ธิษะณา วิจารณ์รัฐธรรมนูญไทยไม่สมดุล ชูแนวคิดโลเวนสไตน์เพื่อคืนอำนาจประชาชน

เรียนท่านประธาน ที่เคารพ ขอสไลด์ขึ้นด้วยค่ะ

(เจ้าหน้าที่ดำเนินการเปิด Presentation)

ดิฉัน ธิษะณา ชุณหะวัณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรกรุงเทพมหานคร เขต ๒ หรือเขตปทุมวัน สาทร และราชเทวี พรรคประชาชนค่ะ ก่อนอื่นดิฉันต้องขอสดุดีวีรชน ๑๔ ตุลาคม ๒๕๖๑ ค่ะ คือวันที่ประชาชนและนักศึกษาเยาวชนจำนวนมากลุกขึ้นต่อสู้เพื่อประชาธิปไตย และการต่อสู้นั้นจบลงด้วยชีวิตของหลายคน แต่ได้เปิดประตูประเทศให้เข้าสู่เสรีภาพ และสิทธิของพลเรือนค่ะ วันนี้ดิฉันขอร่วมอภิปรายร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของคุณพริษฐ์ วัชรสินธุ สส. บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน โดยจะพูดถึงความเป็นจริงของรัฐธรรมนูญไทยและ ทิศทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ ดิฉันมองว่ารัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เพียงเอกสารทางกฎหมาย แต่เป็นสัญญาประชาคมหรือ Social Contract ระหว่าง ประชาชนกับรัฐ แต่สิ่งที่เราต้องถามตัวเองคือรัฐธรรมนูญของไทยในวันนี้ทำหน้าที่นั้นได้จริง หรือไม่ มีนักวิชาการด้านรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบชื่อดัง หรือ คาร์ล โลเวนสไตน์ (Karl Loewenstein) เคยกล่าวไว้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีความหมายได้ก็ต่อเมื่อมันมีพลังควบคุม อำนาจทางการเมืองได้อย่างแท้จริง คือสิทธิเสรีภาพที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญได้ถูกนำมาใช้ ในเชิงปฏิบัติ และนี่คือคำถามที่เราต้องตอบให้ได้ก่อนที่เราแก้ไขรัฐธรรมนูญ ขอสไลด์ที่ ๒ ด้วยค่ะ ทฤษฎีของโลเวนสไตน์ (Loewenstein) มีรัฐธรรมนูญอยู่ ๓ แบบ และบทเรียน สำหรับประเทศไทย ท่านประธานที่เคารพคะ ดิฉันอยากคุยเรื่องรัฐธรรมนูญที่เราได้ยิน บ่อยมาก แต่ในชีวิตจริงกลับรู้สึกว่าเป็นเรื่องไกลตัวจนเหมือนอยู่คนละประเทศกับสิ่งที่เขียน ไว้ในเล่มนี้ ท่านคะ นักรัฐศาสตร์คาร์ล โลเวนสไตน์ (Karl Loewenstein) ยังกล่าวไว้ว่า รัฐธรรมนูญมีอยู่ ๓ ประเภท

๑. คือ Normative Constitution ค่ะ Normative Constitution คือ รัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้อย่างไรก็ปฏิบัติในเชิงภาคปฏิบัติอย่างเป็นจริงเป็นจัง อย่างเช่น รัฐธรรมนูญในประเทศสหรัฐอเมริกา ทุกคนก็เคารพกฎหมายที่บัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญ ตามนั้น ไม่ได้มีใครที่อยู่เหนือรัฐธรรมนูญ กล่าวคือรัฐธรรมนูญมีประสิทธิผลในเชิงภาคปฏิบัติ ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ประชาชนมีสิทธิและสิทธินั้นมีอยู่จริงค่ะ ไม่ต้องขออนุญาต ใครก่อนที่จะใช้สิทธินั้นค่ะ

แบบที่ ๒ คือ Nominal Constitution คือ Dead Letter หรืออักษรที่ตาย ไปแล้ว คือมีรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นมาเป็นลายลักษณ์อักษรแต่ไม่สามารถที่จะทำได้จริง ด้วยข้อจำกัดบางอย่าง จะเกิดขึ้นในประเทศที่กำลังพัฒนาเป็นส่วนมากหรือว่าประเทศที่สาม ซึ่งไม่มีทรัพยากรเพียงพอ ตัวอย่างเช่นในรัฐธรรมนูญบัญญัติว่าสิทธิในการเข้าถึงในการศึกษา อย่างถ้วนหน้า แต่รัฐบาลก็ยังไม่มีงบประมาณจัดสรรพอ แล้วยังมีเด็กนักเรียนจำนวนมาก ที่ตกหล่นจากการศึกษา นี่เรียกว่า Nominal Constitution เหมือนโปสเตอร์ Campaign ที่สวยหรูแต่ไม่มีงบ เขียนไว้ว่ามีสิทธิเสรีภาพมีครบ แต่พอใช้จริงกลับถูกบอกว่ายังไม่ถึงเวลา

และแบบสุดท้ายคือแบบ Semantic Constitution หรือแบบเผด็จการ เต็มรูปแบบ หรือแบบ Absolute Power เช่น ระบอบเผด็จการทหาร อย่าง คสช. ที่ผ่านมา หรือระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อีกแบบหนึ่งคือระบอบที่ประเทศไทยกำลังใช้อยู่ ในปัจจุบันนี้คือ Hybrid Constitution มีการเลือกตั้งค่ะ แต่ยังมีองค์กรอิสระและสภาสูง ที่ถูกแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารอยู่ ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญลูกผสมหรือกึ่งผสมเผด็จการ ยังไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มตัว เป็นรัฐธรรมนูญที่จัดฉากสวย ๆ ผักชีโรยหน้า ให้คนยืนโพสต์ ถ่ายรูปให้ต่างประเทศเห็นว่าเราเข้าคูหามีประชาธิปไตยแล้ว แต่พอเปิดกล้องจริง อำนาจจริงกลับไปอยู่ที่ใครคนใดคนหนึ่ง ตั้งแต่ปี ๒๔๗๕ ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญกว่า ๒๐ ฉบับ เยอะจนคนรุ่นใหม่จำเลขไม่ได้แล้วค่ะ จำได้อย่างหนึ่งก็คือเปลี่ยนกี่ฉบับก็มี ผู้มีอำนาจจริงอยู่เพียงแค่คนเดียวที่ไม่เคยเปลี่ยน เราเขียนสิทธิเสรีภาพไว้เต็มหน้ากระดาษ เอาไว้ใช้สิทธิเสรีภาพกลับต้องขอดูใบอนุญาตจากอำนาจที่อยู่เหนือรัฐธรรมนูญนั้นมีอยู่จริง หรือที่เราเรียกว่ารัฐซ้อนรัฐ เราเรียกว่าอำนาจเป็นของประชาชน แต่พอประชาชนเลือกคน ของตัวเองมาได้เสียงมากกว่า ๑๔ ล้านเสียง กลับมีใครบางคน ไม่ได้มีใครบางคนค่ะ มีแค่ ๙ คนที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร บอกว่ามีพฤติกรรมล้มล้างการปกครอง ต้องยุบพรรคนี้ รัฐธรรมนูญแบบนี้ โลเวนสไตน์ (Loewenstein) หรือว่านักวิชาการ เรียกว่า รัฐธรรมนูญจัดฉาก ฉากหน้าเอาไว้แต่งให้หน้าบ้านดูดีแต่พอเปิดประตูเข้าไปข้างในปุ๊บ มีคนอื่นนั่งอยู่บนโซฟาแทนที่จะเป็นเจ้าของบ้าน ซึ่งเจ้าของบ้านควรจะเป็นประชาชน ผู้ถืออำนาจอธิปไตยสูงสุดในประเทศนี้ รัฐธรรมนูญไม่ใช่ของคณะใดคณะหนึ่ง กลุ่มอำนาจใด กลุ่มอำนาจหนึ่ง กลุ่มราชวงศ์ใดกลุ่มราชวงศ์หนึ่ง หรือนามสกุลใดนามสกุลหนึ่ง ควรจะเป็น ของเราทุกคนที่เสียภาษีอย่างเท่าเทียม ไม่ใช่ของกลุ่มอภิสิทธิ์ชนหรือชนชั้นสูง รัฐธรรมนูญ ไม่ควรเป็นเอกสารตกแต่งของระบอบใด แต่เป็นคำมั่นสัญญาของรัฐกับประชาชนว่าอำนาจ สูงสุดและอธิปไตยจะเป็นของประชาชน เพื่อให้เห็นภาพได้ชัดเจนดิฉันขอเปรียบเทียบ ประเทศที่กำลังเผชิญหน้ากับการเปลี่ยนผ่านหรือ Transitional Democracy อย่างประเทศไทย แต่สามารถสร้างรัฐธรรมนูญที่สามารถใช้ได้จริง เกิดประโยชน์สูงสุดต่อพี่น้องประชาชน ในประเทศได้อย่างแท้จริง ๑. ฝรั่งเศสภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี ๑๙๕๘ จากรัฐที่เคยล้ม รัฐบาลบ่อยกลายเป็นรัฐที่มีเสถียรภาพด้วยระบบ Semi-Presidential System ประธานาธิบดีจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภา ผลคือเกิด การสมดุลระหว่าง Legitimacy และ Accountability ๒. คือประเทศอินเดีย หลังจากได้รับ เอกราชรัฐธรรมนูญ ปี ๑๙๕๐ ถูกออกแบบให้ Flexible in Past But Registe In Principle คือแก้ไขได้ในบางประเด็นแต่ยังคงไว้ซึ่งหลักการประชาธิปไตยที่เป็นพื้นฐานมากว่า ๗๐ ปีแล้วโดยที่ไม่ถูกฉีก และ ๓. คือแอฟริกาใต้ในยุค Apartheid ใช้รัฐธรรมนูญเพื่อ Reach Consensus Society หรือสร้างฉันทามติทางใหม่ของสังคม Constitution Consensus พวกเขาเชื่อว่ารัฐธรรมนูญที่ดีไม่ใช่ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่เป็นของทุกคนในชาติ หรือทุกสีผิวทุกเชื้อชาติในชาติ และเมื่อลองมาเทียบกับไทยเราจะเห็นว่าไทยมีลักษณะที่เป็น Hybrid Constitution คือผสมระหว่างรัฐสภาและราชาธิปไตย และอำนาจนอกระบบ เข้าด้วยกัน แต่ยังไม่สามารถสร้างสมดุลเฉกเช่นเดียวกันกับฝรั่งเศสหรืออินเดียได้ ดิฉันจึงขอเรียกว่า Hybridge Without Harmony หรือผสมแต่ไม่กลมกลืน เมื่อเราเปรียบเทียบดัชนีการให้ คะแนนรัฐธรรมนูญระหว่างประเทศไทยกับประเทศอื่นในอาเซียน การประเมินดัชนี ประชาธิปไตยของ Economic Intelligence Unit ประเทศไทย ยังอยู่ในระดับ Hybridge Regime หรือระหว่างประชาธิปไตยกับอำนาจนิยม เหตุที่ไทยจัดอยู่ในระบอบเผด็จการ อำนาจนิยมเลือกตั้งเพราะผลวิจัยจาก Economic Intelligence Unit ซึ่งคำนวณดัชนีความ เป็นประชาธิปไตยจากองค์ประกอบดังต่อไปนี้ ๑. เสรีภาพของพลเรือน ๒. กระบวนการ เลือกตั้งและการแบ่งขั้วทางการเมือง ๓. ศักยภาพในการทำงานของรัฐบาลและการดำเนิน ตามนโยบาย ๔. วัฒนธรรมทางการเมือง และ ๕. การมีส่วนร่วมทางการเมือง หากจัด เรียงลำดับประเทศสมาชิกอาเซียนที่มีจีดีพีต่อประชากรคาดการณ์ในรูปตัวเงินในเงินดอลลาร์ สหรัฐจากมากไปน้อย เข้าใจง่าย ๆ ว่ารายได้ต่อหัวและมาเปรียบเทียบกับดัชนีความเป็น ประชาธิปไตย ท่านประธานจะเห็นได้ว่ามีเพียงประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ที่รายได้ต่อหัว สูงกว่าประเทศไทย ซึ่งคะแนนของมาเลเซียความเป็นประชาธิปไตยอยู่ที่ ๗.๑๑ สูงกว่าไทย อยู่ที่ ๖.๒๗ ขณะที่สิงคโปร์คะแนน ๖.๑๘ น้อยกว่าไทยเพียงเล็กน้อย แต่กลับมีรายได้ต่อหัว สูงกว่ามากค่ะ ดิฉันจึงอยากให้พิจารณาในองค์ประกอบย่อยด้วย โดยการคำนวณคะแนน โดยรวมที่เกิดจากคะแนนดัชนีทั้ง ๕ ข้อที่ดิฉันเอ่อยไปก่อนหน้านี้แบบค่าเฉลี่ยคณิตศาสตร์ ธรรมดาคือบวกแล้วหารด้วย ๕ ดังนั้นเรามาดูกันในแต่ละองค์ประกอบย่อยของไทยและ สิงคโปร์จะมีตัวอย่างหลายคำถาม แต่ละดัชนีจากพระปกเกล้าเราจะพบว่ากระบวนการ เลือกตั้งและความหลากหลายหรือพหุนิยมของไทยเราได้ ๖.๕ คะแนนสูงกว่าสิงคโปร์ ๕.๓๓ จะมีตัวอย่างคำถามว่าการเลือกตั้งระดับเทศบาลมีความเป็นอิสระหรือยุติธรรมหรือไม่ แล้วมันสะท้อนอะไรในผลเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ มันสะท้อนที่ประชาชน พูดกันอย่างกว้างขวางว่าเลือกคุณทิม พิธา เป็นเพียงพิธี และมีอิสระที่จะเลือกพรรคใด ให้มีคะแนนสูงสุดก็ได้ แต่พรรคที่คะแนนได้สูงสุดก็ไม่ได้เป็นรัฐบาลอยู่ดี ภายใต้รัฐบาลของ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ ๒. ดัชนีการทำงานหรือหน้าที่ของรัฐบาล หรือ Functioning of Government ของรัฐบาลไทย เราได้แค่ ๕ เมื่อเปรียบเทียบกับสิงคโปร์ที่ถึงแม้ว่า Civil และ Liberty หรือสิทธิของพลเรือนจะได้ต่ำเท่ากับของเรา แต่เขาได้ Functioning of Government หรือศักยภาพในการทำงานได้สูงถึง ๗.๑๔ สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ ก็มียุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี ที่ล็อกว่ารัฐบาลที่ชนะจากการเลือกตั้ง หากไม่ปฏิบัติตาม ยุทธศาสตร์ชาติก็นับว่าเป็นการทุจริตและมาพิจารณาที่ดัชนีของกลุ่มหน้าที่ของรัฐบาลจะมี คำถามว่าการที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติถือเป็นองค์กรสูงสุดทางการเมือง มีอำนาจสูงกว่า อำนาจการปกครองอื่นหรือไม่ เราเห็นว่าภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ ได้เปลี่ยนตัว นายกรัฐมนตรีที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งไปแล้วถึง ๓ ครั้ง โดยอำนาจตุลาการรัฐบาลไม่ สามารถทำตามนโยบายที่หาเสียงไว้ได้ เพราะกลัวองค์กรอิสระอย่างเช่นศาลรัฐธรรมนูญจะ ลงโทษให้พ้นจากตำแหน่ง และดัชนีที่ ๓ คือการมีส่วนร่วมทางการเมือง ก็สะท้อนไปในแนว เดียวกันคือเลือกคุณทิม พิธา เป็นพิธี ประชาธิปไตย ๕ วินาทีในคูหา เลือกได้แต่ สส. แต่ ประชาชนเลือกรัฐบาลไม่ได้ ในช่วงเปลี่ยนผ่านกินระยะเวลาเกินกว่า ๑ ทศวรรษ ซึ่งอาจ เรียกได้ว่าทศวรรษที่สูญหายไปคะแนนไทย ๘.๓๓ สูงกว่าสิงคโปร์ถึง ๔.๔๔ เท่าตัว สิ่งที่ ประชาชนคาดหวังนโยบายจากรัฐบาลที่ตัวเองเลือกก็ไม่ได้ทำ ดัชนีที่ ๑ คือทำไม่ได้ นี่คือ ปัญหาของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ดัชนีที่ ๔ คือวัฒนธรรมทางการเมืองของไทยเราได้คะแนน ๕.๖๓ มีวัฒนธรรมที่เป็นประชาธิปไตยน้อยกว่าสิงคโปร์อีกนะคะ สิงคโปร์ได้คะแนน ๗.๕ อาจเป็นเพราะประเด็นการยอมรับเสียงข้างมากของประชาชนหรือนโยบายตามเสียงข้างมาก ของประชาชนไม่ได้ถูกนำมาใช้ในประเทศเรา และดัชนีที่ ๕ คือเสรีภาพของพลเรือน ของไทยได้ ๕.๘๘ ซึ่งก็น้อยกว่าทุก ๆ ประเทศ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แม้ว่าประเทศ ในสิงคโปร์จะมีการวิจารณ์รัฐบาลได้น้อยกว่าไทย แต่เสรีภาพในการเลือกรัฐบาลของไทย น้อยกว่าสิงคโปร์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐

โดยสรุปจากดัชนีทั้ง ๕ จะเห็นว่าประเทศไทยจะไต่ระดับหรือก้าวกระโดด ก็ตาม ไม่ใช่แค่ให้การเลือกตั้งเป็นเพียงแค่พิธีการ แต่เสียงส่วนใหญ่ที่เลือกนโยบายจาก พรรคการเมืองก็ต้องได้รับการนำไปปฏิบัติโดยพรรคการเมืองนั้นเป็นแกนนำจัดตั้ง รัฐบาล โดยหากนำนโยบายที่หาเสียงไว้จะไม่มีความผิด แต่รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ กลับทำ ตรงกันข้ามกันหมดเลยค่ะ จึงเป็นเหตุผลให้ควรจัดตั้งรัฐธรรมนูญใหม่ ขอสไลด์ที่ ๕ จากที่ ดิฉันกล่าวไปเราถูกจัดให้เป็น For Democracy หรือประเทศที่เป็นประชาธิปไตยที่มีความ บกพร่องจากที่ดิฉันกล่าวไปก่อนหน้านี้ ดิฉันได้ยกตัวอย่างเปรียบเทียบประเทศเพื่อนบ้าน ของสิงคโปร์จะเห็นได้ว่ามี Functioning of Government หรือศักยภาพการทำงานตาม นโยบาย ตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนถึง ๗.๑๔ เปอร์เซ็นต์ และจากที่ดิฉันกล่าว ไปไทยเราได้เพียง ๕ เต็ม ๑๐ คะแนน ถ้าข้อมูลนี้จะได้เห็นว่านอกจากเสรีภาพของพลเรือน ของประเทศเราจะจำกัดแล้ว แต่การทำงานของรัฐบาลของเราก็ยังอยู่ในจุดต่ำด้วย อยู่ในเกณฑ์ต่ำเกินกว่ามาตรฐานโดยการวิจัยของ Economic Intelligent ซึ่งมันก็คือภาพ สะท้อนที่เราได้เห็นจากในบ้านของเรา ในสมัยนี้เรามีนายกรัฐมนตรีมาแล้วถึง ๓ คน ซึ่งสาเหตุก็มาจากการโดนตัดสิทธิจากศาลรัฐธรรมนูญ โดยดิฉันไม่ขอเอ่ยถึงความผิดต่อกรณี ที่ตัดสิทธินายกรัฐมนตรีที่ผ่านมา ดิฉันมีคำถามเกี่ยวกับประเด็นคือเรื่องกระบวนการ ตรวจสอบถ่วงดุลของอำนาจที่ฝ่ายบริหารหรือนิติบัญญัติสามารถโต้กลับประเด็นการวินิจฉัย ของศาลรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ เพราะในเหตุการณ์แบบเดียวกัน อดีตสมาชิก สส. โดยเฉพาะ สส. จากพรรคก้าวไกลหรืออดีตพรรคก้าวไกลที่ถูกตัดสิทธิและยุบพรรคไปหลายครั้งหลายครา ยุบกันเป็นผักเป็นปลา โดยศาลรัฐธรรมนูญก็ดูเหมือนจะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินชี้ขาด ฟากฝั่งการเมือง เปรียบเสมือนอาญาสิทธิ์ มิอาจโต้แย้งได้ว่าการยุบหรือการตัดสิทธิหรือกรณี วินิจฉัยอื่น ๆ มีความเหมาะสมหรือไม่ หากเราทบทวนและพิจารณาการถ่วงดุลอำนาจ ของบ้านเรา ฝ่ายบริหารนิติบัญญัติและตุลาการ หลักการและประเด็นที่สำคัญที่ดิฉันมองว่า ขาดไม่ได้เลยคือโครงสร้างอำนาจและการตรวจสอบถ่วงดุลกัน เพราะสิ่งนี้จะช่วยกำหนด ทิศทางประชาธิปไตยไทยได้ในอนาคตอย่างแท้จริงและหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ ที่เป็นประชาธิปไตยคือการตรวจสอบถ่วงดุลและต้องไม่ให้มีองค์กรใดองค์กรหนึ่งหรือ องค์กรอิสระเป็นศูนย์รวมอำนาจที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารท่านประธาน ขอบพระคุณค่ะ