เรียนท่านประธานวุฒิสภาในฐานะ ประธานในที่ประชุมรัฐสภาแห่งนี้ ท่านสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ในฐานะสมาชิกรัฐสภาทุกท่านครับ ผม ปิยบุตร แสงกนกกุล ในฐานะตัวแทนของผู้ชี้แจง ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น ที่พี่น้องประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อมากว่า ๘๐,๐๐๐ รายชื่อครับ ผมขออนุญาตใช้เวลา ในที่ประชุมแห่งนี้อภิปรายถึงเนื้อหารายละเอียดของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด ๑๔ ไปทีละประเด็น ๆ แต่ก่อนจะลงรายละเอียดอาจจะต้องเท้าความเล็กน้อยว่าประเทศไทย ราชอาณาจักรไทยแห่งนี้ เราพูดคุยกันเรื่องการกระจายอำนาจมาหลายทศวรรษแล้ว มานาน พอสมควรแล้ว เวลาเราพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจไม่ใช่เรื่องใหม่ครับ พวกเราไม่ใช่เป็น คนแรก ๆ ที่เสนอเรื่องเหล่านี้ แต่เรื่องการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถูกนำมาพูดคุยกันตั้งแต่ทศวรรษที่ ๓๐ และเกิดผลเป็นรูปธรรมอย่างชัดเจน นั่นก็คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี ๒๕๔๐ ที่เขียน หมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น ที่รับรองหลักการ รับรองเนื้อหาเรื่องการกระจายอำนาจไว้ได้อย่างสมบูรณ์ โดยมีเป้าหมาย ว่าจะใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ปี ๒๕๔๒ เป็นโครงร่าง เป็นทิศทางในการกระจายอำนาจให้กับประเทศไทย แต่วันนี้อยู่ในปี ๒๕๖๕ ประเทศไทยเรา มีการกระจายอำนาจมาพอสมควรเป็นไปตามลำดับ เป็นไปตามขั้นตอน แต่มันยังไม่สมบูรณ์ แบบ ๑๐๐ เปอร์เซ็นต์ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งนี้มีเป้าหมายในการเข้าไปปรับปรุง ไปเสริมไปเติม ให้การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นของประเทศไทยนั้นสมบูรณ์แบบมากยิ่งขึ้นครับ ทุกวันนี้ มันยังไม่สมบูรณ์แบบอย่างไร ยังมีประเด็นปัญหาตกค้างกันอยู่ ผมขอสรุปมาสัก ๕ ประการ

ปัญหาประการที่ ๑ ณ ปัจจุบันนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย ยังคงมีอำนาจและภารกิจน้อย ยังคงมีอำนาจและภารกิจอย่างจำกัดอยู่ การถ่ายโอนภารกิจ ไปให้ท้องถิ่นซึ่งวางเอาไว้ในแผนขั้นตอนการกระจายอำนาจก็ยังไม่สมบูรณ์แบบ ๑๐๐ เปอร์เซ็นต์ หลายครั้งเป็นไปอย่างล่าช้า ยกตัวอย่างเช่น รพ.สต. ก็เป็นที่ถกเถียงกัน ยาวนานกว่าจะค่อย ๆ ถ่ายโอนกันเรียบร้อย ปัญหาที่เป็นข้อจำกัดมันเกิดจากอะไร ทุกวันนี้ เวลาเราตีความกฎหมายเราบอกว่าท้องถิ่นมีอำนาจอะไรเราจะไปดูตัวกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น พ.ร.บ. อบจ. พ.ร.บ. เทศบาล พ.ร.บ. อบต. พ.ร.บ. กทม. พ.ร.บ. เมืองพัทยา เขาก็จะ แจกแจงรายละเอียดไว้ว่าท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจอะไรรายวงเล็บ รายวงเล็บ แต่ถ้าหาก เรื่องไหนไม่อยู่ในวงเล็บต่าง ๆ นั้นถือว่าท้องถิ่นไม่มีอำนาจ ตรงนี้เป็นข้อจำกัดทำให้ท้องถิ่น มีอำนาจได้เท่าที่บอก ถ้าหากเรื่องอื่นเกินกว่าที่บอกไม่มีอำนาจ ทำให้ในการปฏิบัติงานปัญหา ทุกข์ร้อนของพี่น้องชาวบ้านในท้องถิ่นต่าง ๆ ไม่ได้รับการแก้ไขอย่างทันท่วงที ผมอาจจะไม่ต้อง ใช้เวลาลงรายละเอียด แต่ถ้าให้ยกตัวอย่างที่เพื่อนสมาชิกทุกท่าน ท่านประธานก็คงจะเคย ได้ยินได้ฟังมา นั่นก็คือเรื่องของกรณีการหาวัคซีนพิษสุนัขบ้าว่าตกลงแล้ว อบต. มีอำนาจ ทำหรือเปล่า หรือตกลงแล้วเป็นของกรมปศุสัตว์ กว่าจะคุยกันรู้เรื่องปัญหาก็เกิดขึ้นแล้ว ทุกข์ร้อนของชาวบ้านก็ไม่ได้รับการแก้ไข เรื่องของหลอดไฟเสียสักดวงหนึ่ง ถนนหนทาง ชำรุดสักหน่อย ก็ต้องมานั่งถกเถียงกันว่าสุดท้ายแล้วท้องถิ่นทำได้หรือทำไม่ได้

ปัญหาประการที่ ๒ มีปัญหาเรื่องของอำนาจซ้ำซ้อนกันครับ อำนาจของ ราชการส่วนกลาง อันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม อำนาจของราชการส่วนภูมิภาคซึ่งเอาไป วางไว้ในทุก ๆ จังหวัด มันซ้ำซ้อนกับอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถนนสักเส้นหนึ่ง ก็ต้องมาเถียงกันว่านี่ของกรมทางหลวง ของกรมทางหลวงชนบท หรือว่าเป็นของท้องถิ่นแล้ว ต้องมานั่งถกเถียงกัน ทำท่าเรืออันหนึ่งก็ต้องมานั่งถกเถียงกันว่าตกลงแล้ว อบจ. ทำได้แล้ว ในขณะเดียวกันการท่าเรือก็ยังมีอำนาจอยู่ ตกลงแล้วอำนาจเป็นของใครกันแน่ สุดท้ายแนวทางการตีความของประเทศไทยก็บอกว่าถ้ากฎหมายเขียนว่ามีอำนาจก็มีทั้งคู่ ส่วนกลางก็มี ภูมิภาคก็มี ท้องถิ่นก็มี แล้วก็เกิดการเกี่ยงกัน บางกรณีก็เกี่ยงกันว่าอันนั้น ของเธออันนี้ของฉัน บางกรณีก็แย่งกันทำ มันก็เกิดปัญหาสภาพซ้ำซ้อนแบบนี้

ปัญหาประการที่ ๓ นั่นก็คือเรื่องของงบประมาณรายได้ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นนั้นมีไม่เพียงพอ ต่อให้เราถ่ายโอนภารกิจอำนาจไปให้ท้องถิ่นมากเท่าไรก็ตาม แต่ถ้าท้องถิ่นไม่มีรายได้ ไม่มีความเป็นอิสระทางงบประมาณเพียงพอก็ไม่สามารถ จัดการปัญหาให้พี่น้องได้อยู่ดี เราฝันว่าเป้าหมายจะแบ่งสัดส่วนรายได้ระหว่างส่วนกลาง กับส่วนท้องถิ่นเป็น ๗๕ : ๒๕ วันนี้มาเป็น ๖๕ : ๓๕ แต่เอาเข้าจริง ๆ แล้ว ๓๕ เปอร์เซ็นต์ ที่ได้ไปนั้นก็ยังไม่เพียงพอครับ หลาย ๆ เรื่องเป็นงานฝากที่ราชการส่วนกลางเอาไปให้ด้วย ยกตัวอย่างเช่น การจ่ายเบี้ยสวัสดิการ เงินสวัสดิการต่าง ๆ ให้แก่ผู้สูงอายุ เราก็ถูกนับรวม ไปว่านี่เป็นเงินของท้องถิ่นด้วยนะ แต่ท้องถิ่นไม่สามารถเอาไปคิดอ่านทำอะไรได้นอกจาก เอาไปจ่ายเงินสวัสดิการของผู้สูงอายุ ทำให้ท้องถิ่นเหลือเงินอยู่เพียงเล็กน้อยเท่านั้น ที่จะคิดอ่านทำแผนการโครงการใหม่ ๆ ภาษีที่ได้ไปก็เป็นส่วนน้อย สัดส่วนภาษีที่ได้ทุกวันนี้ มีอยู่เพียงแค่ภาษีพวกโรงเรือน ภาษีที่ดิน บำรุงท้องที่ ภาษีป้าย ภาษีอากร รังนกอีแอ่น ยาสูบ น้ำมัน โรงแรม เท่านี้เอง หลายตัวส่วนกลางแบ่งมาให้ แต่แบ่งมาให้แล้วท้องถิ่น ก็ต้องแย่งกันเองอีกเหมือนกัน จำนวนต่าง ๆ เหล่านี้ไม่เพียงพอครับ มีกฎหมายตัวหนึ่งที่จะให้ท้องถิ่นมีเงินได้มากยิ่งขึ้น นั่นก็คือภาษีเกี่ยวกับสิ่งปลูกสร้าง แต่ในปัจจุบันนี้รัฐบาลก็เลื่อนเวลาออกไปเรื่อย ๆ แล้วก็ยัง ไม่ได้ชดเชยเยียวยาในส่วนนี้ให้กับท้องถิ่นครับ

ปัญหาประการที่ ๔ นั่นก็คือราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งมีอำนาจ ในการกำกับดูแลท้องถิ่น แต่เมื่อถึงเวลากำกับดูแล ทำไปทำมามันจะกลายเป็นบังคับบัญชา มากขึ้น เริ่มมีหนังสือเวียน ระเบียบสั่งการต่าง ๆ เข้าไปสั่งการท้องถิ่นให้ทำนั่นทำนี่ หรือบางครั้งก็สำรวมนิดหน่อยโดยการใช้คำว่าขอความร่วมมือให้ท้องถิ่นมาร่วมงานกัน ทั้ง ๆ ที่หลักการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของคน ในท้องถิ่นนั้น ส่วนกลางและภูมิภาคไม่ใช่เจ้านายผู้บังคับบัญชาที่จะไปสั่งการให้ท้องถิ่น ทำอะไรได้ เต็มที่ไปได้ไกลที่สุดคือการประสานงานร่วมมือกัน

ปัญหาประการที่ ๕ นั่นก็คือเรื่องการมีส่วนร่วมของพลเมืองในท้องถิ่น เวลาเราพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นนั้นต้องพึงระมัดระวังว่าการกระจาย อำนาจไม่ใช่หมายความว่ากระจายระบบราชการแข็งตัวตึงตัวเอาไปไว้ที่ท้องถิ่นอีก แต่จะต้อง กระจายอำนาจไปสู่ประชาชนพลเมืองในท้องถิ่น การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นไม่ได้ หมายความแต่เพียงว่ากระจายอำนาจให้นักการเมืองท้องถิ่นมีอำนาจ แต่กระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่น หมายความถึงเอาอำนาจนั้นลงไปถึงประชาชนในท้องถิ่น นั่นก็หมายความว่า พลเมืองจำเป็นจะต้องมีส่วนร่วมในทางการเมืองในระดับท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น นอกไปจาก แค่เพียงการหย่อนบัตรเลือกตั้ง ปัญหาทั้งหมดนี้ที่เรารวบรวมสังเคราะห์มา พร้อมกับการไป ศึกษางานวิจัยของนักวิชาการจำนวนมาก ทั้งจากสถาบันพระปกเกล้า ซึ่งทำเรื่องงานวิจัย เกี่ยวกับท้องถิ่นจำนวนมาก ทั้งจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ทั้งจามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และอีกจากหลากหลายมหาวิทยาลัย กับการลงไปดูงานพื้นที่ต่าง ๆ ได้พูดคุยกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ผู้บริหารท้องถิ่นต่าง ๆ ทั้งหมดเรานำมาสังเคราะห์ วิเคราะห์ แล้วก็ยกร่างเป็นร่างรัฐธรรมนูญ หมวด ๑๔ อันนี้ครับ ร่างฉบับนี้ถ้ากล่าวโดยย่อเรามีเนื้อหา สำคัญอยู่ ๑๒ ประการครับ

ประการที่ ๑ นั่นก็คือการรับรองหลักการกระจายอำนาจ หลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของคนในท้องถิ่น หลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เอาไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญ เพื่อนสมาชิกสามารถดูร่างนี้ได้ในมาตรา ๒๔๙ ทำไมเราถึงเขียน ตรงนี้เอาไว้เป็นมาตราแรกของหมวดนี้ ถ้าท่านสังเกตดูจะเห็นได้ว่าผมเริ่มต้นด้วยคำว่า ภายใต้บังคับ มาตรา ๑ คำว่าภายใต้บังคับ มาตรา ๑ หมายถึงอะไร เป็นการยืนยันว่า การกระจายอำนาจในประเทศไทยอยู่ภายใต้หลักความเป็นราชอาณาจักร อยู่ภายใต้หลัก ความเป็นรัฐเดี่ยว เขียนลงไปแบบนี้ชัด ๆ เพื่อป้องกันปัญหาคนตีความพิสดาร คนเข้าใจ พวกผมแบบผิด ๆ ด้วยการบอกว่าพวกเรากระจายอำนาจแล้วนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน แต่เขียนแบบนี้หมายความว่าประเทศไทยกระจายอำนาจ เป็นการกระจายอำนาจ ที่ไม่ได้ไปยุ่งอะไรกับรูปแบบของรัฐ ไม่ได้ไปยุ่งอะไรกับโครงสร้างความเป็นรัฐเดี่ยวของ ประเทศไทย อย่างไรประเทศไทยก็ยังเป็นอันหนึ่งอันเดียวแบ่งแยกไม่ได้ อย่างไรประเทศไทย ก็ยังเป็นราชอาณาจักร มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขอยู่ พร้อมกันนั้นครับ อธิบายต่อไปว่า เราเป็นรัฐเดี่ยว แต่เราเป็นรัฐเดี่ยวที่กระจายอำนาจครับ หมายความว่าต่อไปหากมีกฎหมาย ระดับพระราชบัญญัติ กฎหมายลำดับรองต่าง ๆ ที่เข้าไปแทรกแซงความเป็นอิสระ ของท้องถิ่น ที่ไปขัดต่อหลักการกระจายอำนาจนั้น กฎหมาย กฎหมายลำดับรองต่าง ๆ ก็จะขัดกับรัฐธรรมนูญ

ประการที่ ๒ นั่นก็คือเรื่องของการกำหนดอำนาจหน้าที่แบบทั่วไปในการ จัดทำบริการสาธารณะให้กับท้องถิ่น ในนี้อยู่ในร่าง มาตรา ๒๕๑ ตรงนี้หมายถึงอะไร เมื่อสักครู่นี้ผมเรียนไปแล้วว่าปัญหาของท้องถิ่นคืออำนาจจำกัด วิธีตีความอำนาจของท้องถิ่น เราบอกว่ากฎหมายเขียนให้ ๒๐ เรื่อง คุณก็ทำได้แค่ ๒๐ เรื่อง แต่ถ้าปัญหาชาวบ้านนั้น ไปเป็นเรื่องที่ ๒๑ เรื่องที่ ๒๒ แต่กฎหมายไม่ได้เขียนไว้ ท้องถิ่นก็ไม่มีอำนาจ ดังนั้น เพื่อจัดการปัญหานี้อย่างยั่งยืน เราก็เปลี่ยนเลยครับ บอกว่าต่อไปนี้ให้คิดในเชิงพื้นที่เป็นหลัก ถ้ามันเป็นเรื่องการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ของท้องถิ่นใดให้เป็นอำนาจของท้องถิ่นนั้น ทั้งหมด เว้นแต่บางเรื่องมีกฎหมายห้าม เช่น เรื่องของความมั่นคง เรื่องของระบบเงินตรา เรื่องของนโยบายต่าง ๆ ที่มันมีผลกระทบกระเทือนในระดับชาติ พวกนี้ก็ยกเว้นเอาไว้ ให้เป็นเรื่องของราชการส่วนกลางและภูมิภาคไป แต่เรื่องที่เหลือถ้าเป็นจัดทำบริการสาธารณะประเภทน้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี กำจัดขยะ สิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยวในพื้นที่ คมนาคมขนส่งในพื้นที่ ทั้งหมดเหล่านี้เป็นเรื่องของ ท้องถิ่นหมดเลย ต่อไปจะได้ไม่ต้องมานั่งเถียงกัน ทุกวันนี้นายกท้องถิ่นมาพูดคุยกับพวกเรา เขาบอกว่าติดปัญหาเรื่องนี้มากเวลาอยากจะเอางบประมาณไปทำเรื่องอะไร เดี๋ยว สตง. สะกิดว่าใช้เงินผิดประเภทเพราะคุณไม่มีอำนาจเอาไปทำเรื่องนั้นเรื่องนี้ ผมมีเพื่อน นายกเทศมนตรีคนหนึ่งเขาเคยเป็นนายกเทศบาลตำบลแห่งหนึ่ง เขาเล่าให้ฟังบอกว่า เขาเอาประมาณแผ่นดินไปซื้อเสื้อหนาวแจกเด็กเพราะมันหนาวมากปีนั้น แต่ปรากฏ สตง. ก็มาเรียกเงินคืน เพราะเปิดกฎหมายดูแล้ว ไม่มีตรงไหนบอกว่าเทศบาลตำบลมีอำนาจ เอาเงินไปซื้อเสื้อหนาวแจกเด็ก อย่างนี้เป็นตัวอย่าง แต่ถ้าเราแก้เรื่องนี้ต่อไปท้องถิ่น ทำได้หมดเลยดูแลทุกข์สุขชาวบ้าน ประชาชนในพื้นที่ ส่วนเรื่องไหนไม่ได้เขียนกฎหมาย เว้นเอาไว้

ประการที่ ๓ เนื้อหารายละเอียดอยู่ใน มาตรา ๒๕๑ วรรคสอง นั่นก็คือแก้ไข ปัญหาเรื่องอำนาจซ้ำซ้อนกันระหว่างกลาง ภูมิภาคกับท้องถิ่น ต่อไปนี้เราบอกท้องถิ่น มาก่อน เรื่องที่เกิดในท้องถิ่นให้ท้องถิ่นทำก่อน แล้วถ้าท้องถิ่นทำไม่ได้ ไม่มีศักยภาพทำ ขอไปให้ส่วนกลางกับภูมิภาคเข้ามาทำ ส่วนกลางหรือภูมิภาคก็ค่อย ๆ เข้ามาทำ เป็นการ แก้ปัญหาว่าตกลงแล้วอำนาจเรื่องนั้นเรื่องนี้เป็นของใคร แต่เราให้ท้องถิ่นมาก่อน

ประการที่ ๔ คืออยู่ใน มาตรา ๒๕๐ เป็นการกำหนดประเภทขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งทุกวันนี้เรามีอยู่ ๒ แบบ คือแบบทั่วไป ได้แก่ อบจ. เทศบาล อบต. แบบพิเศษนั่นก็คือกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา พร้อมกับเปิดทาง ไว้ว่าถ้าวันหนึ่งต้องการสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกในรูปแบบใหม่ ๆ หรือจะมี การควบรวมอะไรกันอีกให้ไปทำเป็นพระราชบัญญัติ แล้วแต่นโยบายของแต่ละรัฐบาล แล้วแต่นโยบายของเสียงข้างมากในรัฐสภาในแต่ละยุคแต่ละสมัยว่าต้องการเพิ่มท้องถิ่น เข้าไปไหม หรือต้องการควบรวมอะไรไหม แต่อย่างน้อยที่สุดเรายืนยันหลักการไว้ว่า ประเทศไทยจะมีท้องถิ่น ๒ รูปแบบใหญ่ ๆ คือแบบทั่วไปกับแบบพิเศษ

ประการที่ ๕ ร่างนี้อยู่ใน มาตรา ๒๕๔/๑ อันนี้คือการประกันเรื่องหลักการ เลือกตั้ง หลักการให้คนในท้องถิ่นมีสิทธิในการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น นายกท้องถิ่น และสภาท้องถิ่นนั้นเราสถาปนาเอาไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ แต่ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ถ้าทุกท่านเปิดดูรายละเอียดจริง ๆ ในหมวด ๑๔ มีการเขียนเอาไว้อยู่ข้อความหนึ่ง บอกว่าหากในอนาคตมีการตั้งท้องถิ่นแบบพิเศษขึ้นมาอาจมีผู้บริหารท้องถิ่นที่ไม่ได้มาจาก การเลือกตั้งก็ได้ รูปแบบอื่น ๆ ก็ได้ ดังนั้นตรงนี้ยืนยันกลับไปที่ ๒๕๔๐ ว่าเราต้องยึด หลักเดิมคือประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิเลือกนายกท้องถิ่นและสภาท้องถิ่น

ประการที่ ๖ เป็นเรื่องเงินเงิน ทองทอง เรื่องของรายได้ ในร่างนี้อยู่ใน มาตรา ๒๕๒ (๒) มาตรา ๒๕๓ เราบอกว่าต่อไปนี้ถ้ารัฐธรรมนูญนี้ผ่านจะต้องไปออก พระราชบัญญัติขยายรายละเอียดเรื่องเกี่ยวกับรายได้ รายรับขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยวางกรอบเอาไว้เบื้องต้นว่าภายในกี่ปีจะต้องขยับสัดส่วนรายได้ระหว่าง ราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นให้ไปถึง ๕๐ : ๕๐ พร้อมกันนั้นเปิดทางให้ท้องถิ่นมีรายได้ รายรับตัวใหม่ ๆ รายรับตัวใหม่ ๆ เช่นอะไร การกู้เงินเพื่อไปทำโครงสร้างพื้นฐานในท้องถิ่น พอผมพูดถึงการกู้เงินทุกคนก็จะตกอกตกใจบอกตายแล้วอย่างมีวินัยการเงินการคลัง จะอยู่ตรงไหน ทุกท่านครับ ถ้าเราให้ท้องถิ่นกู้เงินได้ด้วยตัวเอง ออกพันธบัตรได้ด้วยตัวเอง หลายเรื่องนี่ผมเชื่อว่าท้องถิ่นใหญ่ ๆ แบบเชียงใหม่ หรือภูเก็ต เผลอ ๆ สร้างรถไฟฟ้า รถราง สร้างรถเมล์ได้แล้วครับ ปัญหาทุกวันนี้เขาสร้างไม่ได้เพราะเงินเขาไม่พอ พอเงินไม่พอก็ถามมาที่ ส่วนกลาง ส่วนกลางบอกทีละขั้นทีละตอน ตอนนี้ในจุดส่วนกลางศูนย์กลางของประเทศไทย ที่เมืองหลวงยังสร้างรถไฟฟ้าไม่หมดทุกเส้นเลย ดังนั้นพวกคุณรอก่อนเป็นตามลำดับ แต่ถ้าท้องถิ่นบอกเอาอย่างที่ผมสร้างกันเองก็ได้ ผมเอาเงินตัวเองมาสร้าง คำตอบคือไม่มีเงิน ทีนี้ไม่มีเงิน ถ้ากู้เงินละครับ ผมเชื่อว่าประชาชนในท้องถิ่นยินดีพร้อมใจกันร่วมกันจ่ายภาษี แล้ววันหน้าเอาไปคืนเงินกู้ เพราะอะไร เพราะกู้มาแล้วสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้กับท้องถิ่นเขา ถ้าหากเราไม่ทำเรื่องนี้ต่อไปโครงสร้างพื้นฐานมันจะกระจุกอยู่ในเมืองหลวงหมด ทั้ง ๆ ที่ รถไฟฟ้าแต่ละเส้นแต่ละสายที่เกิดขึ้นในเมืองหลวงแห่งนี้เป็นเงินภาษีของประชาชน ทั้งประเทศนะครับ ไม่ใช่แค่ของคน กทม. คนจังหวัดอื่น ๆ เขาก็ตั้งคำถาม แล้วทำไมไม่มาสร้างที่เชียงใหม่ ไม่มา สร้างที่ภูเก็ต ไม่มาสร้างที่สมุยบ้าง ไม่มาสร้างที่นครราชสีมาบ้าง ท่านต้องเปิดทางให้ท้องถิ่น เขามีโอกาสเข้าถึงแหล่งทุนเงินกู้ด้วยวิธีการต่าง ๆ ทุกวันนี้มีหนทางอยู่ครับ แต่ต้องไป ขออนุมัติอนุญาตจากรัฐบาลทุกครั้ง เช่นเดียวกันครับ เราจะต้องพูดถึงเรื่องเงินอุดหนุนครับ เงินอุดหนุนเป็นเครื่องไม้เครื่องมือสำคัญในการที่ทำให้ท้องถิ่นนั้นมันยกระดับเท่าเทียมกัน บางท้องถิ่นอาจจะเก็บภาษีได้น้อย บางท้องถิ่นเก็บภาษีได้มาก ดังนั้นเงินอุดหนุนถ้าเรา จัดสรรปันส่วนไปในทิศทางลักษณะที่ช่วยกัน ถ้าท้องถิ่นไหนลำบากกว่าก็เอาเงินอุดหนุนไป เพื่อจะไปพัฒนาในพื้นที่ของตนเอง

ประการที่ ๗ นั่นก็คือเรื่องของรูปแบบการจัดทำบริการสาธารณะ ทุกวันนี้ รูปแบบการจัดทำบริการสาธารณะ ถ้าเรามองดูราชการส่วนกลางมีหลากหลายแบบมาก ตั้งแต่ให้กระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานราชการทำเอง หรือมอบอำนาจให้เอกชนทำ ผ่านรูปแบบสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดซื้อจัดจ้าง สัญญาร่วมทุนต่าง ๆ แต่ท้องถิ่นเขามี รูปแบบจำกัดมาก โอเค (OK) กฎหมายเราอาจจะเปิดให้มีการตั้งสหการ ก็คือท้องถิ่นหนึ่ง ร่วมมือกันกับท้องถิ่นหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะ แต่สุดท้ายก็เหมือนกันต้องขอ อนุญาตส่วนกลางก่อน ดังนั้นร่างนี้จึงต้องการให้ไปตรากฎหมายขึ้นมาฉบับหนึ่ง อธิบาย เรื่องรูปแบบการจัดทำบริการสาธารณะที่มีมากขึ้นนอกจากท้องถิ่นทำเอง ต่อไปท้องถิ่นตั้ง สหการได้ ตั้งบริษัทจำกัดของท้องถิ่นได้ ตั้งองค์การมหาชนในระดับท้องถิ่นได้ หรือแม้กระทั่ง มอบอำนาจให้เอกชนเข้ามาทำสัญญาต่าง ๆ ทำสัมปทาน ทำบริการสาธารณะต่าง ๆ แทน ตัวเองก็ได้

ประการที่ ๘ นั่นก็คือเรื่องของความเป็นอิสระของการบริหารงานบุคคล อยู่ในมาตรา ๒๕๔/๒ อันนี้ยืนยันตามหลักการเดิม ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ จนถึง รัฐธรรมนูญปัจจุบัน

ประการที่ ๙ นั่นก็คือเรื่องของการกำกับดูแล ในร่างนี้อยู่ในมาตรา ๒๕๔/๑๓ ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวครับ เมื่อเป็นรัฐเดี่ยวนั้นความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับ ส่วนท้องถิ่นจะต้องเกาะเกี่ยวกันอยู่ มันไม่ใช่ตัดขาดออกจากกัน ความเกาะเกี่ยวที่ว่านั้นก็คือ ผ่านการกำกับดูแล แต่อย่างที่ผมเรียนท่านประธานและเพื่อนสมาชิก กำกับดูแลที่ผ่านมา ไป ๆ มา ๆ มันจะเข้าไปแทรกแซงไปบังคับบัญชามากขึ้น ดังนั้นเราบอกว่าต่อไปนี้การกำกับ ดูแลจะต้องเคร่งครัด เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนด โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้มีเฉพาะการกำกับ ดูแลภายหลัง หมายความว่าท้องถิ่นทำไป แล้วถ้าส่วนกลางหรือภูมิภาคเห็นว่าเขาทำไม่ดี ทำผิดกฎหมาย ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ค่อยไปยับยั้งตอนนั้น

ประการที่ ๑๐ นั่นก็คือการแก้ไขปัญหาเรื่องของการมีส่วนร่วมของพลเมือง ในร่างนี้อยู่ใน มาตรา ๒๕๔/๔ มาตรา ๒๕๔/๕ มาตรา ๒๕๔/๖ เราต้องการเติมพลัง ให้กับพลเมืองในท้องถิ่นครับ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งอันนี้มีมาโดยตลอด แต่เราเติมเข้าไปอีกครับ นั่นก็คือ เรื่องของการจัดทำประชามติในระดับท้องถิ่น แต่ละท้องถิ่นเดี๋ยวก็จะต้องมีโครงการต่าง ๆ พอทำแล้วฝ่ายหนึ่งเห็นด้วย ฝ่ายหนึ่งไม่เห็นด้วย อย่ากระนั้นเลยครับ ตัดสินกันโดย ประชาชนในท้องถิ่นเลยว่าจะเอาโครงการเหล่านี้ไหม เราต้องการสร้างสภาพลเมืองท้องถิ่น ขึ้นมาครับ เพื่อให้สภาพลเมืองแห่งนี้เข้ามาตรวจสอบ ตรวจสอบการทำงานของนายกท้องถิ่น ท่านประธานครับ ท่านเพื่อนสมาชิกที่อยู่ในห้องนี้คงคุ้นเคยกับเรื่องการเมืองท้องถิ่นกันมา อย่างดี ทุกท่านก็คงทราบดีใช่ไหมว่าถึงเวลาเลือกนายกท้องถิ่นเสร็จ สักพักหนึ่งสมาชิก สภาท้องถิ่นก็จะมาเป็นพวกเดียวกันกับนายกท้องถิ่นอีก แม้ลงเลือกตั้งอาจจะลงคนละ แบรนด์ (Brand) คนละสังกัด แต่ถึงเวลาจะมาเป็นพวกเดียวกันอีก มันทำให้การตรวจสอบ ถ่วงดุลผู้บริหารท้องถิ่นมันไม่เกิด ดังนั้นเราเสนอให้มีสภาพลเมืองท้องถิ่น เอาคนในท้องถิ่น นั้นแหละครับ เข้ามาประชุมร่วมกัน สลับหมุนเวียนกันเป็น เพื่อมาตรวจสอบการทำงานของ ฝ่ายบริหาร เราเสนอให้มีระบบการบริหารราชการแผ่นดินท้องถิ่นแบบเปิดเผย พี่น้อง ประชาชนติดตามการถ่ายทอดสดการประชุมทุกวันพุธ วันพฤหัสบดี หลายเรื่องเราคุยกัน ที่แห่งนี้ไกลตัวพี่น้องประชาชนในพื้นที่มาก แต่เรื่องที่ใกล้ตัวพี่น้องประชาชนในพื้นที่ที่สุดคือ เรื่องของบ้านเขา เขากลับไม่สามารถรู้เลยว่าไปคุยอะไรกัน ดังนั้นต่อไปเราบอกการประชุมสภา เปิดเผยให้หมด ซึ่งวันนี้ กทม. เริ่มแล้วนะครับ ผมเชื่อว่าพี่น้องท้องถิ่นหลายที่ก็อยากเห็น อย่างนี้เหมือนกัน เปิดเผยให้หมด สัญญาจัดซื้อจัดจ้างเปิดหมดครับ เพราะเราเชื่อว่า คนจะทุจริตคอร์รัปชัน เขาจะไปทำกันในที่ลับที่มืด แต่ถ้าเราเปิดหมด การตรวจสอบ ความโปร่งใสก็จะเกิดขึ้น และที่สำคัญเราเติมเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดงบประมาณ ภาษาอังกฤษเรียกว่า พาร์ทิซิเพทอรี บัดเจตติง (Participatory Budgeting) หรือพีบี (PB) หมายความว่าท้องถิ่นจะแบ่งเงินเอาไว้ส่วนหนึ่ง และบอกโครงการมาเลย และให้พลเมือง ในท้องถิ่นโหวตกันเลือกกันเลยว่าจะเอาเงินไปทำอะไร ซึ่งเดี๋ยวเพื่อนผู้ชี้แจงผมก็คงมา อธิบายรายละเอียดตรงนี้เพิ่มเติม

ประการที่ ๑๑ นั่นก็คือเรื่องของการกำหนดกฎหมายถ่ายโอนระยะเวลา สภาพบังคับต่าง ๆ ซึ่งตรงนี้มันเป็นปัญหาต่อเนื่องมาตั้งแต่การกระจายอำนาจปี ๒๕๔๐ คือรัฐธรรมนูญเขียน พ.ร.บ. แผนปี ๒๕๔๒ เขียน แต่ถึงเวลามันโอนไม่จริงโอนช้า บางอัน ติดขัดอยู่ ดังนั้นครั้งนี้จะเขียนสภาพบังคับเอาไว้ให้ชัดเจน

ประการที่ ๑๒ ผมเข้าใจว่าเรื่องนี้เพื่อนสมาชิกหลายท่านอาจจะกังวลอยู่ นั่นก็คือเรื่องแผนการจัดออกเสียงประชามติว่าประเทศไทยจะเอาอย่างไรกับราชการ ส่วนภูมิภาค ผมยืนยันกับท่านประธานและเพื่อนสมาชิกในที่นี้ ส่วนตัวผมเองผมไม่ได้มี ความคิดชัดเจนว่าประเทศนี้จะต้องมีภูมิภาคหรือไม่มีภูมิภาค และผมก็เชื่อว่าพวกเราไม่กี่คน อาจจะตัดสินไม่ได้ ดังนั้นจึงเห็นว่าควรจะเอาไปทำประชามติ ไปถามพี่น้องประชาชน ตรงนี้ มีความสำคัญอย่างไร เราพูดถึงการกระจายอำนาจมันมีหลากหลายรูปแบบ ในโลกใบนี้ หลายประเทศกระจายอำนาจโดยสมบูรณ์แล้ว แต่ยังเก็บภูมิภาคเอาไว้อยู่ ยกตัวอย่างเช่น ประเทศฝรั่งเศส ประเทศสเปน บางประเทศกระจายอำนาจสมบูรณ์แล้ว แต่เลิกภูมิภาค ไปเลยคือประเทศอังกฤษและประเทศญี่ปุ่น แต่ละประเทศก็คิดต่างกัน ประเทศที่เก็บเอาไว้ ก็มีงานให้ภูมิภาคทำ ประเทศที่เลิกไปเลยเขาบอกไม่มีความจำเป็น ซึ่งผมเชื่อว่าควรจะทำ ประชามติ แล้วก็ไม่ได้ทำแบบวันรุ่งขึ้นทำทันที มีเปิดโอกาสทำโรดแมป (Roadmap) แผนการรณรงค์ เห็นด้วย เห็นต่างกันภายใน ๕ ปี ถ้าประชาชนบอกว่ายังต้องมีประเทศไทย ก็มีภูมิภาค แล้วจะเกิดอะไรขึ้น มันจะชัดเจนขึ้นว่าท้องถิ่นทำอะไร ภูมิภาคทำอะไร แต่ถ้าคน ส่วนใหญ่บอกว่าไม่มีภูมิภาคก็จะรวมเข้าไปอยู่ในท้องถิ่น ข้าราชการ ประชาชน เจ้าหน้าที่ ต่าง ๆ ก็ไม่ได้ถูกยุบส่วนราชการต่าง ๆ ไป ตำแหน่งแห่งที่อะไรไม่ได้หายไป เพียงแต่แค่ เปลี่ยนสังกัดไปอยู่กับท้องถิ่นหรือส่วนกลางเท่านั้นเอง ดังนั้นตรงนี้ท่านไม่ต้องกังวลใด ๆ ไป และผมย้ำตรงนี้อีกครั้งหนึ่งเผื่อว่าจะมีคนซักถามล่วงหน้าและถ้ามีโอกาสจะมาตอบ ร่างนี้ ไม่ได้ไปยุ่งอะไรกับกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ต่อให้ผ่านไปเรียบร้อยกำนัน ผู้ใหญ่บ้านก็อยู่เหมือนเดิม เราไม่ได้ไปแตะไปต้องอะไรเลย เราพูดถึงเพียงแผนการในอนาคต ว่าถ้าประเทศไทย กระจายอำนาจโดยสมบูรณ์แล้ว ตกลงราชการส่วนภูมิภาคยังจำเป็นไหม ถ้าประชาชน บอกว่าจำเป็นก็มีต่อ ถ้าประชาชนบอกไม่จำเป็นก็จัดการควบรวมไป กลับไปส่วนกลางบ้าง กลับมาส่วนท้องถิ่นบ้าง

ทั้งหมดนี้คือรายละเอียดของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด ๑๔ ทั้ง ๑๒ ประเด็น ผมคาดหวังเป็นอย่างยิ่งว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รับการสนับสนุนจาก เพื่อนสมาชิกรัฐสภาในซีกของสภาผู้แทนราษฎร ผมเชื่อว่าทุกพรรคการเมืองสนับสนุน การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นทั้งหมด เท่าที่ผมสำรวจความคิดเห็นต่าง ๆ มา ไม่มีพรรคไหน บอกว่าไม่เอากระจายอำนาจ แต่อาจจะเห็นแตกต่างกันในรายละเอียดกันอยู่บ้าง เราสามารถไปปรับปรุงไปแก้ไขกันได้ต่อไปในวาระที่สอง เช่นเดียวกันในสมาชิกวุฒิสภา ผมก็ได้ยินได้ฟัง ส.ว. อภิปรายหลายครั้ง ตั้งแต่บางท่านยังอยู่ในระบบราชการประจำ หรือบางท่านไปอยู่ในสภาปฏิรูป หรือบางท่านวันนี้มาเป็น ส.ว. ท่านก็พูดชัดเจนว่าท่าน สนับสนุนเรื่องการกระจายอำนาจ แล้วเรื่องนี้ผมมายืนตรงนี้ ปีที่แล้วผมก็มายืน แต่ปีที่แล้ว ผมมายืนผมเสนอเรื่องเกี่ยวกับวุฒิสภาหลายเรื่อง ก็เข้าใจได้ว่าท่านคงไม่เห็นด้วย แต่รอบนี้ มันไม่ได้เกี่ยวอะไรเลย ผมเรียนว่าร่างนี้อาจจะช่วยให้เพื่อนสมาชิกวุฒิสภาแสดงออกให้สังคม เห็นว่าวุฒสิภาไม่ได้ขัดขวางการแก้รัฐธรรมนูญหากมันเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แสดงให้ เห็นว่าสมาชิกวุฒิสภาก็เอาด้วยถ้าเป็นประโยชน์ต่อประชาชน ท่านประธานครับ ผมมีเรื่อง ที่จะชี้แจงต่อเพื่อนสมาชิกแต่เพียงเท่านี้ แล้วก็หวังว่าคำถามต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นถ้าซักถาม และผมมีเวลาหลงเหลืออยู่ แล้วก็มีเพื่อนสมาชิกต่าง ๆ ที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านจะขอ อนุญาตตอบเป็นรายประเด็น ๆ ต่อไป ขอบคุณท่านประธานครับ