วิพล ชูแนวทางปฏิรูปตัวชี้วัดยุติธรรม ย้ำโปร่งใส-ตรวจสอบได้

กราบขอบพระคุณท่านประธานครับ กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศ กระผม นายวิพล กิติทัศนาสรชัย ในฐานะหัวหน้าคณะทํางาน และอนุกรรมาธิการ ปฏิรูปการเพิ่มประสิทธิภาพในการอํานวยความยุติธรรมของประชาชน ของคณะกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ขอนําเสนอรายงาน เรื่อง การปฏิรูปประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญา โดยใช้ การประเมินเป็นตัวชี้วัดต่อที่ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศในวันนี้ เพื่อกรุณา พิจารณา พร้อมทั้งให้ข้อคิดเห็น ข้อเสนอแนะ ตลอดจนข้อสังเกตเพื่อให้รายงานฉบับนี้ ครบถ้วนสมบูรณ์ยิ่งขึ้นครับ การนําเสนอนี้จะประกอบด้วยเนื้อหาโดยย่อภายใต้ ๔ หัวข้อ ย่อยด้วยกันคือ

๑. หลักการและเหตุผลอันเป็นที่มาของเรื่องนี้ครับ

๒. สภาพปัญหาที่ทําให้เกิดแนวคิด ความจําเป็นในการปฏิรูปเรื่องนี้

๓. แนวทางในการปฏิรูปอันว่าด้วยสิ่งที่ต้องปฏิรูปและวิธีการปฏิรูป

๔. ประโยชน์ที่จะได้รับหากปฏิรูปเรื่องนี้สําเร็จ ทั้งประโยชน์ในระยะสั้น ระยะกลางและระยะยาว

ท่านประธานครับ ในเบื้องต้นกระผมขอกราบเรียนว่าหน่วยงานทั้งหลาย ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย ไม่ว่าจะเป็นสํานักงานตํารวจแห่งชาติ สํานักงาน อัยการสูงสุด หรือสํานักงานศาลยุติธรรม ล้วนยึดหลักการและมีค่านิยมในการทํางานที่ดีและ เป็นสากล เช่น สํานักงานตํารวจแห่งชาติตามที่ประกาศให้ประชาชนได้รับรู้ทั่วไปเน้นค่านิยม ๔ ประการด้วยกันครับ คือ เน้นสมรรถนะในการทํางาน เน้นความสุจริตในการทํางานและ ความเป็นธรรม มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และ ๔. มุ่งบริการประชาชนด้วยใจ นอกจากนี้ วิสัยทัศน์ของสํานักงานตํารวจแห่งชาติที่ระบุในแผนยุทธศาสตร์ซึ่งโยงถึงความเป็นตํารวจ มืออาชีพนั้นหมายถึงตํารวจที่มีความรู้ความสามารถ รู้ลึก รู้รอบ รู้จริงในงานที่ทํา และต้อง เป็นคนดีมีคุณธรรม ซื่อสัตย์ ซื่อตรง อดทน เสียสละ ต้องขยัน และมีการพัฒนาตัวเองอย่าง ต่อเนื่อง สิ่งสําคัญต้องตระหนักอยู่เสมอว่าเปูาหมายในการทํางานของตํารวจคือความผาสุก ของประชาชน

ในทํานองเดียวกันครับ สํานักงานอัยการสูงสุดซึ่งทํางานเกี่ยวเนื่องเกี่ยวโยง กับสํานักงานตํารวจแห่งชาติในขั้นตอนถัดมาในกระบวนการยุติธรรม เน้นค่านิยมที่เป็นตัวย่อ เรียกว่าจัสทิซ (Justice) ดังนี้ครับ

๑. การใช้ดุลยพินิจอย่างรอบคอบ

๒. ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันภายในองค์กร

๓. การมีจิตใจให้บริการ

๔. ความโปร่งใสและตรวจสอบได้

๕. ความซื่อสัตย์และเชื่อถือได้

๖. การอุทิศตนต่อองค์กรและสังคม

๗. การปฏิบัติต่อประชาชนอย่างเท่าเทียม

ทั้งนี้ สํานักงานอัยการสูงสุดมีวิสัยทัศน์ที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทาง อาญาคือ องค์กรอัยการมีความเป็นเลิศในการยุติธรรมและเป็นที่เชื่อมั่นของประชาชน และมี พันธกิจที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ อํานวยความยุติธรรมทางอาญาและบังคับใช้กฎหมายตามหลัก นิติธรรม

ทีนี้มาที่สํานักงานศาลยุติธรรมครับ วิสัยทัศน์ของสํานักงานศาลยุติธรรม คือศาลยุติธรรมเป็นผู้ใช้อํานาจตุลาการในการดํารงอํานาจอธิปไตยและรักษาความสงบ เรียบร้อยของสังคม โดยการอํานวยความยุติธรรมภายใต้หลักนิติธรรมด้วยความรวดเร็ว เป็นธรรม และมีมาตรฐานเป็นที่ยอมรับในระดับสากล ทั้งมุ่งนําเทคโนโลยีที่เหมาะสมและ ทันสมัยมาใช้เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงการอํานวยความยุติธรรมของศาลยุติธรรมได้โดยง่าย

ตามแผนยุทธศาสตร์ของสํานักงานศาลยุติธรรม พุทธศักราช ๒๕๕๗ ถึง พุทธศักราช ๒๕๖๐ พันธกิจลําดับที่ ๑ ของสํานักงานศาลยุติธรรมคือการอํานวย ความยุติธรรมที่มีมาตรฐานระดับสากล โดยพิจารณาพิพากษาคดีด้วยความถูกต้อง รวดเร็ว และเป็นธรรม และเน้นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างเสมอภาคครับ

นอกจากนี้สํานักงานศาลยุติธรรมได้อธิบายไว้ด้วยครับว่า การอํานวย ความยุติธรรมที่มีมาตรฐานระดับสากลนั้นหมายถึงการยึดกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิ ของพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ข้อที่ ๑๔ ซึ่งเน้นสิทธิของราษฎรทุกรายที่จะได้รับ การปฏิบัติอย่างเสมอภาคและเป็นธรรมครับ

ท่านประธานครับ หลังจากวิเคราะห์และสังเคราะห์จากค่านิยม วิสัยทัศน์ และหลักการทั้งหลายที่ผมกล่าวมานั้น ควบคู่ไปกับการศึกษาตัวอย่างของสหประชาชาติและ ของต่างประเทศนะครับ จะเห็นได้ว่าอย่างน้อยหลักการและคุณค่าเหล่านี้เราคิดว่าน่าจะเป็น หัวใจของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา

ความโปร่งใสและตรวจสอบได้น่าจะเป็นส่วนสําคัญนะครับ ความซื่อสัตย์และ เชื่อถือได้ ต่อมาคือความเสมอภาคและความเป็นธรรม ความรวดเร็วแล้วก็ต้องเป็นธรรมด้วย ทั้งนี้ ความคาดหวังที่จะให้เกิดคุณภาพในด้านต่าง ๆ เหล่านั้นย่อมต้องคํานึงถึงสมรรถนะ ตามกําลังทรัพยากรทางด้านต่าง ๆ ที่กระบวนการยุติธรรมของแต่ละประเทศมีอยู่ ซึ่งก็หมายความว่าหากเราจะทําเรื่องนี้เราก็ต้องประเมินถึงสมรรถนะความพร้อมทางด้าน ทรัพยากรบุคคลและงบประมาณต่าง ๆ ของหน่วยงานในประเทศไทยเราเองด้วย นอกจากนี้ สิ่งที่สังคมควรได้รับจากกระบวนการยุติธรรมโดยรวมทั้งระบบน่าจะได้แก่ อาชญากรรมลดลง สังคมปลอดภัยขึ้น ผู้กระทําความผิดที่ทําผิดซ้ําน้อยลงเมื่อผ่านกระบวนการยุติธรรมแล้ว ได้มีการปรับปรุงพฤตินิสัยและไม่กระทําความผิดซ้ํานะครับ นอกจากนี้สังคมน่าจะมี ความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมเพิ่มขึ้นจากการที่อาชญากรรมลดลง

ประเด็นหลักที่เป็นโจทย์ในการปฏิรูปเรื่องนี้จึงได้แก่ รัฐบาลและประชาชน รวมทั้งเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระบวนการยุติธรรมเอง จะทราบได้อย่างไรว่ากระบวนการ ยุติธรรมของไทยโดยรวมทั้งระบบกําลังผลิตผลลัพธ์ตามคุณค่าและวิสัยทัศน์ตามที่กระผม กล่าวมาแล้วมากน้อยแค่ไหน อย่างไร ดังนั้นชื่อของโครงการปฏิรูปนี้จึงใช้คําว่า การปฏิรูป ประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทั้งนี้นะครับ คําว่า ประสิทธิภาพ ในที่นี้ ขออนุญาตใช้ภาษาอังกฤษ อิงมาจากคําว่า เพอร์ฟอร์แมนซ์ (Performance) หรือหมายถึง คุณภาพในการอํานวยความยุติธรรม ไม่ได้หมายถึงเรื่องของความคุ้มค่าทางการเงินหรือ เอฟฟิเชียนซี (Efficiency) แต่อย่างใดครับ แผนการปฏิรูปนี้ทางคณะกรรมาธิการและ คณะอนุกรรมาธิการหวังผลในระดับมหภาค หวังผลในภาพใหญ่ เสมือนเป็นระดับเดียวกับ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทั้งระบบในระยะยาว โดยมุ่งหวังจากจุดเริ่มต้นให้มี การปฏิรูปสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้เป็นเบื้องแรกก่อน คือปฏิรูปความหมายของประสิทธิภาพ กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ปฏิรูปความคิดความเข้าใจเกี่ยวกับประสิทธิภาพของ กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ปฏิรูปการประเมินที่ทํากันอยู่ ให้เน้นผลลัพธ์ของแต่ละ ส่วนงานที่สําคัญ และให้แต่ละหน่วยงานมุ่งไปสู่เปูาหมายที่มีความเชื่อมโยงกัน เนื่องจาก อยู่ในกระบวนการยุติธรรมเดียวกัน นอกจากนี้ในภาพรวม ประเทศของเราควรเริ่มต้น ที่จะประเมินผลลัพธ์ของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาโดยรวมทั้งระบบอีกด้วย ด้วยการใช้ ตัวชี้วัดที่สะท้อนที่แก่นสารหรือหัวใจของงานของแต่ละส่วน และหัวใจของกระบวนการ ยุติธรรมทางอาญาทั้งระบบโดยรวมครับ

ทั้งนี้ กระผมขอเรียนว่าประชาชนและรัฐบาลจะทราบได้อย่างแท้จริงว่า กระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยนั้นกําลังทํางานได้อย่างดีที่สุดเท่าที่จะได้อยู่หรือไม่นั้น จําต้องอาศัยระบบการประเมินด้วยตัวชี้วัดที่ดี เป็นระบบที่ดีครับ ซึ่งสิ่งที่แผนปฏิรูปนี้กําลัง นําเสนอจึงมิใช่เพียงแค่การสํารวจความคิดเห็นของประชาชนในเรื่องต่าง ๆ เป็นครั้งเป็นคราว ไม่ใช่เป็นเพียงแค่การเก็บสถิตินะครับ แต่เป็นกระบวนการกําหนดการจัดทําตัวชี้วัดและ การใช้ประโยชน์จากตัวชี้วัดอย่างเต็มที่ ด้วยการกําหนดตัวชี้วัดตามคุณค่าที่เป็นแก่นสาร ของงาน ทางคณะอนุกรรมาธิการและคณะทํางานจึงเน้นที่คําว่า แก่นสารและหัวใจของงาน ในกระบวนการยุติธรรมครับ โดยจะต้องประเมินตามตัวชี้วัดด้วยการวิเคราะห์และสังเคราะห์ ข้อมูลประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นสถิติข้อมูลของทางราชการในหน่วยงานทั้งหลาย ในกระบวนการยุติธรรม การสํารวจความคิดเห็นของประชาชนมาประกอบด้วย นอกจากนั้น อาจจะต้องพึ่งอาศัยการสํารวจความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญและผู้ปฏิบัติ

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศครับ ในลําดับถัดไป กระผมขอกล่าวถึงสภาพปัญหาของประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญา อันเนื่อง มาจากการขาดระบบการประเมินที่ดีดังนี้ครับ ปัจจุบันนี้ตัวชี้วัดที่ทํากันอยู่นั้นต่างหน่วย ต่างทํา ต่างกําหนดตัวชี้วัดของตนเอาเอง จึงทําให้ขาดเปูาหมายที่เชื่อมโยงกันระหว่าง งานของตํารวจ งานของอัยการ งานของศาล กรมคุมประพฤติและกรมราชทัณฑ์ นอกจากนี้ หากเราจะทําเรื่องนี้ก็คงจะต้องมีการปฏิรูปวิธีการประเมินตัวชี้วัดของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ด้านอื่น ๆ อีก อย่างเช่น ด้านปราบปรามยาเสพติด ปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ

สภาพปัญหาอีกด้านหนึ่งก็คือตัวชี้วัดส่วนใหญ่ที่เราใช้กันอยู่ปัจจุบันนี้ ไม่สะท้อนแก่นสารของกระบวนการยุติธรรมและมักประเมินในสิ่งที่ไม่สําคัญที่สุด เสมือนการตรวจสุขภาพที่ตรวจเฉพาะมือ แขน ขา ใบหน้า ซึ่งแม้ผลที่ออกมานั้นอาจจะดูดี แต่ไม่อาจทราบได้เลยว่าสภาพของหัวใจเป็นอย่างไร และนอกจากนี้ยังขาดการประเมิน ที่ผลลัพธ์หรือผลกระทบโดยรวมของกระบวนการยุติธรรมที่มีต่อสังคม

สภาพปัญหาประการถัดมาคือตัวชี้วัดที่แต่ละหน่วยงานเลือกใช้ในปัจจุบันนี้ ไม่มีความเสถียร เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาได้ จึงทําให้ขาดโอกาสในการเห็นแนวโน้มเมื่อเวลา ผ่านไปหลาย ๆ ปี จึงทําให้ไม่สามารถเห็นสภาพของจุดอ่อนจุดแข็งที่กําลังจะเกิดขึ้น จะเปลี่ยนแปลงไปในระยะกลางและระยะยาวของคุณภาพกระบวนการยุติธรรมของไทย ที่สําคัญครับ ผู้บริหารระดับสูงขาดความตระหนักว่าระบบตัวชี้วัดที่ดีนั้นมีประโยชน์มาก ถึงขนาดที่สามารถเป็นเครื่องมือที่ก่อให้เกิดการปฏิรูปประสิทธิภาพการทํางานจากเนื้อใน ส่วนที่ว่าจะมีผลเสมือนเป็นการปฏิรูปประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมจากเนื้อในอย่างไรนั้น กระผมขอกล่าวในลําดับถัดไปในส่วนที่ ๔ ซึ่งเป็นส่วนสุดท้ายของการนําเสนอครับ

ท่านประธานครับ ในชั้นนี้ผมจะขอกล่าวถึงสิ่งที่ต้องปฏิรูป เพื่อให้เกิดผล เป็นการปฏิรูปประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญา โดยใช้การประเมินเป็นตัวชี้วัดว่า ต้องปฏิรูปอะไรบ้าง และควรปฏิรูปอย่างไรครับ สิ่งที่ต้องได้รับการปฏิรูปมีดังนี้ครับ ๑. ต้องปฏิรูปกระบวนการกําหนดตัวชี้วัด ๒. ต้องปฏิรูปวิธีการจัดเก็บ การบริหารและ จัดการข้อมูลสถิติของภาคราชการในหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม และ ๓. ต้องมี การปฏิรูปการใช้ประโยชน์จากตัวชี้วัดให้เต็มศักยภาพของมันครับ

ในเบื้องต้นในส่วนของการปฏิรูปกระบวนการกําหนดตัวชี้วัด เราต้องเริ่ม ทําให้กระบวนการกําหนดตัวชี้วัดจากเดิมที่เป็นระบบปิดแต่ละหน่วยงานทําตัวชี้วัดและเลือก ตัวชี้วัดของตนเอง ไม่เกี่ยวโยงและเกี่ยวเนื่องและเชื่อมกับหน่วยงานข้างเคียง ให้กลายเป็น ระบบเปิด กล่าวคือผู้แทนหน่วยงานต่าง ๆ ในกระบวนการยุติธรรมต้องมีส่วนร่วม ในการกําหนดตัวชี้วัดของกันและกัน อย่างเช่น สํานักงานตํารวจแห่งชาติ ตอนที่จะพิจารณา กําหนดตัวชี้วัดของตนนั้น ควรจะต้องมีส่วนร่วมจากสํานักงานอัยการสูงสุดและสํานักงาน ศาลยุติธรรมด้วย ในทํานองเดียวกันครับ เมื่อสํานักงานอัยการสูงสุดจะกําหนดตัวชี้วัดของ ตัวเองก็ควรจะต้องหารือมีส่วนร่วมจากสํานักงานตํารวจแห่งชาติและสํานักงานศาลยุติธรรมด้วย และต้องรับประกันว่ากระบวนการกําหนดตัวชี้วัดนั้นกําหนดออกมาแล้วได้ตัวชี้วัดที่ตรงตาม แก่นสารและหัวใจของงานในแต่ละส่วน ตัวชี้วัดในแต่ละส่วนที่กําหนดขึ้นมานั้นต้องเชื่อมโยง ไปสู่เปูาหมายของกระบวนการยุติธรรมโดยรวมที่สอดคล้องกัน และเมื่อกําหนดตัวชี้วัดที่ดี แล้วไม่ควรเปลี่ยนไปเปลี่ยนมาได้ แต่แน่นอนครับ เมื่อใช้ตัวชี้วัดชุดใดชุดหนึ่งผ่านไป เป็นเวลาปี ๒ ปี ๓ ปี อาจจะมีความจําเป็นจะต้องปรับต้องแต่งได้ แต่ไม่ควรที่จะต้องเปลี่ยน ชุดคุณค่าจากสิ่งหนึ่งไปอีกสิ่งหนึ่งเลย เพราะว่าเมื่อเจอสิ่งที่เป็นแก่นสารแล้วก็ควรนิ่ง ประเมินอยู่ที่ตรงนั้น เพื่อที่ว่าเราจะได้เห็นภาพรวมและแนวโน้มเมื่อเวลาผ่านไปหลายปีครับ นอกจากนี้เราควรต้องเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากภาคประชาสังคมด้วย ที่สําคัญ เมื่อมีการปรับปรุงกระบวนการกําหนดตัวชี้วัดจนสามารถตกลงกันได้ว่าเรื่องใดเป็นแก่นสาร หรือเป็นหัวใจของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาแล้ว ก็ควรเน้นประเมินตรงจุดที่สําคัญ เท่านั้น ระบบการประเมินตัวชี้วัดที่ดีไม่จําเป็นต้องมีตัวชี้วัดมากมายหลายตัว แต่ต้องไม่พลาด ที่จะประเมินในเรื่องที่เป็นหัวใจ

กรอบเวลาสําหรับการปฏิรูปการกําหนดตัวชี้วัดนี้ตามแผนการปฏิรูป เราคาดหวังว่าควรจะเริ่มดําเนินการได้ตั้งแต่เดือนสิงหาคมปีนี้เป็นต้นไป และน่าจะสามารถ ปฏิรูปกระบวนการกําหนดตัวชี้วัดได้เสร็จในเดือนมีนาคม พุทธศักราช ๒๕๖๐ หลังจาก กําหนดตัวชี้วัดให้ทุกหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมเดินไปข้างหน้าในทิศทางเดียวกันได้แล้ว สิ่งที่ขาดเสียมิได้ก็คือ การปฏิรูปการจัดเก็บ การบริหารและการจัดการข้อมูลและสถิติ ของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม โดยเราต้องพยายามยกระดับสาธารณูปโภค ด้านเทคโนโลยี ข้อมูลข่าวสารของแต่ละหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม เพื่อให้มี ความทันสมัย สามารถจัดเก็บข้อมูลไปพร้อม ๆ กับในขณะที่ปฏิบัติงาน เพื่อมิให้เป็นภาระ เพิ่มเติม ว่าจะต้องไปกรอกข้อมูลเพิ่มเติมอีกนะครับ โดยต้องยึดโยงและเชื่อมประสานข้อมูล สถิติที่จําเป็นต่อการวิเคราะห์และการสังเคราะห์ตามตัวชี้วัดที่กําหนดขึ้น ตามแนวคิด ซึ่งจริง ๆ แล้วในกระทรวงยุติธรรม สํานักงานกิจการยุติธรรม ได้พยายามริเริ่มแนวคิด เกี่ยวกับการบูรณาการข้อมูลสถิติอยู่แล้วครับ ขออนุญาตใช้ภาษาอังกฤษที่ทางสํานักงาน กิจการยุติธรรมเรียกนะครับ ดีเอ็กซ์ซี (DXC) หรือดาต้า เอกซ์เชนจ์ เซ็นเตอร์ (Data Exchange Center) และที่สําคัญครับ หน่วยงานวิเคราะห์ สังเคราะห์ และประเมินผล ตามตัวชี้วัดต้องมีความอิสระจากหน่วยงานที่ถูกประเมิน แต่อย่างไรก็ตามยังคงต้องได้รับ ความร่วมมือจากหน่วยงานที่ได้รับการประเมินด้วย มิฉะนั้นแล้วเรื่องของตัวชี้วัดอาจจะ กลายสภาพเป็นเรื่องของการเล่นแร่แปรธาตุกับตัวเลขเพื่อให้ได้ผลออกมาดูดีเท่านั้น ในการดําเนินงานในส่วนนี้นะครับ ที่จะต้องปฏิรูปเพื่อให้เกิดการบูรณาการการจัดเก็บ บริหารและจัดการข้อมูลนั้น ตามแผนที่คณะกรรมาธิการชุดนี้กําลังเสนอ เห็นว่าควรเริ่ม ดําเนินการคู่ขนานไปกับการปฏิรูปการกําหนดตัวชี้วัดในส่วนที่ ๑ เพื่อให้เสร็จพร้อมกับเรื่อง ที่จะต้องทําเกี่ยวกับการกําหนดตัวชี้วัดพร้อม ๆ กันในเดือนมีนาคมปีหน้า ทั้งนี้ ภายใน เดือนสิงหาคม พุทธศักราช ๒๕๖๐ ตามแผนของเรา น่าจะสามารถดําเนินการจัดเก็บข้อมูล สถิติตามระบบตัวชี้วัดใหม่ที่ปฏิรูปได้สําเร็จแล้ว โดยเราน่าจะสามารถเห็นผลการประเมิน ตามระบบตัวชี้วัดใหม่นี้ รอบแรกได้ในช่วงปลายปีพุทธศักราช ๒๕๖๑ ครับ

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ทั้งหมดทั้งปวง ที่เกี่ยวกับการปฏิรูปการประเมินประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่กระผมกําลัง นําเสนออยู่นี้มีศูนย์กลางของเรื่องอยู่ที่การปฏิรูปการใช้ประโยชน์จากตัวชี้วัดครับ เราปฏิรูป การกําหนดตัวชี้วัดได้แล้ว ปฏิรูปเพื่อเกิดบูรณาการสถิติข้อมูลได้แล้ว เราจะต้องใช้ประโยชน์ จากระบบตัวชี้วัดให้ได้อย่างเต็มที่ครับ กล่าวคือปัจจุบันนี้แต่ละหน่วยงานต่างกําหนดแผน และยุทธศาสตร์ของตนเองแล้วค่อยมากําหนดตัวชี้วัดเพื่อตอบแผนงานและยุทธศาสตร์ ที่กําหนดขึ้น จากการประเมินจุดอ่อนจุดแข็ง โอกาส และความเสี่ยงหรือสวอต อะนาลิซิส (SWOT Analysis) ที่เราคุ้นเคยกัน แต่เป็นการประเมินที่ขาดกระบวนการที่ยึดโยงกับ หลักฐานเชิงประจักฺษ์ แต่หากเรามีการปฏิรูปการประเมินเสียใหม่ตามแนวคิดของแผน การปฏิรูปนี้แล้ว ผลที่ได้จากตัวชี้วัดที่เราไปวัดที่แก่นสารของงานและวัดที่หัวใจของงาน ย่อมจะเป็นข้อมูลหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ทุกหน่วยงานต้องนําไปเป็นโจทย์ในการยกร่าง ยุทธศาสตร์และแผนงานของตน ดังนั้นแต่ละหน่วยงานต้องกําหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ อย่างสอดคล้องกับผลของตัวชี้วัดประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศเรา เพื่อให้ตอบสนองกับการแก้ไขปัญหาจุดอ่อนและรักษาจุดแข็งเอาไว้ ในระยะกลางถึง ระยะยาวเราอาจจะต้องมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมของประเทศเราอีกรอบ ดังนั้น ในการปฏิรูปในรอบหน้าซึ่งไม่แน่ใจว่าจะเกิดขึ้นเมื่อใด ย่อมจะได้รับผลประโยชน์จากระบบ ตัวชี้วัดที่เราได้ปฏิรูปใหม่นี้แล้วด้วยที่จะมาเป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ ว่าแท้จริงแล้ว กระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยควรจะต้องแก้ไขปัญหาที่จุดไหน อย่างไรครับ

นอกจากนี้ประโยชน์ที่ใหญ่หลวงอีกประการหนึ่งของระบบการประเมินด้วย ตัวชี้วัดที่ดีคือ เราสามารถใช้ตัวชี้วัดเป็นสื่อในการยกระดับความรับรู้และความเข้าใจของ ประชาชน เพื่อที่เขาจะได้ศรัทธากับกระบวนการยุติธรรมของเราตามเนื้อหาของคุณภาพ ที่เขามองเห็นได้อย่างโปร่งใส เช่น เราสามารถนําผลของตัวชี้วัดด้านความโปร่งใส ด้านการตรวจสอบการทุจริตประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่ หรือด้านคุณภาพของสํานวน การสอบสวน คุณภาพของการใช้ดุลยพินิจในการสั่งฟูองหรือไม่ฟูอง รวมทั้งคุณภาพของ การตัดสินวินิจฉัยคดีในภาพรวมมาถกแถลงชี้แจงต่อประชาชน เพื่อให้เห็นแนวโน้มที่ เปลี่ยนไปในแต่ละช่วงปี อันจะช่วยให้บทสนทนาสาธารณะหรือที่เรียกกันว่า พับบลิกไดอะล็อก (Public dialog) นั้นยกระดับขึ้นจากการที่ชาวบ้านปัจจุบันนี้เพียงแต่สนใจข่าวอาชญากรรม ที่สะเทือนขวัญ จะได้เคลื่อนพัฒนาความสนใจของตนมาจากเรื่องที่ฉาบฉวยนั้นมาสู่เรื่องที่ เป็นเนื้อหาสาระอย่างแท้จริงของกระบวนการยุติธรรม นอกจากนี้เรายังสามารถใช้ผลของ ตัวชี้วัดมาเพิ่มน้ําหนักอย่างที่ท่านประธานอนุกรรมาธิการได้กล่าวไปแล้วในรายงานของ ประเทศไทยที่จะต้องรายงานอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นรายงานที่เกี่ยวกับคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติการต่อต้านการค้ามนุษย์ และที่สําคัญโดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคนี้ ที่สหประชาชาติมีกรอบเปูาหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนนะครับ ขออนุญาตใช้ภาษาอังกฤษว่า ซัสเทเนเบิล ดีเวลอปเมนต์ โกลส์ (Sustainable Development Goals) ซึ่งข้อที่ ๑๖ นั้น เกี่ยวข้องกับผลความคืบหน้าในการพัฒนายกระดับกระบวนการยุติธรรมและการเข้าถึง ความเป็นธรรม เราสามารถใช้ผลของตัวชี้วัดที่ปฏิรูปใหม่นี้แล้วไปประกอบรายงานในเวที นานาชาติต่าง ๆ เหล่านี้ได้ด้วย และจะทําให้รายงานของประเทศไทยมีน้ําหนักมากขึ้นตาม มาตรฐานสากลครับ

ทีนี้คําถามถัดไปคือเราจะปฏิรูปการประเมินประสิทธิภาพกระบวนการ ยุติธรรมทางอาญานี้กันอย่างไร แม้จากการศึกษาค้นคว้าของคณะอนุกรรมาธิการจะพบว่า ในต่างประเทศที่ใช้ระบบตัวชี้วัดประสิทธิภาพกระบวนการยุติธรรมอย่างมีประสิทธิภาพ อย่างดีนั้น มักมีกฎหมายกําหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้ามาอยู่ภายใต้ระบบการประเมิน ด้วยตัวชี้วัด อย่างไรก็ตามกระผมขอเรียนว่า แผนการปฏิรูปที่คณะกรรมาธิการขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมกําลังนําเสนออยู่นี้ เห็นว่าควรใช้ กลไกตามพระราชบัญญัติพัฒนาการบริหารงานยุติธรรมแห่งชาติ พุทธศักราช ๒๕๔๙ ซึ่งมีคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงานยุติธรรมแห่งชาติอยู่แล้ว มีท่านนายกรัฐมนตรีหรือ รองนายกรัฐมนตรีที่ท่านนายกรัฐมนตรีมอบหมาย รวมทั้งหัวหน้าสูงสุดของแต่ละหน่วยงาน ในกระบวนการยุติธรรมเป็นองค์ประกอบคณะกรรมการอยู่แล้วครับ โดยอาจมีการตั้ง อนุกรรมการขึ้นมารับผิดชอบในการผลักดันและขับเคลื่อนการปฏิรูปนี้โดยเฉพาะ และให้ กระทรวงยุติธรรมซึ่งมีสํานักงานกิจการยุติธรรมที่ถนัดในเรื่องของข้อมูลสถิติอยู่แล้วมาเป็น ฝุายเลขานุการ โดยอาศัยงบประมาณของกระทรวงยุติธรรมในการอํานวยการขับเคลื่อน กระบวนการปฏิรูปนี้ครับ ทั้งนี้และทั้งนั้นจากประสบการณ์ของต่างประเทศที่ผ่านมา บทเรียนในเรื่องนี้หลาย ๆ ประเทศพบว่า ซึ่งสอดคล้องกับสิ่งที่กล่าวไว้ในหนังสือคู่มือ การจัดทําตัวชี้วัดของสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) ที่ทาง คณะอนุกรรมาธิการได้แจกให้กับท่านสมาชิกทุกท่านนะครับ คู่มือและประสบการณ์ จากนานาชาติได้เน้นย้ําให้เห็นถึงความสําคัญของการเอาจริงเอาจังและภาวะผู้นําของผู้นํา ในกระบวนการยุติธรรมทั้งหลายว่า จะต้องมีการเอาจริงเอาจังและขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง และโดยปกติแล้วเรื่องทํานองนี้ในประเทศต่าง ๆ แม้ประเทศที่พัฒนาแล้วก็เจอแรงต้านเป็น ธรรมดาครับ เนื่องจากมันจะเป็นภาระหน้าที่ และจะทําให้การทํางานการใช้อํานาจของ เจ้าหน้าที่อาจจะดูเหมือนในระยะแรกมีความยุ่งยากซับซ้อนมากขึ้น เนื่องจากว่าเรากะว่า ในช่วงแรกนี้จะไม่ใช้การออกกฎหมายหรือแก้กฎหมายนะครับ แต่ถ้าหากว่าเรียนรู้จาก ประสบการณ์ของประเทศต่าง ๆ ที่ผ่านมาแล้วเราเห็นว่าสักระยะหนึ่งอาจจะเป็นช่วง ประมาณเดือนเมษายนปีหน้าเมื่อดําเนินกระบวนการปฏิรูปตามแผนนี้แล้ว ถ้าหากเห็นว่า แรงขับเคลื่อนยังไม่เข้มแข็งพอในแผนการปฏิรูปของเราก็ระบุเผื่อไว้ว่าเมื่อถึงเวลานั้นอาจจะ ต้องมีการพิจารณากําหนดเป็นกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขพระราชบัญญัติพัฒนา การบริหารงานยุติธรรมแห่งชาติ พุทธศักราช ๒๕๔๙ หรือยกร่างขึ้นมาใหม่ทั้งฉบับ เพื่อกําหนดบังคับให้ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญาต้องเข้ามา อยู่ภายใต้ระบบและวิธีการประเมินตัวชี้วัดที่ปฏิรูปนี้แล้ว

ท่านประธานครับ การนําเสนอครั้งนี้ของผมมาถึงในส่วนสุดท้ายแล้วครับ ส่วนที่ ๔ ซึ่งว่าด้วยประโยชน์ที่จะได้รับจากการปฏิรูปนี้ครับ กระผมขอนําเสนอสั้น ๆ ดังนี้ครับ ประโยชน์ที่น่าจะได้ก็คือการมีระบบการประเมินและตัวชี้วัดที่ดีและเป็นสากลนั้น เป็นการสร้างความน่าเชื่อถือของประเทศไทยในสายตานานาชาติในการธํารงรักษาหลัก นิติธรรมอันเป็นการเตรียมความพร้อมให้กับกระบวนการยุติธรรมของไทยที่จะก้าวไป ข้างหน้าอย่างต่อเนื่องตามมาตรฐานสากล นอกจากนี้ตัวชี้วัดที่ดีย่อมเป็นเครื่องมือให้รัฐบาล สามารถติดตามตรวจสอบคุณภาพของกระบวนการยุติธรรมได้ทั้งในระยะกลางและระยะยาว ถึงจะเปลี่ยนรัฐบาลเปลี่ยนยุคสมัยกระบวนการยุติธรรมของเราก็ยังคงนิ่งอยู่กับคุณค่าที่เป็น แก่นสารตามตัวชี้วัดที่เสถียรแล้ว โดยเจ้าหน้าที่และหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายไม่อาจ เปลี่ยนพฤติกรรมในการทํางานของตน เพื่อตอบสนองนโยบายที่ไม่เป็นทางการของผู้มีอํานาจ ในแต่ละยุคได้โดยง่าย เพราะกรอบการทํางานจะถูกประเมินตามตัวชี้วัดที่สังคมจับตาอยู่

สุดท้ายนี้การประเมินตัวชี้วัดด้วยระบบตัวชี้วัดที่ดีนั้นจะเป็นการเพิ่มคุณภาพ ในการทํางานของข้าราชการในกระบวนการยุติธรรมอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่มีนัยสําคัญ ตามแนวคิดที่เสมือนเป็นการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาจากเนื้อในที่ผมได้กล่าวไป ในตอนต้น ด้วยการทําให้ตัวชี้วัดเป็นกรอบหรือสภาพแวดล้อมในการทํางานที่ส่งเสริม คนทํางานดี คนในกระบวนการยุติธรรมที่มีความยุติธรรมก็จะได้รับการส่งเสริม สภาพแวดล้อมในการทํางานใหม่แบบนี้เท่านั้นที่จะเปิดทางให้สามารถแต่งตั้ง เลื่อนตําแหน่ง และโยกย้ายตามระบบคุณธรรมหรือเมอริตซิสเต็ม (Merit system) ได้อย่างแท้จริงครับ

ก่อนที่ผมจะจบการนําเสนอนี้ กระผมขออนุญาตที่ประชุมแห่งนี้กราบเรียน ขออนุญาตท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศนําเสนอสั้น ๆ ด้วยภาพครับว่า เทพที่เป็นสัญลักษณ์แทนกระบวนการยุติธรรมคือเทพทีมิส (Themis) นี่นะครับ ถ้าประชาชนในบ้านเราที่ยังยากจนอยู่เสมือนเป็นประชาชนตัวเล็กตัวน้อยตามภาพนี่นะครับ สิ่งที่โครงการปฏิรูปนี้คิดจะทํานะครับ ในภาพสไลด์ (Slide) ถัดไปก็คือพยายามมองง่าย ๆ ครับชื่อเล่นโครงการนี้ก็เคยเรียกกันมาก่อนว่าเป็นเสมือนโครงการที่จะสร้างสายวัดรอบเอว กระบวนการยุติธรรมทางอาญาให้กับประชาชนได้มีเครื่องมือในการวัดในการประเมิน ในเบื้องต้น ซึ่งเมื่อมีเครื่องมือวัดแล้วเราจะได้รู้ว่าเทพทีมิส (Themis) ของเรานั้น กระบวนการยุติธรรมทางอาญาทั้งระบบนั้นมีสุขภาพแข็งแรงสมบูรณ์สามารถถือตราชั่งได้ อย่างสูงและตรง เที่ยงธรรม ดาบไม่ตกนะครับ ไม่สมบูรณ์อ้วนท้วนเกินไป หรืออ่อนแรงไม่มี ประสิทธิภาพที่จะทํางานนะครับ และเมื่อทําไปนาน ๆ เราก็หวังว่าประชาชนเองก็จะเหมือน มีสายวัดตัวนี้อยู่กับตัว เมื่อเข้าใจว่าเนื้อแท้แก่นสารหัวใจของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา คืออะไร เขาก็จะคอยเฝูาดูเฝูาฟังรายงานประจําปี รายงานประจํา ๒ ปี ว่าคุณค่าในแต่ละด้าน เพิ่มขึ้นลดลงอย่างไรครับ เมื่อทําไปนาน ๆ สัก ๕ ปี ๑๐ ปี สภาพของการประเมินของ ประเทศเราเองนี้น่าจะมีความเป็นมืออาชีพมากขึ้น เสมือนในรูปนี้ที่ว่านอกจากจะแค่มี สายวัดรอบเอวแล้วก็เสมือนเป็นคุณหมอครับ เราจะมีอุปกรณ์ในการตรวจหัวใจส่องไปถึง โสตประสาทวัดดูสุขภาพโดยรวมได้นะครับ

สุดท้ายนี้ครับ กระผมขอเรียนว่าในฐานะหัวหน้าคณะทํางานเรื่องนี้กระผม พร้อมที่จะนําข้อคิดเห็น ข้อเสนอแนะ ตลอดจนข้อสังเกตที่จะได้รับจากท่านสมาชิก ผู้ทรงเกียรติทุกท่านไปปรับปรุงรายงานฉบับนี้ให้สมบูรณ์ครบถ้วนยิ่งขึ้น กระผมขอจบ การนําเสนอแต่เพียงเท่านี้ ขอกราบขอบพระคุณท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศและท่านสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศที่เคารพทุกท่านครับ