วเป็นไปได้ที่ถ้าหากว่าเอา Co-Management มาเกื้อกูล จะสามารถทำให้การจัดการสำหรับบางพื้นที่ที่มีปัญหาเฉพาะพื้นที่เป็นพิเศษนี้มันจะสามารถ ทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ใช่เอาแต่ลงโทษ

ประการที่ ๗ ก็คือคำว่า บูรณาการ ซึ่งได้พูดไปแล้วว่าทั้งหมดต้องการ การบูรณาการอย่างยิ่งยวด

ประการที่ ๘ ก็คือการสร้างทางออกให้กับปัญหาหมอกควันข้ามแดน ท่านประธานที่เคารพคะ ในกระบวนการที่จะทำให้สิทธิในอากาศสะอาดเกิดขึ้นได้นี้ เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องดำเนินการหลายสิ่งหลายอย่างด้วยกัน เพื่อทำให้สิทธินั้นได้รับ การคุ้มครอง แล้วก็ปกป้อง แล้วก็ทำให้เกิดขึ้นจริง ซึ่งกระบวนการทั้งหมดนี้ในร่าง พ.ร.บ. ฉบับประชาชนได้เสนอ ๓ ระดับ คือ ระดับนโยบาย Policy Maker ระดับกำกับดูแล Regulator แล้วก็ระดับปฏิบัติการ คือ Operator รายละเอียดเราก็จะมีภาพโชว์ให้เห็น อย่างที่เรียนให้ทราบว่ากฎหมายไม่ได้มีเอาไว้ลงโทษเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีกฎหมายที่มี บุคลิกชนิดหนึ่งที่เราเรียกว่ากฎหมายเชิงจูงใจ ซึ่งกฎหมายสิ่งแวดล้อมในทุกประเด็นทั่วโลก นิยมใช้ก็คือการนำเอา Carrot กับ Stick ไม้เรียวและรางวัลมาใช้ควบคู่กัน ไม่ใช่ใช้แค่ อย่างใดอย่างหนึ่ง เครื่องมือเศรษฐศาสตร์เป็นสิ่งสำคัญมากและต้องมาเป็น Package ในรูปนี้ จะเห็นว่า Carrot and Stick หรือลงโทษและจูงใจนี้มีหลายอย่าง ไม่ได้มีแค่กองทุน อย่างเดียว แต่แน่ละ กองทุนก็เป็นส่วนสำคัญตรงกลาง เราจะสถาปนากองทุนอากาศสะอาด เพื่อสุขภาพเพื่อจะเก็บเงินจากที่อันควรมาใช้เพื่อเรื่องอันควร สำหรับรายรับของกองทุน อากาศสะอาดเพื่อสุขภาพก็จะมีรายรับมาจากการเก็บเงินค่าปรับ ค่าสินไหมทดแทน หรือการฟ้องร้องจากหมอกควันข้ามแดน มีค่าธรรมเนียมบำบัดอากาศสะอาด มีเงินที่ได้จาก มาตรการหรือเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ มีเงินประเดิมหรือเงินอุดหนุนรัฐบาลนิดหน่อย หรือเงินบริจาค ซึ่งเอาเท่าที่จำเป็นในช่วงแรก ๆ ของการตั้งกองทุน แล้วก็มีเงินกองทุนที่เก็บ เพิ่มจากภาษีสรรพสามิต สินค้าจากการก่อให้เกิดอากาศไม่สะอาดโดยที่ไม่กระทบเงินภาษี

ส่วนรายจ่าย เมื่อได้เงินเข้ากองทุนแล้วรายจ่ายก็จะใช้เพื่อฟื้นฟูเยียวยา สภาพอากาศและระบบนิเวศ เพื่อช่วยเหลืออุดหนุน สนับสนุนกิจกรรมเอกชนที่เกี่ยวกับ อากาศสะอาด เพื่อชดเชยเยียวยาผู้เสียหายและกลุ่มเปราะบาง เพื่อค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี หมอกควันพิษ เพื่อที่จะช่วยเหลืออุดหนุน ผู้ที่ต้องดำเนินคดีด้านอากาศสะอาด ศึกษา ช่วยเหลือคนที่ทำวิจัยแล้วก็ทำความเห็นต่าง ๆ ในภาคประชาชน ใช้เป็นค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับ เครื่องมือมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ รวมถึงประกันภัย แล้วก็สร้างความร่วมมือกับหน่วยงาน ต่างประเทศ แล้วก็ช่วยเหลืออุดหนุนการดำเนินการเพื่ออากาศสะอาดของภาครัฐ และเอกชน รวมถึงค่าใช้จ่ายด้านการบริหารต่าง ๆ