ธวัชชัย แจงปัญหาการมีส่วนร่วมประชาชนท้องถิ่น-เรียกร้องปฏิรูปกฎหมาย

กราบเรียนท่านประธาน สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและท่านสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศทุกท่าน กระผม นายธวัชชัย เทอดเผ่าไทย สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ลําดับที่ ๗๑ ขออนุญาตเรียนชี้แจงสรุปความเป็นมา กรอบการพิจารณา ปัญหา และสาระสําคัญของ รายงานประเด็นการปฏิรูป การแก้ไขปัญหาในการดําเนินงานเพื่อสร้างและส่งเสริม การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ดังนี้ครับ

(เจ้าหน้าที่ได้ดําเนินการเปิดพรีเซนเทชัน (Presentation))

ความเป็นมาของการปรับปรุง แก้ไข การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารและการปกครองได้มีการกําหนดเป็น แนวนโยบายของรัฐอย่างต่อเนื่อง โดยมีความชัดเจนนับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งได้บัญญัติให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ร่วมให้ข้อมูล ตัดสินใจ ติดตาม ตรวจสอบ ถอดถอนผู้ทุจริต ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ต่อมารัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้กําหนดสิทธิขั้นพื้นฐานในการเข้ามามีส่วนร่วม ของประชาชนในการบริหารงานภาครัฐ โดยในส่วนที่ ๑๐ แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วม ของประชาชน มาตรา ๘๗ ให้รัฐต้องดําเนินการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกําหนดนโยบายและ วางแผนพัฒนา ทั้งในระดับชาติ ในระดับท้องถิ่น ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วม ของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การจัดบริการสาธารณะ รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐ มาตรา ๒๘๗ ประชาชน ในท้องถิ่นยังมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมดังกล่าว ไว้ด้วย

นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. .... (ฉบับลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๙) ได้กําหนดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในหลายมาตรา โดยมาตรา ๗๘ กําหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับ การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข แล้วก็มี ส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศชาติด้านต่าง ๆ การจัดทําบริการสาธารณะทั้งในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น การตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐ การต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ รวมตลอดทั้งการตัดสินใจทางการเมืองและการอื่นใดที่อาจจะมีผลกระทบต่อประชาชนหรือ ชุมชน คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นได้เห็น ความสําคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ปัจจุบันยังมี ปัญหาอยู่ รวมทั้งเห็นความจําเป็นในการที่จะต้องพัฒนาปรับปรุงกฎหมาย รูปแบบ กลไก การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความเหมาะสมกับ สถานการณ์ปัจจุบัน จึงได้จัดทําแผนปฏิรูปการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครอง ส่วนท้องถิ่นขึ้น กรอบการพิจารณาของคณะกรรมาธิการก็ได้ดําเนินการพิจารณาวิธีการ ปฏิรูปด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีหลักเกณฑ์ การพิจารณาดังนี้นะครับ

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๙) ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ ๒๗๔/๒๕๕๔ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการลงประชามติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ศึกษา วิเคราะห์ ข้อมูล สภาพปัญหา อุปสรรคในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น จากรายงานการศึกษาเรื่องแนวทางการปฏิรูปการกระจายอํานาจและการปกครองท้องถิ่น ของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ รวมทั้งความคิดเห็น ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย เพื่อกําหนดทิศทางการปฏิรูปและ แก้ไขปัญหาได้อย่างตรงประเด็นปัญหา รับฟังความคิดเห็นจากผู้เชี่ยวชาญที่มีความรู้และ ประสบการณ์ ผู้ปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น ตลอดจนประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย เพื่อกําหนดแนวทางการปฏิรูปให้เป็นไปด้วย ความรอบคอบ นําเกณฑ์การวัดการบริหารจัดการภาครัฐหรือพีเอ็มคิวเอ (PMQA) ด้านการมีส่วนร่วมระดับพื้นฐาน ๔ ระดับ เกณฑ์ประเมินท้องถิ่นที่มีการบริหารจัดการที่ดี ด้านการบริหารจัดการ แล้วก็หลักเกณฑ์การพิจารณารางวัลความเป็นเลิศด้านการบริหาร ราชการแบบมีส่วนร่วมของ ก.พ.ร. มาเป็นกรอบในการจัดทํามาตรฐานกลางตัวชี้วัด นําข้อมูลที่ได้รับจากการศึกษาทั้งหมดมาประมวลผล เพื่อมากําหนดวิธีการในการปฏิรูปเกี่ยวกับ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น

สําหรับปัญหาเรื่องของการมีส่วนร่วมนั้น แม้การมีส่วนร่วมของประชาชน ในการปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีกฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติให้สามารถดําเนินการได้ ในรูปแบบวิธีการต่าง ๆ แล้ว และมีการสนับสนุนส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ดําเนินการ แต่ก็ยังคงมีปัญหาปรากฏให้เห็นอย่างน้อย ๒ ประการนะครับ

ประการแรก ก็คือโครงสร้างทางกฎหมายยังไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของ ประชาชนอย่างเพียงพอ ก็คือเรื่องของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครองส่วนท้องถิ่น ในด้านของการกํากับตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ได้กําหนดสัดส่วนของจํานวนผู้มีสิทธิที่เข้าชื่อถอดถอนแล้วก็สัดส่วนของ จํานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนมีจํานวนมาก แล้วก็เป็นผลให้การใช้ สิทธิและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการลงคะแนนเพื่อถอดถอนนั้นเกิดขึ้นได้น้อยมาก

ประการที่ ๒ ก็คือบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม ในการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกําหนดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น มีการกําหนดจํานวนผู้เข้าชื่อในการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นไว้ค่อนข้างสูง และราษฎรผู้เข้าชื่อ ต้องร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเสนอมาด้วย

ประการที่ ๓ ก็คือบทบัญญัติแห่งกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีข้อกําหนดไม่ชัดเจนเกี่ยวกับอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น กลไก วิธีการ และกระบวนการให้ประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วม ในการบริหารงาน การเปิดเผยข้อมูล การรับฟังความคิดเห็น การจัดให้มีการออกเสียง ลงประชามติ และการรายงานผลการดําเนินงานให้ประชาชนทราบ ซึ่งเป็นสาเหตุสําคัญที่ ทําให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัญหาในการนําไปปฏิบัติ โดยในพระราชบัญญัติองค์การ บริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ และแก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ ๔ พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๔๕/๑ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และแก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ ๑๒ พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๕๐ พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และแก้ไขเพิ่มเติม ถึงฉบับที่ ๖ พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๖๙/๑ ได้กําหนดไว้เพียงให้การปฏิบัติหน้าที่ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบนั้นต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน โดยใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และให้คํานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการจัดทําแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ การจัดทํางบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบ การประเมินผล การปฏิบัติงาน และการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสาร ทั้งนี้ให้เป็นไปตามที่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับว่าด้วยการนั้น และหลักเกณฑ์ วิธีการที่กระทรวงมหาดไทยกําหนดเท่านั้น

ประการที่ ๔ เรื่องของปัญหาก็คือกลไกการขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการดําเนินงานร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีประสิทธิภาพ กล่าวคือ ประชาคมท้องถิ่นซึ่งเป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าร่วมในการรับรู้ข้อมูล ข่าวสาร การแสดงและแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ข้อเสนอแนะในการดําเนินงานขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ผ่านมายังไม่มีรูปแบบองค์ประกอบและกลไกวิธีการดําเนินงานที่เป็น ความร่วมมือของทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง เป็นเพียงกระบวนการจัดตั้งขึ้นเพื่อให้ บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฝุายเดียวเท่านั้น และยังไม่มี ความชัดเจนในการจัดตั้งงบประมาณเพื่อสนับสนุนการดําเนินงานตามกระบวนการ ประชาคมท้องถิ่น การบูรณาการแผนชุมชนสู่ระบบงบประมาณขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเป็นกระบวนการที่นําปัญหาความต้องการของประชาชนไปจัดทําเป็นโครงการ กิจกรรมใช้ในการพัฒนาหมู่บ้าน ชุมชน เข้าสู่ระบบการวางแผนพัฒนา และการจัดทํา งบประมาณเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น ซึ่งในปีงบประมาณ ๒๕๕๗ มีเทศบาล องค์การบริหาร ส่วนตําบล จํานวน ๖,๒๒๐ แห่งจากทั้งหมด ๗,๘๕๓ แห่ง หรือร้อยละ ๘๐ นําโครงการ กิจกรรมจากแผนชุมชนจํานวนร้อยละ ๓๐ เข้าสู่การจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่น และมี โครงการกิจกรรมจากแผนชุมชนในแผนพัฒนาท้องถิ่นร้อยละ ๒๐ เท่านั้นที่จะนําไปสู่ การจัดทํางบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเห็นได้ว่าระบบงบประมาณของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่ตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน อย่างแท้จริง

อีกประการหนึ่งก็คือมาตรฐานกลางนะครับ การวัดการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการปกครองท้องถิ่น ซึ่งที่ผ่านมาไม่ได้กําหนดให้มีตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการปกครองท้องถิ่นที่มีความครอบคลุมในทุกบทบาท การดําเนินงานของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทําให้ไม่ทราบว่าประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดําเนินงานกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วหรือไม่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปิดโอกาสให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด บุคลากรท้องถิ่นไม่มีมาตรฐานกลางในการปฏิบัติงาน ด้านการมีส่วนร่วมทําให้ไม่สามารถทําหน้าที่ได้อย่างชัดเจน ดังนั้นทางคณะกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นจึงเห็นว่าเพื่อให้การมีส่วนร่วม ของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการพัฒนาอย่างเข้มแข็งและยั่งยืน จําเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายและกลไกในการขับเคลื่อนในเรื่องนี้ โดยมีประเด็นการปฏิรูป สาระสําคัญ ๖ ประเด็นนะครับ โดยแบ่งออกเป็นด้านกฎหมาย ๓ ประเด็น

ประเด็นแรก การปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียง เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

ประเด็นที่ ๒ ก็คือปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอ ข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งท่านประธานกรรมาธิการได้เรียนให้ที่ประชุมได้ทราบ แล้วว่า ๒ เรื่องนี้ทางคณะกรรมาธิการได้นําเสนอผ่านที่ประชุมไปเรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๙ ซึ่งผมจะขออนุญาตไม่กล่าวในรายละเอียดในเรื่องนี้

สําหรับในประเด็นที่ ๓ นั้นก็คือการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติจัดตั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างการดําเนินงานของคณะกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น โดยการเพิ่มบทบัญญัติหมวด การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น ในร่างประมวลกฎหมายจัดตั้งองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในหมวดดังกล่าวก็จะมีการกําหนดสาระสําคัญการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการปกครองท้องถิ่นในเรื่องต่าง ๆ ไว้ดังนี้นะครับ ก็คือให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น สภาท้องถิ่น แล้วก็ผู้บริหารท้องถิ่นต้องเปิดเผยข้อมูลและรายงานผล การดําเนินงานให้ประชาชนทราบ รวมทั้งมีกลไกให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมด้วย ซึ่งเป็นหลักการที่บัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๙ ให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้บุคคลและชุมชนมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ในเรื่องต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับ วันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๙ ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างน้อยเมื่อจะดําเนินการในเรื่อง ดังต่อไปนี้คือ การจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่น การมีส่วนร่วมเสนอของบประมาณรายจ่าย การประชุมสภาท้องถิ่น เป็นต้น กําหนดวิธีการเข้าไปมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจการของ ท้องถิ่น เช่น การเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนทราบ การแสดงความคิดเห็นและเสนอแนะ การสอบถามความคิดเห็นของประชาชน การลงประชามติ การเข้ารับฟังการประชุม สภาท้องถิ่น การเข้าร่วมในฐานะอนุกรรมการ กรรมการและคณะทํางาน วิธีการอื่น ที่ผู้บริหารท้องถิ่นกําหนดโดยความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องส่งเสริมสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วยกระบวนการประชาคมท้องถิ่น แล้วก็หากมีความจําเป็นต้องจัดทําประชามติในเรื่องใดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดทํา ประชามติรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการจัดลงมติทั้งหมด เว้นแต่กรณีส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐขอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทําประชามติ ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่ายในการออกเสียงประชามติ

สําหรับประเด็นในเรื่องนี้ที่ ๓ ประเด็นนะครับ ก็ขออนุญาตเป็นการนําเรียน ที่ประชุมเพื่อโปรดทราบนะครับ เพื่อให้เห็นรายละเอียดในภาพรวมของการปฏิรูป ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนด้านกฎหมาย เมื่อคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นได้จัดทําร่างประมวลกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นแล้วเสร็จก็จะได้นําเสนอในรายละเอียดให้ที่ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศพิจารณาต่อไป

สําหรับด้านกลไกขับเคลื่อนอีก ๓ ประเด็นนั้นก็คือประเด็นแรก ต้องสร้าง ความเข้มแข็งให้ประชาคมท้องถิ่น โดยคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่นได้จัดทําแนวทางการดําเนินงานประชาคมท้องถิ่น ซึ่งเป็นการพัฒนา จากกลไกเชิงอํานาจในทางปฏิบัติให้เป็นพื้นที่ในการสร้างการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและแก้ไขปัญหา ในแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ประชาคม มาร่วมกันคิดกําหนดทิศทางการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ระดับการรับรู้ข้อมูล ข่าวสารสู่การร่วมแสดงความคิดเห็น การตัดสินใจ และการดําเนินการร่วมกันด้วย ความเห็นพ้องต้องกันที่สอดคล้องกันในบริบทของสังคมไทย โดยมีหลักการสําคัญในเรื่องของ การประชาคมท้องถิ่นดังนี้นะครับ ประชาคมท้องถิ่นจะเป็นการเน้นกระบวนการเคลื่อนไหว ของภาคประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมต่อปัญหาสาธารณะที่เกี่ยวข้อง แล้วก็มีผลกระทบ ในท้องถิ่นโดยผ่านกลไกของผู้แทนกลุ่มต่าง ๆ และเครือข่ายของกลุ่มที่มีความหลากหลาย โดยเป็นการรวมตัวแบบไม่เป็นทางการ จากประเด็นปัญหาในท้องถิ่นที่ประชาชน มีความคิดเห็นร่วมกันในแต่ละเรื่อง บทบาทของประชาคมท้องถิ่นจะไม่แทรกแซงการใช้อํานาจบริหารขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น แต่ทําหน้าที่สะท้อนปัญหาความต้องการข้อเสนอแนะของภาคประชาชน เกี่ยวกับปัญหาสาธารณะในท้องถิ่นต่อฝุายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อประกอบการพิจารณาดําเนินการ ซึ่งจะแตกต่างจากสมัชชาพลเมืองที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้ศึกษาไว้ รูปแบบของประชาคมท้องถิ่นต้องมีได้หลากหลายระดับ ตั้งแต่ประชาคมตําบล ประชาคมเมือง ประชาคมจังหวัด เป็นรูปแบบที่ไม่ตายตัว แต่เป็นแนวทางที่แต่ละท้องถิ่น สามารถนําไปพิจารณาปรับใช้ให้เหมาะสม โดยองค์ประกอบของประชาคมท้องถิ่นต้อง มีลักษณะที่ให้ความสําคัญกับทุกภาคส่วนที่เป็นกลไกสําคัญในการดําเนินงานในพื้นที่ อย่างสมดุล ก็ประกอบด้วยฝุายบริหารและสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฝุายปกครอง ท้องที่ ได้แก่ กํานัน ผู้ใหญ่บ้าน ฝุายนักวิชาการและผู้ทรงภูมิปัญญา ผู้ทรงคุณวุฒิในสาขา การพัฒนาที่เกี่ยวข้อง ฝุายองค์กรชุมชน องค์กรศาสนา กลุ่มอาชีพ กลุ่มสถานภาพ ซึ่งมีผู้สูงอายุ เยาวชนและผู้พิการ ด้อยโอกาส และภาคธุรกิจเอกชนในพื้นที่ และส่วนสุดท้าย ก็คือฝุายหน่วยงานภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ สถานศึกษาที่เกี่ยวข้องกับประเด็นเรื่องที่จะมีการจัด ประชาคมท้องถิ่น การดําเนินงานของประชาคมท้องถิ่นจะต้องให้ความสําคัญกับขั้นตอน กระบวนการดําเนินงานทั้ง ๓ ขั้นตอน ได้แก่ ขั้นตอนการประชุม ขั้นตอนการจัดประชุม และขั้นตอนหลังจัดประชุมประชาคม เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด มีการติดตาม ประเมินผลการจัดเวทีประชาคมด้วย กําหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องสามารถ เข้าไปส่งเสริมและสนับสนุนการดําเนินงานของประชาคมท้องถิ่นได้อย่างจริงจัง โดยมี ระเบียบและกฎหมายรองรับอย่างน้อย ๒ ประการ ได้แก่

ประการแรก การกําหนดแนวทางปฏิบัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถตั้งงบประมาณรายจ่ายประจําปี เพื่อสนับสนุนกิจกรรมของประชาคมท้องถิ่นได้ โดยออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยเพื่อการนี้

ประการที่ ๒ การกําหนดอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไว้ในร่างประมวลกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีอํานาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนตามกระบวนการประชาคมท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ ที่เป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของท้องถิ่น

กําหนดบทบาทการสนับสนุนการดําเนินงานโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดทํางบประมาณสนับสนุนการดําเนินงาน องค์กรชุมชน ภาคเอกชนทําหน้าที่ขับเคลื่อน กระบวนการประชาคมให้ประสบผลสําเร็จ โดยมีหน่วยงานภาครัฐ ภาคการศึกษาสนับสนุน ข้อมูลองค์ความรู้ที่เกี่ยวข้อง สรุปแล้วนะครับ ก็คือการจัดทําเวทีประชาคมท้องถิ่นให้ประสบ ผลสําเร็จจะต้องคํานึงถึงสิ่งต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ด้วยนะครับ โดยต้องคํานึงถึงหลักคิดแนวทาง ประชาคมท้องถิ่นก็คือเป็นกระบวนการที่ขับเคลื่อน เคลื่อนไหวโดยภาคประชาชน ผ่านกลไก ผู้แทนกลุ่มแล้วก็เครือข่ายกลุ่มที่หลากหลาย แล้วก็เป็นการรวมตัวกันแบบไม่เป็น ทางการนะครับ รวมตัวจากแนวความคิดเห็นร่วมกันในแต่ละเรื่อง เพื่อสะท้อนปัญหาให้กับ ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วก็บทบาทของประชาคมท้องถิ่นนั้นจะต้องสะท้อน ปัญหาความต้องการ ข้อเสนอแนะของภาคประชาชนเกี่ยวกับปัญหาสาธารณะในท้องถิ่น ต่อฝุายบริหาร เพื่อประกอบการพิจารณา โดยที่จะไม่เข้าไปแทรกแซงการใช้อํานาจ ของฝุายบริหาร มีการทําประชาคมในหลายระดับ สามารถประยุกต์ได้ตามความเหมาะสม กระบวนการประชาคมท้องถิ่น เริ่มจากการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร การเสนอแนะปัญหา การเสนอความต้องการผ่านแผนชุมชนและงบประมาณท้องถิ่น ติดตามประเมินผล การทํางานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดทําประชาพิจารณ์และการจัดทํา ประชามติ ปัจจัยความสําเร็จของการจัดประชุมประชาคมจะอยู่ที่องค์กร อันแรกเลย อยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องให้ความสําคัญ และข้อมูลการประชุมประชาคม ที่ถูกต้อง เที่ยงตรง ทันสมัย ครอบคลุมทุกกลุ่มที่เกี่ยวข้องและต้องให้ความเท่าเทียมกัน กับทุกกลุ่ม โดยฝุายผู้จัดนั้นจะต้องวางตัวเป็นกลางอย่างแท้จริง แล้วก็มีการนําไปปฏิบัติตาม มติที่ประชุมที่ไม่มีความขัดแย้งและติดตามประเมินผล เรื่องที่ควรจัดประชุมประชาคม ได้แก่ การติดตามผลการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การใช้จ่าย งบประมาณประจําปี เรื่องที่เป็นกฎเกณฑ์กติกา ขอความร่วมมือข้อคิดเห็นที่เป็นนโยบาย สาธารณะในการอยู่ร่วมกัน หรือทํางานร่วมกันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อาจจะทํา ในเรื่องของตําบลปลอดเหล้า หมู่บ้านชุมชนปลอดยาเสพติด ท้องถิ่นไร้ขยะ เป็นต้น

เรื่องที่เป็นผลกระทบต่อกระบวนการพัฒนาหรือปัญหาที่มาจากภายนอก เรื่องที่อาจจะก่อให้เกิดความขัดแย้งของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การแบ่งเขตชุมชน การก่อตั้งฝายกั้นลําน้ํา แล้วก็เรื่องอื่น ๆ ที่ผู้นําองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วก็ผู้ปกครองท้องที่ องค์กร ชุมชน หารือร่วมกันว่าควรจะจัดเวทีประชาคม การจัดทําเวที ประชาคมนั้นจะต้องระมัดระวังนะครับ ไม่ให้เกิดเหตุการณ์เอาแพ้เอาชนะกันในเวทีประชุม ประชาคม ที่สําคัญคือการไม่ใช้เสียงข้างมากในการตัดสิน แล้วก็ให้ใช้เวลาและเหตุผล เป็นเครื่องพิสูจน์ การทําประชาคมท้องถิ่นจะเป็นรูปแบบที่สนองตอบต่อนโยบายรัฐบาล ในเรื่องของประชารัฐ แล้วก็เสริมสร้างความปรองดองสามัคคีของคนในพื้นที่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น

ในประเด็นที่ ๒ ต้องมีการบูรณาการแผนชุมชนสู่ระบบงบประมาณท้องถิ่น โดยคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นได้จัดทํา แนวทางการบูรณาการแผนชุมชนสู่ระบบงบประมาณท้องถิ่น เพื่อเป็นการส่งเสริมสนับสนุน การนําแผนชุมชนสู่ระบบงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีสาระสําคัญคือ การแสดงให้เห็นความสําคัญในการที่ต้องใช้แผนชุมชนที่สะท้อนปัญหาความต้องการของ ประชาชนอย่างแท้จริง เป็นฐานของการวางแผนพัฒนาในระดับท้องถิ่นและระดับอื่น ๆ ที่สูงขึ้น ระบบความสัมพันธ์ของแผนชุมชนกับการพัฒนาหมู่บ้าน ชุมชน องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น และการแก้ไขปัญหาความยากจนตามนโยบายของรัฐบาล กลไกการเชื่อมต่อ แผนชุมชนกับกระบวนการจัดทําแผนงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทําแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ แก้ไขเพิ่มเติม ถึงฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๔๓ กําหนดให้แผนชุมชนเป็น ข้อมูลประกอบการจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่นและใช้แผนพัฒนาท้องถิ่นเป็นแนวทาง ในการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สะท้อนปัญหา อุปสรรคในทางนโยบายและทางปฏิบัติต่อการนําโครงการกิจกรรมที่มีอยู่ในแผนชุมชน สู่การจัดทําแผนพัฒนาและระบบงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กําหนด แนวทางการแก้ไขปัญหาทั้งในระดับนโยบายและปฏิบัติ เพื่อสนับสนุนให้กระบวนการ ขับเคลื่อนแผนชุมชนสู่การพัฒนาและแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนในองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งในเรื่องของการบูรณาการแผนชุมชนสู่ระบบ งบประมาณท้องถิ่นนั้น เรื่องนี้ทางกระทรวงมหาดไทยได้สนับสนุนจัดทําระเบียบ กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทําแผนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่งได้กําหนดสาระสําคัญเอาไว้นะครับว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดทําแผนพัฒนา ท้องถิ่น โดยมียุทธศาสตร์การพัฒนาและแผนพัฒนา ๓ ปี มีกลไกก็คือต้องมีคณะกรรมการ พัฒนาท้องถิ่น ทําหน้าที่กําหนดแนวทางการจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่น มีคณะทํางาน สนับสนุนการจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่น ซึ่งเป็นกลไกที่มีภาคประชาชนร่วมเป็นกรรมการ และเป็นคณะทํางานอยู่ด้วย การจัดทําแผนพัฒนาท้องถิ่นต้องสอดคล้องกับแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล แผนบริหารราชการ แผ่นดิน แผนพัฒนาจังหวัด กลุ่มจังหวัด แล้วก็นโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้ง แผนชุมชน แล้วก็จัดให้มีการประชุมประชาคมเพื่อให้ได้ปัญหาความต้องการของหมู่บ้าน ชุมชน กําหนดให้มีการจัดทํา ทบทวน ปรับปรุง พัฒนาแผน ๓ ปี เป็นประจําทุกปี เสนอต่อ สภาท้องถิ่นภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายนของทุกปีก่อนปีงบประมาณ นอกจากนี้ ทางกระทรวงมหาดไทยยังได้กําหนดในเรื่องของแนวทางปฏิบัติเพิ่มเติมเพื่อไปสนับสนุน ในเรื่องของการจัดทําแผนชุมชนก็คือสํานักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยจะเป็นหน่วยงานกลาง ในการบูรณาการ กรมการปกครองก็จะเป็นหน่วยงานหลักที่จะไปช่วยดูแลในเรื่องของ การจัดทําแผนพัฒนา หมู่บ้าน ชุมชน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเขาจะทําหน้าที่ ในเรื่องของการเสริมสร้างความเข้าใจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วก็กรมพัฒนาชุมชน ก็จะเป็นหน่วยงานหลักในการสนับสนุนข้อมูลสารสนเทศเพื่อการพัฒนาวิทยากร กระบวนการและระบบการรับรองมาตรฐานแผนชุมชน

สําหรับในประเด็นสุดท้ายนะครับ ประเด็นที่ ๓ ก็เพื่อให้การดําเนินการ ตามกลไกขับเคลื่อนใน ๒ ประเด็นแรกที่ผมได้เรียนให้ที่ประชุมได้ทราบนะครับ ได้เป็นไป อย่างต่อเนื่องแล้วก็มีประสิทธิภาพ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นจึงได้กําหนดให้มี การจัดทํามาตรฐานกลางตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น เป็นตัวชี้วัดการพัฒนาขั้นพื้นฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการเปิดโอกาส ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นตามระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่พัฒนามาจากตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนที่มีอยู่อย่างกระจัดกระจาย และยังไม่มี ความครบถ้วนสมบูรณ์นํามาปรับปรุงจัดระบบให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ตามภารกิจอํานาจ หน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีสาระสําคัญคือ

กําหนดเป็นเกณฑ์ขั้นพื้นฐานการวัดการมีส่วนร่วมขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่จะต้องดําเนินการให้ผ่านเกณฑ์ดังกล่าว กําหนดมีจํานวน ๑๐ ตัวชี้วัด ๔ ระดับ การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ตั้งแต่ระดับการรับรู้ข้อมูลข่าวสารมี ๓ ตัวชี้วัด ระดับ การร่วมแสดงความคิดเห็นของประชาชนมี ๒ ตัวชี้วัด ระดับการร่วมตัดสินใจมี ๓ ตัวชี้วัด และระดับการร่วมปฏิบัติหรือร่วมดําเนินการมี ๒ ตัวชี้วัด โดยตัวชี้วัดย่อยในแต่ละระดับจะมี กิจกรรมย่อยลงไปอีก ๕๑ กิจกรรม ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องดําเนินการให้ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ซึ่งมีการกําหนดคะแนนสําหรับจํานวนกิจกรรมที่ดําเนินการ ผ่านเกณฑ์ไว้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องดําเนินการผ่านเกณฑ์ทั้งหมดจึงจะถือว่า มีการดําเนินงานผ่านการส่งเสริมและการมีส่วนร่วมของประชาชนในขั้นพื้นฐาน

กล่าวโดยสรุปนะครับว่าเรื่องที่คณะกรรมาธิการเสนอต่อสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศเพื่อขอความเห็นชอบในวันนี้ก็จะมีอยู่ด้วยกัน ๓ เรื่อง ก็คือเรื่อง แนวทางการดําเนินงานประชาคมท้องถิ่น เรื่องแนวทางการบูรณาการแผนชุมชนสู่ระบบ งบประมาณท้องถิ่น และเรื่องมาตรฐานกลางตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการปกครองท้องถิ่น ส่วนการเพิ่มบทบัญญัติหมวดการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการปกครองท้องถิ่นลงในร่างประมวลกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ทางคณะกรรมาธิการจะได้นําเสนอต่อสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปในโอกาสต่อไป

แล้วก็ในส่วนของเรื่องนี้คณะกรรมาธิการก็ขอเรียนว่าเรื่องที่เสนอขอ ความเห็นชอบทั้ง ๓ เรื่องนี้จะเป็นการปฏิรูปที่สามารถดําเนินการได้ทันทีหรือเป็นควิกวิน (Quick win) นะครับ ซึ่งครอบคลุมในทุกพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ๗,๘๕๓ แห่ง ซึ่งเป็นการปฏิรูปที่ครอบคลุมในทุกพื้นที่ ซึ่งในรายละเอียดนั้นได้จัดทําเป็น เอกสารประกอบอยู่ในภาคผนวกซึ่งได้แจกจ่ายในเอกสารของทุกท่านแล้ว แล้วก็ในส่วนของ การดําเนินงานปฏิรูปในเรื่องของการมีส่วนร่วม ผมอยากจะขออนุญาตเรียนนะครับว่า การที่ให้ภาคประชาชนนั้นมีส่วนร่วมนั้นมีหลายเรื่อง แต่สิ่งที่ทางคณะกรรมาธิการเห็นว่า ในทั้งหมด ๖ ประเด็นเป็นเรื่องที่สําคัญที่สุดนะครับ ต้องทําใน ๖ เรื่องให้ผ่านก่อน เมื่อ ๖ เรื่องผ่านแล้วเรื่องอื่น ๆ ก็จะเป็นเรื่องที่ง่ายเข้ามา เพราะตอนนี้ที่สําคัญที่สุดก็คือ เราไปดูแล้วประชาชนไม่เข้ามามีส่วนร่วมเพราะทางท้องถิ่นก็ติดขั้นตอนกฎเกณฑ์อะไรต่าง ๆ ที่จะไปสนับสนุนภาคเอกชน เราก็ได้ดําเนินการแก้ไขในจุดนี้ แล้วก็พยายามเพิ่มเป็นเรื่องของ การบังคับให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องดําเนินการในการที่จะให้ภาคประชาชนเข้ามา มีส่วนร่วม ซึ่งถ้าเราทําในตัวควิกวิน (Quick win) ตัวนี้ได้แล้วการมีส่วนร่วมด้านอื่น ๆ ก็จะเข้ามานะครับ

กระผมในฐานะของประธานอนุกรรมาธิการก็พร้อมที่จะรับฟังความคิดเห็น ของท่านสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ แล้วก็สิ่งใดที่เป็นข้อคิดเห็นที่มีประโยชน์ ก็ขออนุญาต ยินดีที่จะน้อมรับไปดําเนินการต่อ หากที่ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศเห็นชอบแล้วก็จะได้ส่งให้คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาแล้วก็ส่งเรื่องดังกล่าวให้ กระทรวงมหาดไทยพิจารณาดําเนินการต่อไปครับ ขอบพระคุณครับ