สถิตย์ ชูกระจายอำนาจ-การคลังท้องถิ่น แก้พึ่งส่วนกลาง

นายสถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์ สมาชิกวุฒิสภา สรรหา

กราบเรียนท่านประธาน รัฐสภาที่เคารพ กระผม สถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์ สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะสมาชิกรัฐสภา ท่านประธานที่เคารพ การกระจายอำนาจที่แท้จริง การกระจายอำนาจที่จะนำไปสู่ ความสำเร็จของการบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่นได้อย่างแท้จริงนั้น หัวใจสำคัญ ของการกระจายอำนาจคือการกระจายอำนาจทางการคลัง เพราะปราศจากอำนาจ ทางการคลังก็ไม่สามารถที่จะมีงบประมาณไปดำเนินการในการพัฒนาท้องถิ่นตามที่ มุ่งหวังไว้ได้ การมีอำนาจทางการคลังในท้องถิ่นที่แท้จริงนั้นจะต้องทำให้มีอิสระทางการคลัง ของท้องถิ่น คำว่า มีอิสระทางการคลังของท้องถิ่น หมายถึงว่าท้องถิ่นต้องมีรายได้ของตนเอง ให้มากพอ พึ่งพาส่วนกลางให้น้อยลง ปัจจุบันรายได้ทางการคลังของท้องถิ่นนั้นมาจากรายได้ ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้ รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้ และรายได้ที่เกิดจาก การอุดหนุน และถ้าแบ่งเป็นประเภท ๆ แล้ว ประเภทรายได้จากการอุดหนุนจะมากที่สุด ซึ่งแสดงให้เห็นว่ายังจะต้องพึ่งพิงส่วนกลางอยู่มาก ที่ต้องพึ่งพิงส่วนกลางอยู่มากนี้เอง จึงทำให้ต้องถูกกำกับจากส่วนกลาง เพราะฉะนั้นหลักการที่สำคัญก็คือว่าทำอย่างไรที่ท้องถิ่น จะมีรายได้ของตนเองมากขึ้น จะมีอิสระในทางการคลังของตนเองมากขึ้น ผมเรียนดังนี้ ข้อแรกต้องพัฒนาโครงสร้างภาษีท้องถิ่นให้มีขอบข่ายที่กว้างขวางชัดเจนมากขึ้น ต้องพัฒนา ความสามารถในการจัดเก็บภาษีให้สามารถจัดเก็บภาษีให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ต้องปรับ โครงสร้างภาษีที่รัฐจัดเก็บให้ ปรับโครงสร้างภาษีที่รัฐส่วนกลางแบ่งให้ ให้มีสัดส่วนที่ทำให้ เห็นว่ารายได้ทางการคลังของท้องถิ่นมีอิสระเพียงพอในการจัดการบริการสาธารณะที่ท้องถิ่น ควรจะได้จัดทำเอง ทั้งนี้และทั้งนั้นรายได้ทั้งหลายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เมื่อเราพูดถึงคำว่ากระจายอำนาจ เราจะพูดถึงแค่กระจายอำนาจของส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น เราไม่ได้พูดถึงการกระจายอำนาจระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง เพราะจากสถิติปรากฏว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้น้อยกลับได้รับการจัดสรรรายได้ที่น้อย องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้มากกลับได้รับการจัดสรรรายได้จากส่วนกลางมาก ซึ่งทำให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดีอยู่แล้วยิ่งดียิ่งขึ้น ที่แย่อยู่แล้วก็แย่อยู่เหมือนเดิม ไม่ได้เป็นการ กระจายอำนาจระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง และนอกจากนั้นการที่จะต้องพึ่งพิงรายได้จากส่วนอื่นที่ไม่ใช่รายได้จากความสามารถ ของตนเองนั้นก็จะทำให้เกิดหลักที่เรียกว่ามีรายได้โดยที่ไม่จำเป็นต้องหาเอง ทำให้ขาด แรงจูงใจในการหารายได้เพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเองตามหลักการที่เขาเรียกกันว่า แฮมิลตัน พาราด็อกซ์ (Hamilton Paradox) ซึ่งเป็นหลักการที่เตือนองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นว่าจะต้องพัฒนาความสามารถในการหารายได้ เพราะว่ามัวแต่รอรายได้จากการ สนับสนุนก็จะทำให้ขาดแรงจูงใจในการพัฒนาศักยภาพในการหารายได้ ขาดแรงจูงใจ ในการพัฒนาท้องถิ่น แท้ที่จริงแล้วการปรับโครงสร้างภาษีก็ดี การดำเนินการในเรื่องอื่น ๆ ก็ดี เป็นเรื่องที่อาจจะทำได้ภายใต้โครงสร้างกฎหมายปัจจุบัน แต่เมื่อท่านผู้ชี้แจงได้กล่าวถึงเรื่อง การปรับโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผมอยากเรียนว่าถ้าท่านนำเสนอเรื่องนี้ และท่านได้นำรูปแบบของญี่ปุ่นมาประกอบในการนำเสนอ ผมอยากเรียนเสนอว่าองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ต้องแบ่งเป็นแบบทั่วไป แบ่งเป็นแบบพิเศษ ไม่ต้องมีกรุงเทพมหานคร ไม่ต้องมีเมืองพัทยาที่เป็นรูปแบบพิเศษ มีรูปแบบเดียวคือเทศบาล เทศบาลมหานคร กรุงเทพฯ พัทยาก็เป็นเทศบาลมหานครได้ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล เป็นรูปแบบเดียว อบต. เปลี่ยนมาเป็นเทศบาลตำบล ส่วนการจัดระดับว่าใครอยู่ตรงไหน เป็นอีกเรื่องหนึ่งให้เป็นรูปแบบเดียวง่าย ๆ ชัดเจนแบบญี่ปุ่น ส่วนการดูแลทั่วไปที่ปกติเป็น อำนาจของ อบจ. และอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นก็ค่อย ๆ พิจารณาว่าจังหวัดไหน เป็นจังหวัดใหญ่ ก็เปลี่ยนสถานะจาก อบจ. มาเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดที่ใหญ่ ๆ แล้วค่อย ๆ ทำแต่ละจังหวัด ๆ ตามความเจริญเติบโตต่อเนื่องกันไป ก็จะทำให้การกระจาย อำนาจไปสู่ท้องถิ่นก็ค่อย ๆ เคลื่อนคล้อยไปสู่โครงสร้างใหม่ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มีเทศบาล ๒ รูปแบบที่ชัดเจน ผมจึงอยากนำเรียนเสนอว่าสิ่งต่าง ๆ ที่ทำเหล่านี้ แท้ที่จริงแล้วสามารถทำได้ในรูปแบบของพระราชบัญญัติ ใน พ.ร.บ. แผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำได้อยู่แล้ว การกู้เงิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันกฎหมายให้อำนาจอยู่แล้ว การออกพันธบัตร ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันกฎหมายให้อำนาจอยู่แล้ว ยกเว้น อบต. เพราะว่า เล็กเกินไป เพราะการออกพันธบัตรนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการจัดลำดับความน่าเชื่อถือ ขององค์กร การต้องมีที่ปรึกษาทางด้านการเงิน การดำเนินการอย่างอื่นอีกหลายอย่าง ซึ่งต้องใช้ค่าใช้จ่ายจำนวนมาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเล็ก ๆ อย่างไรก็ไม่มีความสามารถ ในการที่ออกพันธบัตรได้อยู่แล้ว แต่อยากเรียนว่าตามกฎหมายทำได้อยู่แล้ว และถ้าตรงไหน ที่ยังทำไม่ได้ก็แก้ไขพระราชบัญญัติให้ทำได้ตามแนวคิดที่ท่านเสนอมา แต่ผมเข้าใจดีว่า ประเทศไทยไม่ค่อยเชื่อว่าการจะรอให้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติจะเป็นไปได้ จึงได้มี ความคิดที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นมา เพราะเมื่อปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแล้วจะต้องมี พระราชบัญญัติใหม่ หรือจะแก้ไขก็ตามให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญนั้น ในส่วนของผมนั้น ไม่ว่าจะเป็นการทำรัฐธรรมนูญหรือการแก้ไขในระดับพระราชบัญญัติ ตราบใดที่เป็นหลักการ ที่ถูกต้อง ตราบใดที่การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามหลัก ธรรมาภิบาล ตามหลักวินัยการเงินการคลัง เป็นสิ่งที่ยอมรับได้ทั้งสิ้น ขอบพระคุณครับ ท่านประธาน