เฉลิมชัย เปิดแนวคิดธรรมาภิบาล-เสนอทำ 'คุณธรรมพันธ์' ผูกพันทางกฎหมาย

พลอากาศตรี เฉลิมชัย เครืองาม

ขอบคุณท่านประธานครับ เฉลิมชัย เครืองาม หมายเลข ๓๑ ก็พูดเกือบเป็นคนสุดท้าย ท่านประธานครับ ผมได้ฟังสมาชิก หลายท่านอภิปรายแล้วก็ประมวลความคิดไว้ค่อนข้างจะมีเหตุมีผล แล้วก็หลายประการ คิดว่าทางกรรมาธิการท่านน่าจะรับเอาไว้ คิดว่าเวลามีเหลือพอ เพราะฉะนั้นถ้าจะเกินเวลา ไปบ้างขออนุญาตท่านประธานนะครับ ตอนนี้เพิ่งจะบ่ายโมง ผมมีประเด็นที่จะเติมเต็ม ในสิ่งที่สมาชิกหลายท่านได้เสนอกับทางคณะกรรมาธิการไป มีประเด็นหนึ่งที่ผมพยายาม ที่จะไปค้นเร็ว ๆ เดี๋ยวนี้เอง คือพยายามที่จะศึกษาคำว่า ธรรมาภิบาล หรือว่ากู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) มันมีที่มาที่ไปอย่างไร ก็พบว่าคำว่า ธรรมมาภิบาล หรือกู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) นั้น ผู้กำหนดครั้งแรกคือธนาคารโลกหรือเวิลด์แบงก์ (World Bank) ซึ่งได้คิดคำนี้ขึ้นมาตั้งแต่ปี ๑๙๘๙ ปี ๒๕๓๒ ที่ผมจำเป็นจะต้องพูดเรื่องนี้เพราะว่าผมจะ นำไปสู่ประเด็นว่าใครเป็นคนคิดคำคำนี้ขึ้นมา เขาคิดแล้วเขาทำอย่างไร เขาทำแล้วสิ่งที่เขา คิดมามันประสบความสำเร็จมากน้อยแค่ไหน ทำไมประเทศต่าง ๆ ถึงได้วุ่นวายอยู่กับปัญหา เรื่องของการทุจริตคอร์รัปชันไม่มีที่สิ้นสุด จนกระทั่งให้เวิลด์แบงก์ (World Bank) เป็นผู้ให้ คำตอบเมื่อปี ๒๕๓๒ เขาเขียนในรายงานของเวิลด์แบงก์ (World Bank) เมื่อปี ๑๙๘๙ ว่า ภาวะด้อยพัฒนาและปัญหาความยากจนที่เกิดขึ้นกับประเทศซีกโลกใต้ โดยเฉพาะลาติน อเมริกาและแอฟริกา โดยที่องค์การทางการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ (IMF) ไม่สามารถแก้ปัญหา หรือให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศต่าง ๆ ได้อย่างมี ประสิทธิภาพ เนื่องจากปัญหาการบริหารจัดการที่ไม่ดีของประเทศนั้น ๆ เน้นคำว่า เนื่องจากปัญหาการบริหารจัดการที่ไม่ดีของประเทศนั้น ๆ ประโยคต่อมาสำคัญครับ กุญแจสำคัญประการหนึ่งที่จะนำพาประเทศไปสู่ความสำเร็จในการฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจคือ การที่ประเทศนั้น ๆ จะต้องมีการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลหรือกู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) นี่ละครับ คำว่า กู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) จึงเกิดขึ้น ครั้งแรกเมื่อปี ๑๙๘๙ ดังนั้นเวิลด์แบงก์ (World Bank) จึงให้คำจำกัดความของคำว่า ธรรมาภิบาล ว่าคือลักษณะและแนวทางการใช้อำนาจการเมืองเพื่อบริหารจัดการบ้านเมือง โดยจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา เพื่อช่วยในการ ฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้ สำคัญครับต่อไปนี้ โดยการเพิ่มศักยภาพของรัฐบาล ให้สามารถบริหารอย่างมีประสิทธิภาพ มีระบบยุติธรรม มีกระบวนการทางกฎหมายที่อิสระ รวมทั้งมีระบบราชการฝ่ายนิติบัญญัติ สื่อที่มีความโปร่งใสรับผิดชอบ และตรวจสอบได้ จะเห็นได้ว่าแม้แต่สิ่งที่เวิลด์แบงก์ (World Bank) หรือธนาคารโลกคิดขึ้นมาเมื่อปี ๑๙๘๙ เป็นคนจำกัดความคำนิยามของคำว่า ธรรมาภิบาล เขาพูดถึงรัฐบาล พูดถึงราชการ พูดถึง กฎหมาย พูดถึงนิติบัญญัติ พูดถึงสื่อ แต่สิ่งที่เวิลด์แบงก์ (World Bank) ไม่ได้พูดตอนที่เขา คิดคำนี้ขึ้นมาครั้งแรกคืออะไรครับ คือภาคประชาชนเขาไม่ได้คิด แม้แต่สิ่งที่เกิดขึ้นกับวิกฤต เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในลาตินอเมริกาและในแอฟริกาเขาก็โทษรัฐบาลว่ารัฐบาลไม่มีธรรมาภิบาล หรือกู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) แต่ก็ไม่ได้พูดถึงประชาชน คราวนี้เรามาถึง ประชาชนนี่คือที่มาของรายงานการศึกษา ๒ ฉบับนี้ของทางคณะกรรมาธิการ ซึ่งผมลืม ขอบคุณไปว่าท่านได้ทำรายงานการศึกษามา แม้จะเป็นฉบับบาง ๆ ๒ ฉบับแต่ได้อ่านดูเร็ว ๆ เดี๋ยวนี้แล้วพบว่ามีการคิดอินโนเวชัน (Innovation) หรือว่านวัตกรรมใหม่ ๆ ขึ้นมา หลายอย่าง ซึ่งจะมีประโยชน์ถ้าหากว่าคนที่นำเอาไปปฏิบัตินั้นได้ปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม จริง ๆ สิ่งที่ ๒ ฉบับนี้พูดถึงคือธรรมาภิบาลในภาครัฐ และท่านใช้คำว่า บรรษัทภิบาล ในภาคเอกชน มือซ้ายมือขวา อันหนึ่งคือธรรมาภิบาลของภาครัฐ อีกอันหนึ่งคือ บรรษัทภิบาลของภาคเอกชน จริง ๆ มันก็คือธรรมาภิบาลนั่นละครับ ๒ อันนี้รวมกัน มันก็คือธรรมาภิบาลหรือกู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) รัฐใด องค์กรใด ภาคส่วนใด ไม่ว่าจะเป็นประชาชน บริษัท ห้างร้าน เอกชน ธุรกิจใดก็แล้วแต่หากไร้ซึ่งธรรมาภิบาลหรือ กู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) แล้วย่อมไปไม่รอด สิ่งที่จะเกิดขึ้นหากดำเนินการ มันควรจะต้องมีลักษณะของการบูรณาการในสิ่งที่ประชาชนเฝ้าจับตามองอยู่ เราจะไม่พึ่ง รัฐบาลอย่างเดียว เราจะไม่พึ่งภาคใดภาคหนึ่ง ผมคิดขึ้นมาได้เร็ว ๆ ถ้าเมื่อเร็ว ๆ นี้ สมาชิกในที่ประชุมแห่งนี้ท่านประธานและทางกรรมาธิการได้เคยดูคลิป (Clip) คลิป (Clip) หนึ่งเป็นคลิป (Clip) มีความยาวเพียงแค่ประมาณ ๔ นาที แต่คลิป (Clip) นี้ ได้เผยแพร่ ไปทั่วประเทศ มีคนจับตาดูแล้วกว่า ๔๐๐,๐๐๐ ราย เป็นคลิป (Clip) ของ นักศึกษา ๒ คนที่เดินอยู่บนทางเท้าฟุตปาธ (Footpath) แล้วมีมอเตอร์ไซค์ ๒ สามีภรรยา ขี่ไปบนทางเท้า บทสนทนาโต้ตอบระหว่างคนที่ขี่มอเตอร์ไซค์กับนักศึกษา ๒ คนนี้เป็นบท เจรจาที่สะท้อนภาพความเป็นไปของสังคมที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตหรือการคอร์รัปชันได้เป็น อย่างดี แม้จะไม่ใช่เป็นการทุจริตซึ่งเงินทองหรือคอร์รัปชันซึ่งเงินทอง แต่เป็นการทุจริต ล่วงละเมิดสิทธิของผู้อื่น เขาสนทนากันว่าอย่างไรครับ นักศึกษาไปขวางมอเตอร์ไซค์ ที่ขี่บนฟุตปาธ (Footpath) บนทางเท้าไม่ให้ผ่านเลยไป คนที่ขี่มอเตอร์ไซค์บอกว่า มาขวางเขาทำไม นักศึกษาตอบว่าหนูขวาง หนูไม่ยอมให้คุณขี่ผ่านไป คนขี่มอเตอร์ไซค์ ถามว่าทำไมถึงทำอย่างนั้น นักศึกษาตอบว่า หนูกำลังต้องการทำให้สังคมดีขึ้น นี่คือ สิ่งที่เขาตอบ นักศึกษาบอกว่า ต้องการทำให้สังคมดีขึ้น คนขี่มอเตอร์ไซค์ตอบว่า ใคร ๆ ก็ทำ กันทั้งนั้น เจ็บปวดไหมครับ นักศึกษาตอบว่า แต่หนูไม่ยอมให้ทำ คนขี่มอเตอร์ไซค์ตอบว่า หนูคนเดียว หนูเปลี่ยนสังคมไม่ได้หรอก เจ็บปวดไหมครับ ใคร ๆ ก็ ทำทั้งนั้น หนูคนเดียว หนูเปลี่ยนสังคมไม่ได้หรอก เราเพียงแต่ได้ยินได้ฟังแล้ว เราก็แชร์ กันต่อ แต่ผมก็พยายามมาคิดต่อจนมีรายงานฉบับนี้ ผมจึงคิดขึ้นมาได้ว่าสิ่งที่ทางกรรมาธิการ ท่านคิดขึ้นมาทั้งธรรมาภิบาลในภาครัฐ และบรรษัทภิบาลในภาคเอกชน หรือจะสู้อันที่ ๓ ซึ่งผมไม่ได้คิดขึ้นเอง ผมเคยอ่านในบทความใดผมจำไม่ได้ ท่านใช้คำว่า อัตตาภิบาล มาจาก คำว่า อัตตา คือตนเอง และบวกกับอภิบาล คือการทำให้ตนเองเป็นคนดี อัตตาภิบาลนั้น มาจากหลักธรรมอันหนึ่งขององค์สมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้า ผมขออนุญาตที่จะใช้ หลักธรรมขึ้นมาอภิปรายในที่นี้อีก อัตตาภิบาลนั้นมาจากไหน มันเป็นธรรมะที่พระพุทธเจ้า ท่านทรงใช้คำว่า ธรรมะคุ้มครองโลก ธรรมะข้อนั้นมีความสำคัญมาก คือหิริโอตตัปปะ หิริ คือความละอายต่อบาป ต่อการกระทำชั่ว โอตตัปปะคือการละเว้นการทำความชั่ว หรือการเกรงกลัวต่อการทำบาปและทำความชั่ว สำคัญอย่างไรครับ ถ้าเด็กเยาวชนตั้งแต่ เด็กวัยรุ่นจนเด็กประถม อนุบาลขึ้นมาเลยนี่เขาได้เรียนรู้ เขาได้ถูกฉีดวัคซีนภูมิต้านทานว่า การทุจริตหรือการคอร์รัปชันนั้นคือบาป คือการกระทำความชั่วอย่างหนึ่ง ไม่ใช่เฉพาะเรื่อง การฆ่าสัตว์ตัดชีวิต ไม่ใช่เฉพาะการล่วงละเมิดทางเพศ ไม่ใช่เฉพาะเรื่องการกินสุรายาเมา ไม่ใช่เฉพาะเรื่องการพูดเท็จ การทุจริตคอร์รัปชันหรือการโกงนั้นก็คือบาปอย่างหนึ่ง ถ้าเด็ก เยาวชนวัยรุ่นได้ถูกสอน ถูกสั่ง ถูกจูน (Tune) ไว้ในสมองถูกฉีดวัคซีนนี้ไว้ตั้งแต่เด็ก เติบโต ขึ้นมาผมเชื่อว่าปัญหาเรื่องธรรมาภิบาล หรืออธรรมาภิบาล หรือบรรษัทภิบาลนั้นคงจะ เกิดขึ้นน้อย เพราะฉะนั้นจึงฝากกรรมาธิการท่านครับ รายงานท่านเขียนไว้ ๗ มาตรการ ผมขออนุญาตที่จะเพิ่มมาตรการที่ ๘ ถ้าท่านไม่ขัดข้อง คือการศึกษาอบรมสั่งสอนให้เด็ก เยาวชนได้มีความรู้ความเข้าใจในหลักเหตุและผลของการทุจริตคอร์รัปชันว่าเป็นการทำ ความชั่วหรือการทำบาปอย่างหนึ่ง ในรายงานท่านพูดถึงการให้การศึกษา การฝึกอบรมด้วย เข้าใจว่าเป็นรูปแบบของการเรียกว่า อินโทรดักชัน (Introduction) ผู้ที่จะเข้ามาเป็น ข้าราชการใหม่ ตั้งแต่วันแรก ๆ เข้ามาเลยให้มีการสอน ให้มีการอบรมเรื่องของการทุจริต คอร์รัปชันหรืออะไรต่าง ๆ ผมเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่งแต่สิ่งที่ทำนั้นถ้าเต็มคอร์ส (Course) เต็มหลักสูตร คือการเติมเต็มชีวิตของเขาเลยตั้งแต่ช่วงที่ยังเป็นเด็กและเป็นวัยรุ่น ด้วยมาตรการที่ผมได้นำเรียนแล้ว เพราะฉะนั้นขออนุญาตท่านประธานฝากไปทาง กรรมาธิการท่านช่วยกรุณาไปเติมเต็มในสิ่งที่ผมได้เรียนเสนอท่านประธานครับ กู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) ในประเทศไทยนั้น ผมพยายามหาข้อมูลย้อนหลัง อีกเหมือนกัน มันเกิดขึ้นครั้งแรก ก่อนหน้านี้ประเทศไทยไม่รู้จักนะครับ ประเทศไทยยังไม่รู้ เรื่องธรรมาภิบาลหรือกู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) มีอะไร เวิลด์แบงก์ (World Bank) คิดมาตั้งแต่ปี ๑๙๘๙ คือปี ๒๕๓๒ จนเราเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ คือวิกฤตต้มยำกุ้ง ในปี ๒๕๔๐ หลังจากนั้นจึงเริ่มรู้จักว่ากู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) หรือ ธรรมาภิบาลนั้นเป็นอย่างไร ปี ๒๕๔๒ รัฐบาลจึงได้ออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักธรรมาภิบาล ซึ่งมีอยู่ ๖ ข้อ ผมไม่มีเวลาที่จะมาพูดทั้ง ๖ ข้อในเวลานี้ หลัก ๖ ข้อนี้ต่อมาในปี ๒๕๔๖ จึงได้ปรับมาเป็นพระราชกฤษฎีกาการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี ปี ๒๕๔๖ แล้วก็ใช้นับตั้งแต่นั้นสืบต่อมาจนถึงปัจจุบันนี้ ถ้าภาครัฐหรือเอกชน ข้าราชการหรือการเมือง หรือภาคธุรกิจใดก็แล้วแต่ ท่านไปอ่านดูทุกถ้อยคำที่อยู่ใน พระราชกฤษฎีกาการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ปี ๒๕๔๖ แล้วท่านจะได้คำตอบเลยว่าภาพรวมของการประพฤติตัว ของการทำตัวเพื่อให้เข้าหลัก กู้ดกัฟเวิร์นแนนซ์ (Good Governance) หรือธรรมาภิบาลนั้นอยู่ในพระราชกฤษฎีกาอันนี้ ทั้งหมดเลยครับ สามารถเอามาปรับใช้ได้ทั้งหมด สามารถเอามาประยุกต์ใช้ได้ทั้งหมด เพราะฉะนั้นผมฝากกรรมาธิการว่าท่านควรจะเพิ่มเติมในรายงานของท่าน เน้นการศึกษา เน้นการทำความเข้าใจ และให้ประพฤติปฏิบัติด้วยหลักที่ว่านี้ย่อมจะส่งผลได้เป็นอย่างดี ผมฝากเอาไว้เพื่อให้รายงานนี้สมบูรณ์มากขึ้น

ประเด็นสุดท้ายท่านประธานครับ รายงานของกรรมาธิการพูดถึงคำว่า อินทิกริตีแพกต์ (Integrity Pact) อินทิกริตีแพกต์ (Integrity Pact) คือพูดง่าย ๆ ว่าเป็นการ ทำให้ภาคเอกชนเข้ามาสู่ยุคของบรรษัทภิบาลหรือธรรมาภิบาลด้วยเอกสาร ด้วยหนังสือ ที่มีการเซ็นต่อกัน จะเรียกเอ็มโอยู (MOU) หรือว่าเป็นข้อตกลง หรืออะไรก็แล้วแต่ แต่ข้อตกลงนั้นผมต้องขอกราบเรียนว่าสิ่งที่เรียกว่าข้อตกลงคุณธรรมหรืออินทิกริตีแพกต์ (Integrity Pact) นั้นมันไม่ได้มีผลในทางสภาพบังคับใช้ ไม่มีผลในทางกฎหมาย ท่านได้เสนอ รายงานแล้วท่านก็ใช้คำว่า แต่ไม่ได้รับความร่วมมือจากภาครัฐ ผมขออนุญาตท่านประธาน ผ่านไปทางกรรมาธิการท่านช่วยขยายความนิดหนึ่ง คำว่า ไม่ได้รับความร่วมมือจากทางรัฐนั้น นั้นด้วยเหตุอันใดนะครับ เพื่อสมาชิกจะได้ทราบ และรายงานนี้จะสมบูรณ์มากขึ้นถ้าหากว่า มีการบอกว่าไม่ได้รับความร่วมมืออย่างไร แล้วสิ่งที่ควรจะต้องทำนั้นเป็นอย่างไร ผมว่าจะทำ ให้รายงานฉบับนี้มีความสมบูรณ์ แต่สิ่งที่ผมอยากจะฝากไว้ก็คือว่า ทำอย่างไรที่จะให้อินทิกริ ตีแพกต์ (Integrity Pact) นั้นมีสภาพบังคับ ถ้ามันจะแปรเปลี่ยนเป็นกฎกติกาอะไรที่ทำให้มี สภาพบังคับ เช่น เป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่ารัฐจะต้องทำเอ็มโอยู (MOU) อย่างไร ทำทีโออาร์ (TOR) อย่างไร เอกสารในการประกวดราคาหรือราคากลางต่าง ๆ จะเป็นอย่างไร ให้อินทิกริตีแพกต์ (Integrity Pact) นั้นเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาจัดซื้อจัดจ้างที่รัฐจะทำกับ เอกชนอย่างไร หรือไม่ ผมว่าอันนี้มันจะเป็นประโยชน์ดีกว่าที่จะให้เป็นข้อคำขอร้องลอย ๆ ท่านพูดมาเองว่าเริ่ม ๗๐๐ ที่มีคนแสดงเจตจำนงแล้วในที่สุดค่อย ๆ ลดลงไปเหลือ ๓๐๐ เหลือ ๔๐๐ ผมก็ไม่เข้าใจเหมือนกันว่าสิ่งที่มันขาดหายไปนั้นมันเกิดขึ้นจากอะไร ถ้าจะได้มีการศึกษาว่าจาก ๗๐๐ ที่แสดงเจตนารมณ์ตอนแรกแล้วมันลดลงมาเหลือ ๓๐๐ ๔๐๐ สิ่งที่มันหายไปนี่เขาหายไปด้วยเหตุผลอะไร ถ้ามีการสัมภาษณ์เป็นรายบริษัท รายห้างร้าน ผมว่าเราจะได้คำตอบนะครับว่าภาพจริงของการจัดซื้อจัดจ้าง ภาพจริงของการแก้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันนั้นมันเกิดปัญหาอะไร ๔๐๐ บริษัทที่เขา ถอนตัวออกไป แล้วเขาไม่สามารถที่จะปรับตัวให้เข้าสู่อินทิกริตีแพกต์ (Integrity Pact) อันนั้น ละครับที่จะเป็นคำตอบได้อย่างหนึ่งของการแก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน ขอบพระคุณครับ