ณัฏฐา ชี้แจงกรอบหนี้สาธารณะ 60% ของจีดีพี ชูความยั่งยืนการคลัง

ครับ ขอเรียน ชี้แจงใน ๓ ประเด็นหลัก ๆ นะครับ เรื่องแรกก็คือ เรื่องของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี (GDP) ๖๐ เปอร์เซ็นต์ เรื่องที่ ๒ ก็คือว่าคณะกรรมาธิการได้เสนอให้นําสถาบันการเงินของ รัฐเป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะหรือไม่ เรื่องที่ ๓ ก็คือว่าคณะกรรมาธิการนี้สนับสนุน ข้อเสนอของกระทรวงการคลังที่ปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังหรือไม่ อย่างไร เอาประเด็นแรกก่อนนะครับ

ประเด็นแรกก็คือ เรื่องของ ๖๐ เปอร์เซ็นต์ ๖๐ เปอร์เซ็นต์มีกรอบแนวคิด ที่มาแบบนี้ครับ ในปัจจุบันนี้การกําหนดสัดส่วนหรือว่าการตั้งเพดานเงินกู้ของประเทศไทย กําหนดอยู่ในกฎหมายหลายฉบับและปรากฏอยู่ในหลายมาตรานะครับ เอาสัดส่วนแรกก่อน นะครับ ก็คือการชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อรายจ่ายสูงกว่ารายได้ในปีงบประมาณ ซึ่งอันนี้ก็จะปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ ปรากฏอยู่ใน พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ฉบับปี ๒๕๐๒ แล้วก็ปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติ การบริหารหนี้สาธารณะ ปี ๒๕๔๘ ซึ่งกําหนดเอาไว้ว่าร้อยละ ๒๐ ของจํานวนเงิน งบประมาณรายจ่ายประจําปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือของจํานวนเงิน งบประมาณรายจ่ายประจําปีที่ล่วงมาแล้ว และร้อยละ ๘๐ ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้ สําหรับชําระคืนต้นเงินกู้ หรือที่กระทรวงการคลังหรือสํานักงบประมาณเราเรียกกันสั้น ๆ ว่า ๒๐ ๘๐ นะครับ ๒๐ ๘๐ อันนี้เป็นการชดเชยการขาดดุลงบประมาณเท่านั้นนะครับ นอกเหนือจาก ๒๐ ๘๐ แล้วยังมีอํานาจในการกู้เงินที่นอกเหนือจากนี้อยู่ในพระราชบัญญัติ การบริหารหนี้สาธารณะ ปี ๒๕๔๘ ซึ่งให้อํานาจกระทรวงการคลังกู้เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ค้ําประกันเงินกู้ให้แก่รัฐวิสาหกิจ กู้เพื่อให้รัฐวิสาหกิจกู้ต่อเป็นเงินบาท กู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคม กู้เพื่อให้รัฐวิสาหกิจกู้ต่อเป็นเงินตราต่างประเทศ ซึ่งการกู้รายการต่าง ๆ เหล่านี้ ก็จะมีอํานาจแล้วก็สัดส่วนหรือเพดานกําหนดเอาไว้ในกฎหมายหลากหลายมาตราตาม พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ ปี ๒๕๔๘ ทีนี้กระทรวงการคลังเองท่านก็ตระหนัก ถึงความสําคัญในการมีกรอบในการบริหารภาพรวมของหนี้สาธารณะ เพราะฉะนั้นท่านเอง ก็ได้มีการพัฒนาสิ่งที่เราเรียกกันว่า กรอบความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งกรอบความยั่งยืน ทางการคลังก็จะมีตัวชี้วัดอยู่หลายอย่างด้วยกัน ยกตัวอย่างเช่น ๑. ก็คือประมาณการ หนี้สาธารณะต่างประเทศต่อรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ ระดับหนี้สาธารณะต่อ จีดีพี (GDP) หรือภาระหนี้ต่องบประมาณ เป็นต้น

ทีนี้คําถามก็คือว่าในทางปฏิบัติกรอบความยั่งยืนทางการคลังถูกเอาไปใช้ อย่างไร กระทรวงการคลังต้องพัฒนาแผนบริหารหนี้สาธารณะประจําปีงบประมาณ ซึ่งกระทรวงการคลังต้องนําเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติ ซึ่งในแผนบริหารหนี้ประจําปีก็จะ มีการสรุปยอดของหนี้ตามกฎหมายต่าง ๆ ที่ผมได้พูดไปแล้วเมื่อสักครู่ เช่น ค้ําประกันเงินกู้ ต่อรัฐวิสาหกิจ กู้เพื่อพัฒนาตราสารหนี้ต่าง ๆ ก็ดี ประกอบกับสรุปภาพรวมของหนี้ สาธารณะว่าเป็นไปตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังหรือไม่ ซึ่งอันนี้ก็เป็นสิ่งที่ กระทรวงการคลังรายงานคณะรัฐมนตรีและสามารถปรับเปลี่ยนได้ตลอดปีแผนบริหารหนี้ นะครับ คําถามก็คือ กรอบความยั่งยืนทางการคลังมีสถานะทางกฎหมายอย่างไร กรอบความยั่งยืนทางการคลังกําหนดมานานแล้ว ยกตัวอย่างเช่น ช่วงระหว่างปี ๒๕๔๔ ถึง ปี ๒๕๔๕ กรอบได้กําหนดเอาไว้ ๖๕ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) ต่อมาได้มีการปรับ หลายครั้ง เป็น ๖๐ เปอร์เซ็นต์ ๕๕ เปอร์เซ็นต์ ๕๐ เปอร์เซ็นต์ จนกระทั่งในเดือนสิงหาคม ปี ๒๕๕๒ ได้ปรับเป็น ๖๐ เปอร์เซ็นต์ แล้วก็ใช้สัดส่วนนี้มาจนถึงปัจจุบัน แต่ในทางกฎหมาย แล้วได้มีการเอ่ยถึงกรอบความยั่งยืนทางการคลังอยู่ที่เดียว ซึ่งเป็นระเบียบของ กระทรวงการคลังในการบริหารหนี้ ปี ๒๕๔๙ ทีนี้ความเห็นของคณะกรรมาธิการ ก็คือในเมื่อ กระทรวงการคลังก็ได้เห็นความสําคัญในการมีกรอบใหญ่ในการบริหารระดับหนี้สาธารณะ เพื่อให้อยู่ในเกณฑ์ที่สามารถบริหารจัดการได้ ไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อฐานะทางการคลัง ของประเทศจนเกินไปนัก ทางคณะกรรมาธิการจึงเห็นว่าควรจะมีการนํากรอบ ๖๐ เปอร์เซ็นต์บัญญัติเอาไว้เป็น กฎหมายเพื่อให้มีการบังคับใช้เพดานหนี้สาธารณะอย่างมีความเป็นรูปธรรม แทนที่แต่ก่อน ที่ไม่มีผลบังคับตามกฎหมายนะครับ นอกจากนี้คณะกรรมาธิการยังมีความรู้สึกว่าอํานาจ ในการกําหนดสัดส่วนหนี้สาธารณะควรจะเป็นของฝุายนิติบัญญัติ เพราะในปัจจุบันแล้ว ไม่ว่า ๒๐ ๘๐ ที่กล่าวมา ไม่ว่าการกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจก็ดี สัดส่วนเหล่านี้ถูกกําหนดไว้ ในกฎหมาย ฉะนั้นเพดานรวมของหนี้ทั้งหมดก็น่าจะถูกกําหนดเอาไว้เป็นกฎหมาย ซึ่งเป็น อํานาจของฝุายนิติบัญญัติ ก็เป็นอํานาจของฝุายบริหารที่จะไปบริหารจัดการภายใต้กรอบที่ ฝุายนิติบัญญัติได้กําหนดเอาไว้ให้

ทีนี้ก็มีคําถามต่อมาอีกนะครับว่า ๖๐ เปอร์เซ็นต์เราเอามาจากไหน เมื่อสักครู่ผมก็ได้กล่าวไปสั้น ๆ แล้วว่า ๖๐ เปอร์เซ็นต์จริง ๆ เราเอามาจากกรอบ ความยั่งยืนทางการคลังที่กระทรวงการคลังเองใช้อยู่ ๒. เผอิญไปตรงกับกรอบวินัยทาง การคลังที่สหภาพยุโรปใช้อยู่ตามสนธิสัญญามาสทริชต์ (Maastricht) ซึ่งเราก็เห็นว่าน่าจะ เป็นกรอบที่มีความเหมาะสมในการเริ่มต้นพัฒนาความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ทีนี้ในขั้นตอนการทํางานเราก็ได้มีการหารือกันพอสมควรว่าควรจะมีข้อยกเว้นหรือไม่ เช่น ในกรณีของสงคราม ของภัยพิบัติ หรือกรณีของวิกฤตเศรษฐกิจ ซึ่งถ้าเกิดเหตุการณ์เหล่านี้ เราก็สามารถอาจจะมีแนวทางให้ฝุายบริหารนั้นหารือกับฝุายนิติบัญญัติเพื่อหาทางออกต่อไป แต่ว่าท้ายที่สุดแล้วเราก็เห็นว่าเพื่อสร้างความเป็นรูปธรรมมากที่สุดจึงไม่ได้กําหนดข้อยกเว้น เอาไว้ให้นะครับ เพราะฉะนั้นอันนี้ก็คือที่มาที่ไปของสัดส่วนหนี้สาธารณะ ๖๐ เปอร์เซ็นต์ ต่อจีดีพี (GDP)

ส่วนเรื่องที่ ๒ ที่อยากจะนําเรียนก็คือเรื่องของสถาบันการเงินของรัฐ ว่าข้อเสนอที่ปรากฏอยู่ในมาตรา ๘ วรรคสามของร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังนั้น มีเจตนาที่จะขยายคําจํากัดความของหนี้สาธารณะให้รวมถึงหนี้ของสถาบันการเงินของรัฐ หรือไม่ อันนี้คณะกรรมาธิการก็ทราบดีว่าหนี้ของสถาบันการเงินนั้นมีความผิดแผก มีความแปลกจากหนี้ปกติอย่างที่ท่านอาจารย์สมชัย ขออภัยที่เอ่ยนาม ได้กล่าวไว้แล้วว่า เงินฝากถือเป็นหนี้หรือมีหนี้ค้างข้ามคืน เป็นต้น ทีนี้เจตนารมณ์ในการเสนอเรื่องสถาบัน การเงินของรัฐในมาตรานี้ไม่ใช่เป็นเรื่องของการขยายขอบเขตของหนี้สาธารณะแต่อย่างใด นะครับ แต่ว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดทํานโยบายและแผนการคลังประจําปี และแผนการคลังระยะปานกลาง ๓ ถึง ๕ ปีนะครับ พูดง่าย ๆ ก็คือว่าในการที่ กระทรวงการคลังจะต้องจัดทําแผนการคลังประจําปีและระยะ ๓ ถึง ๕ ปีนั้น เราอยากจะให้ คํานึงถึงความเสี่ยงที่สถาบันการเงินของรัฐมีต่อฐานะทางการคลังและระบบเศรษฐกิจของ ประเทศ สถาบันการเงินของรัฐนั้นมีขนาดและสัดส่วนที่ใหญ่ในภาคการเงินของประเทศไทย ข้อมูลที่เรามีอันนี้ย้อนหลังไปหลายปีเหมือนกันนะครับ ก็จะเห็นได้ว่ามีสัดส่วนมูลค่า สินทรัพย์ ๒๓ เปอร์เซ็นต์ของภาคการเงิน มีสัดส่วนสินเชื่อประมาณ ๒๘ เปอร์เซ็นต์ของ ภาคการเงิน กระทรวงการคลังเองท่านก็ได้ตระหนักถึงความสําคัญของสถาบันการเงินของรัฐ ฉะนั้นเวลาที่ท่านจัดทํารายงานความเสี่ยงการคลังประจําปี ท่านก็จะมีบทหนึ่งเลยว่าด้วย ความเสี่ยงของสถาบันการเงินของรัฐ ซึ่งท่านก็จะแบ่งเป็นสถาบันการเงินที่มีผลประกอบการดี ซึ่งท่านก็จะเฝูาตามเฝูาดูสัดส่วนทางการเงินต่าง ๆ เช่น บีไอเอส เรโช (BIS ratio) นะครับ แล้วท่านก็จะเฝูาดูด้วยถึงสถาบันการเงินที่กําลังอยู่ระหว่างการฟื้นฟู เช่น ธนาคารอิสลาม และธนาคารเอสเอ็มอี (SMEs) เจตนาของเราไม่ต้องการขยายขอบเขตของนิยาม แต่ทํา อย่างไรให้เอาผลการวิเคราะห์ความเสี่ยงของสถาบันการเงินเหล่านี้ใส่เข้าไปในการกําหนด นโยบายและแผนการคลังประจําปีและระยะ ๓ ถึง ๕ ปี เพื่อให้สะท้อนภาพรวมของ ความเสี่ยงต่อฐานะทางการคลังของประเทศให้อย่างครบถ้วนและสมบูรณ์นะครับ

ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะชี้แจงก็คือเรื่องของการสนับสนุนข้อเสนอตาม ร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... ในวันนั้นท่านผู้แทนคณะกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจได้อภิปรายว่าถ้าคณะกรรมาธิการมีความเห็นชอบ หรือมีความเห็นตรงกันกับข้อเสนอของกระทรวงการคลังในร่างพระราชบัญญัติการเงิน การคลังภาครัฐ พ.ศ. .... ก็ควรที่จะเพิ่มเนื้อหาในรายงานเพื่อสนับสนุนข้อเสนอดังกล่าว ที่ปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังภาครัฐ พ.ศ. .... ซึ่งส่วนใหญ่แล้วจะ ปรากฏอยู่ในมาตรา ๒๕ ซึ่งจะมีอยู่ ๓ ประเด็นด้วยกัน

ประเด็นแรกก็คือมาตรา ๒๕ (๑) งบลงทุนไม่น้อยกว่าวงเงินที่ขาดดุลของ งบประมาณประจําปีนั้น มาตรา ๒๕ (๓) งบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ต้องไม่น้อยกว่า ร้อยละ ๓ ของงบประมาณรายจ่ายประจําปีนั้น และมาตรา ๒๕ วงเล็บสุดท้าย (๕) กําหนด เงื่อนไขในการตั้งงบรายจ่าย งบกลางรายการสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินและจําเป็น ต้องไม่เกินร้อยละ ๒.๕ ของงบประมาณรายจ่ายประจําปี โดยหลักการคณะกรรมาธิการ เห็นด้วยกับมาตรา ๒๕ (๑) (๓) และ (๕) ดังกล่าว แล้วก็จะขอนําไปหารือในรายละเอียดกับ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจต่อไปว่าจะสามารถแก้ไข รายงานให้สะท้อนความเห็นชอบร่วมกันนี้อย่างไร ขอบคุณครับ