กราบเรียนท่านประธาน ที่เคารพ ผม อนุสิษฐ คุณากร สมาชิกวุฒิสภา ผมขออนุญาตกราบเรียนอย่างนี้ว่าที่เพื่อน สมาชิกทั้งหลายได้พูดมาตั้งแต่เช้าจนถึงปัจจุบัน ผมคิดว่าเราตรงกันในประเด็นในเรื่องของ ความเห็นพ้องในเรื่องของการกระจายอำนาจ สิ่งที่เราพูดมานั้นแนวความคิดของแต่ละท่าน ก็มีความแตกต่างกัน สิ่งที่สำคัญก็คือว่ามุมมองของแต่ละกลุ่ม แต่ละความคิดนั้นมองเรื่อง การกระจายอำนาจเป็นแบบใด สิ่งที่ผมจะนำเสนอในลำดับต่อไปนี้ผมมีประเด็นที่อยากจะ สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญประมาณ ๕-๖ ประเด็น
ประเด็นในเรื่องของการให้สิทธิการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จริง ๆ แล้วในตัวรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา ค่อนข้างมีความชัดเจนอยู่พอสมควร แต่มีความแตกต่างกันบางประการที่สมาชิกหลายท่านได้พูดไว้แล้ว ไม่ว่าจะเป็นปี ๒๕๔๐ ปี ๒๕๕๐ และปี ๒๕๖๐ ก็ดี ประเด็นร่างของท่านผู้เสนอนั้นถ้าจะดูในเรื่องของสิทธิการจัดตั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในมาตรา ๒๔๙ วรรคสอง ซึ่งบัญญัติให้สิทธิ ของท้องถิ่นสามารถที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ซึ่งในประเด็นดังกล่าวนั้น ต้องตั้งคำถามว่าแล้วท้องถิ่นจะใช้หลักเกณฑ์พิจารณากันอย่างไรว่าท้องถิ่นใดมีลักษณะ ปกครองตนเองได้แค่ไหน อย่างไร ซึ่งในตัวรัฐธรรมนูญปัจจุบันและกฎหมายลูกต่าง ๆ นั้น ก็มีบทบัญญัติที่ค่อนข้างชัดเจนหลายท่านได้พูดลงไปถึงบทบัญญัติของกฎหมายลูก เช่น พระราชบัญญัติเทศบาลเมื่อปี ๒๔๙๖ ซึ่งก็แก้ไขกันมาแล้ว ๑๔ ครั้ง ในเรื่องต่าง ๆ ระเบียบ บริหารราชการกรุงเทพมหานคร ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ร.บ. สภาตำบล และองค์กรบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด ในกฎหมายต่าง ๆ เหล่านี้ มีรายละเอียดในสิ่งที่ท่านทั้งหลายได้มีการอภิปรายที่ผ่านมา ที่สำคัญคือการบริหารจัดการ ภายใต้กฎหมายลูกเหล่านั้นมันมีปัญหาหรือมันมีอุปสรรคอย่างไร ตัวกฎหมายเป็นปัญหา หรือไม่ แล้วเป็นอยู่ในจุดไหน ผมเข้าใจว่าในเรื่องต่าง ๆ เหล่านี้เราไม่ได้ไปลงในรายละเอียด เพียงแต่ว่าเราคิดว่าแล้วถ้าเราแก้รัฐธรรมนูญแล้วสิ่งต่าง ๆ ที่มันไปซ่อนอยู่ในกฎหมายย่อย ๆ เหล่านั้นมันจะถูกแก้ไขไปในตัว แต่ในขณะเดียวกันกฎหมายสูงสุดของประเทศคือรัฐธรรมนูญ ที่เรากำลังจะยกร่างอยู่นั้น ความชัดเจนต่าง ๆ ประเด็นที่เป็นปัญหาต่าง ๆ ในการบริหาร จัดการในการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นนั้นมันคืออะไร ฉะนั้นสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ผมคิดว่า ในประเด็นแรกคงจะต้องให้ความสำคัญต่อการพิจารณาว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ที่เราจะเปิด แล้วก็ร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก็ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่คิดว่า สามารถที่จะบริหารจัดการด้วยตนเองได้นั้นจะเสนอให้ท้องถิ่นตัวเองเป็นองค์กรประเภทใด เป็นท้องถิ่นใด มีลักษณะที่ปกครองตนเองได้ ซึ่งในเรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ในท้ายที่สุด เมื่อกฎหมาย หรือรัฐธรรมนูญได้มีการแก้ไขไปแล้ว ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นตามมาในภายหลังคงจะต้องมี การศึกษาวิเคราะห์กันอย่างถ่องแท้ ไม่เช่นนั้นแล้วการยกร่างกฎหมายนี้ก็จะเป็นเรื่องของ การสร้างกระแสในเรื่องของกระบวนการที่จะมีการเลือกตั้งในระยะต่อไป ซึ่งจริง ๆ แล้ว ก็ไม่เป็นผลดีต่อกระบวนการในการยกร่างรัฐธรรมนูญที่อาจจะเป็นฉบับใหม่ที่จะเกิดขึ้น ในอนาคต นี่เป็นประการแรก
ประการที่ ๒ เรื่องการแบ่งภารกิจที่ซ้ำซ้อนกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ภายใต้ร่าง มาตรา ๒๕๑ และมาตรา ๒๕๒ ซึ่งกำหนดหลักการทำงานในลักษณะที่บอกว่า ถ้าหากภารกิจของส่วนราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคซ้ำซ้อนกับ อปท. แล้วให้เป็นหน้าที่ และอำนาจของ อปท. เท่านั้น ซึ่งภาพใหญ่ ๆ ภาพรวมนั้นถูกสะท้อนออกมาเป็นแบบนั้น เว้นแต่ทาง อปท. จะร้องขอว่าซ้ำซ้อนได้นะ คุณช่วยเราได้นะ ประเด็นเหล่านี้ผมคิดว่า เรื่องเหล่านี้ความชัดเจนอยู่ตรงไหน คือเราบอกว่าเรามอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไปดำเนินการทั้งหมด ในท้ายที่สุดผลที่มันจะเกิดขึ้นมันคืออะไร การกำหนดขั้นตอนและ การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จริง ๆ แล้วก็มีพระราชบัญญัติกำหนด แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจไว้ให้อยู่แล้ว เพียงแต่ว่าเราได้นำ พ.ร.บ. เหล่านั้น มาใช้อย่างเต็มขีดความสามารถหรือไม่ อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ที่จะทำให้การกระจาย อำนาจนั้นมีประสิทธิภาพ
ประเด็นที่ ๓ ในเรื่องรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งหลายท่าน ก็เกรงกันว่ารายได้ที่มีอยู่นั้นควรจะกระจายไปให้มากน้อยเพียงไร กลโกงที่เกิดขึ้นในองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งผมเชื่อว่าประชาชนทั้งประเทศเข้าใจดีว่าในท้องถิ่นแต่ละ ท้องถิ่นนั้นหลาย ๆ ท้องถิ่นซึ่งเป็นส่วนใหญ่ก็จะมีประเด็นในเรื่องของการทุจริต ประพฤติมิชอบอยู่ สิ่งที่ผมพูดได้ผมไม่ได้มองจากตัวเลขที่ท่านสมาชิกเมื่อสักครู่ได้พูดถึงว่า มันเป็นจำนวนตัวเลขมหาศาล แต่จริง ๆ แล้วความถี่ของการกระทำความผิดในสำนวน ของการกระทำความผิดนั้นเกิดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นจำนวนมากครับ
ผมขออนุญาตสรุปประเด็นอีก ๒ ประเด็นที่น่าจะเป็นประการที่สำคัญก็คือว่า การบริหารงานของข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถ้าเราจะมา กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญผมคิดว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องที่ไม่เหมาะสมอย่างยิ่ง เนื่องจากจริง ๆ แล้ว ในหมวด ๑๔ มันเป็นเรื่องของการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องภาพของการปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ฉะนั้นการนำการบริหารจัดการในเรื่อง บุคคลหรือลูกจ้างเข้ามาไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นจึงเป็นเรื่องที่ไม่น่าจะเหมาะสม และที่สำคัญคือ การยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคในอนาคตซึ่งหลายท่านโดยเฉพาะท่าน พลเอก เลิศรัตน์ แล้วก็อีกหลาย ๆ ท่านได้พูดไว้ว่ามันเป็นเรื่องที่มีความสำคัญสูงมาก การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ ทำไมถึงเกิดขึ้นมาในช่วงนี้ ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญ แล้วก็ พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจเกิดมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๔๒ ตามลำดับ ดังนั้นผมขออนุญาตสรุปว่า ความเหมาะสมในการแก้รัฐธรรมนูญนั้น ประเด็นที่สำคัญก็คือว่ารัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ ในหมวด ๑๔ มันไม่ดี มันไม่เหมาะสม หรือการปฏิบัติตามกฎหมายลูกภายใต้รัฐธรรมนูญ ไม่เหมาะสม การบริหารจัดการของรัฐบาลทั้งที่ผ่านมาและรัฐบาลในปัจจุบันนั้นไม่ได้มีการ กระจายอำนาจอย่างมีประสิทธิภาพ ผมคิดว่าเรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่เราจะต้องมาพิจารณา แล้วในท้ายที่สุดนั้นผลประโยชน์ที่จะตกกับประชาชน แน่นอนเรื่องการกระจายอำนาจ ซึ่งทุกท่านเห็นพ้องต้องกันว่าจำเป็นที่จะต้องมีอย่างแน่นอน ซึ่งในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ เอง ก็ได้เขียนแล้วก็ปรากฏบทความต่าง ๆ ตามมาตราในรัฐธรรมนูญไว้ในหมวด ๑๔ แล้ว ขอบพระคุณครับ