ธานินทร์ เสนอปฏิรูปผังเมืองนำการพัฒนาประเทศอย่างบูรณาการ

เรียนท่านประธานสภาปฏิรูปประเทศ และท่านสมาชิกทุกท่านนะครับ กระผมขอรับช่วงในการนําเสนอเรื่องการปฏิรูปของระบบ ผังเมือง ใน ๓ ประการหลักนะครับ เรื่องที่มาของการปฏิรูป เรื่องประเด็นปัญหาและเรื่อง วิธีการปฏิรูป

ผมอยากจะเริ่มด้วยว่าทําไมเราต้องปฏิรูประบบผังเมืองนะครับ เราจะพบว่า สิ่งที่เราคุ้นชินกับเรื่องของระบบผังเมืองนะครับ ซึ่งจริง ๆ แล้วกรรมการชุดนี้นะครับ ซึ่งมาจากกรรมาธิการ ๒ ชุดนะครับ คืออย่างที่ท่านอภิชาตได้กล่าวไปแล้วนะครับ คือเรื่องของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านบริหารราชการแผ่นดิน และคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม สิ่งที่ เรามองเห็นก็คือว่าเรื่องของผังเมือง ซึ่งว่าไปแล้วทุกคนจะเข้าใจว่าเป็นเรื่องของประเด็น ไปโยงกับเรื่องสุขภาวะของเมืองอย่างเดียว แต่ในที่นี้เราต้องการมองภาพบูรณาการที่มัน ใหญ่กว่านั้น บูรณาการแล้วก็เชื่อมโยงนี้ก็หมายถึงว่าระหว่างผังกายภาพ สิ่งแวดล้อม กับเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศนี้ ซึ่งจะมีขอบเขตครอบคลุมที่กว้างกว่า แนวคิดเดิมนะครับ และจากการที่เราไม่ได้เชื่อมโยงกันนี้นะครับจะทําให้เห็นว่าไปคนละทิศ คนละทาง ก็คือการวางผังด้านกายภาพไม่มีหลักนะครับ ในขณะที่การพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมก็มุ่งไปนะครับ โดยคํานึงในฐานะที่ผังกายภาพเป็นส่วนประกอบเท่านั้นเอง ประเด็นที่ตามมาก็คือเรื่องการขาดความสมดุล เราจะพบว่าเรามีปัญหาความขัดแย้งแล้วทําให้ โครงการพัฒนาหลัก ๆ ของประเทศนี้เคลื่อนตัวไปไม่ได้นะครับ และยิ่งในภาวะที่ระบบ เศรษฐกิจของเราต้องเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน จริง ๆ แล้วก็เชื่อมโยงกับโลกทั้งใบ การวางตําแหน่งทางภูมิศาสตร์และยุทธศาสตร์ของประเทศจึงทําไม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะว่าผังเมืองไม่สามารถจะเป็นกรอบในการชี้นําและบูรณาการการพัฒนาประเทศได้

อีกส่วนหนึ่งนะครับที่ผมคิดว่าเป็นเรื่องที่เราต้องยอมรับว่าประสิทธิภาพ ของระบบผังเมืองที่มีอยู่นี้ไม่เข้มแข็ง จะบอกว่าขาดประสิทธิภาพก็ได้นะครับ ตรงนี้เราต้อง ย้อนกลับไปดูเรื่องกลไกและกระบวนการนะครับ ซึ่งเดี๋ยวในร่างกฎหมายที่จะเสนอโดย คุณธงชัยก็จะพูดถึงตรงนี้ครับ รวมทั้งที่เราพยายามจะปิดช่องว่างเรื่องขั้นตอน กระบวนการ ทั้งหลาย โดยเฉพาะกระบวนการของการมีส่วนร่วมนะครับเพื่อที่จะทําให้กฎหมายนี้เป็นฐาน ที่สําคัญในการที่จะขับเคลื่อนผลักดันประเทศนี้ให้มีทิศทางแล้วก็มีระบบบริการเชื่อมโยงกัน ประเด็นปัญหาที่ผมอยากจะยกขึ้น ในฐานะกรรมการที่มาจากทั้ง ๒ ชุดนะครับ ได้เห็น ข้อบกพร่องหรืออุปสรรค ก็คือระบบผังเมืองขาดความเป็นเอกภาพและความมีประสิทธิภาพ เราก็จะชัดนะครับว่าเราจะวางระบบรางหรือถนนอะไรต่าง ๆ เราก็ทําไปเลยนะครับ ในขณะที่ เรื่องการทํามาหากินหรือว่าระบบอุตสาหกรรมที่เราพยายามที่จะสถาปนาขึ้น หรือแม้กระทั่ง การดูแลพื้นที่ทางการเกษตรขาดความเป็นเอกภาพและความมีประสิทธิภาพ เพราะตรงนี้เราต้องยอมรับว่าผู้มีส่วนได้เสียซึ่งจะเข้ามาอยู่ในกระบวนการมีส่วนร่วมก็ยังขาด องค์ความรู้ ความตระหนักถึงความสําคัญของเรื่องผังเมือง แล้วก็เข้าใจว่าผังเมืองเป็นเรื่อง ของเมืองเท่านั้น ประการที่ ๓ ก็คือเรื่องกลไกที่เรามีอยู่ภายใต้โครงสร้างของการบริหาร จัดการเดิม ต้องเรียนตรง ๆ ก็คือกรมโยธาธิการและผังเมืองมีภารกิจที่ครอบคลุม แต่กําลัง ที่จะดูแลนะครับ เรื่องนี้ก็อย่างที่เรียนนะครับถ้าเราขยายไปทั้งประเทศตั้งแต่ผังประเทศ ลงมา เป็นเรื่องที่สําคัญที่จะต้องบูรณาการกันให้ได้ โครงสร้างของกลไกยังไม่เพียงพอนะครับ ในแง่ศักยภาพ เราจะเห็นได้ชัดว่าประเด็นทั้งเรื่องกลไกและกระบวนการทําให้การจัดทํา ผังเมืองเฉพาะที่เพิ่งออกเป็น พ.ร.บ. แล้วก็มีความชัดเจนนะครับในพื้นที่แต่ละพื้นที่ไม่เคย ประสบความสําเร็จในทางปฏิบัติ กล่าวคือเรายังไม่เคยมีผังเมืองเฉพาะสักแห่งหนึ่งเกิดขึ้น ในประเทศนี้ ทั้ง ๆ ที่กฎหมายที่ออกมาตั้งแต่ปี ๒๕๑๘ นะครับ อีกข้อหนึ่งก็คือว่าในขณะที่ การเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจและสังคมมีการเชื่อมโยงกับโลกมากขึ้น มีการเชื่อมโยง กับประเทศโดยรอบมากขึ้น การเปลี่ยนแปลงที่เป็นพลวัต ปรากฏว่าผังเมืองโดยกฎหมาย ที่มีอยู่ในปัจจุบันก็ขาดความยืดหยุ่นที่จะปรับให้ตอบโจทย์ของยุทธศาสตร์ของประเทศ และขณะเดียวกันก็ไม่สามารถที่จะชี้นํา ตรงนี้ก็จะเห็นว่ามันเป็นเรื่องที่ขัดกันอยู่ในตัวนะครับ

เรื่องวิธีการปฏิรูปนะครับ สิ่งที่กรรมาธิการทั้ง ๒ ชุดได้ทํางานร่วมกันในรูปของ คณะกรรมการเพื่อให้ ประการที่ ๑ มีกรอบชี้นําการบูรณาการ ประการที่ ๒ ก็คือปรับปรุง กฎหมาย ประการที่ ๓ คือปรับโครงสร้างของหน่วยงานเพื่อให้สามารถที่จะผลักดัน ขับเคลื่อนกฎหมายให้เป็นกรอบชี้นําเรื่องบูรณาการประเทศ รวมทั้งดูเรื่องสมดุลไปด้วย นะครับ ประการที่ ๔ ที่ตามมาก็คือการปรับปรุงกลไกและกระบวนการนะครับ ประการที่ ๕ ก็คือช่วงเวลา เพราะว่าสิ่งที่เราได้รับมาก็คือว่าวาระนี้ทางรัฐบาลเห็นว่าเป็นวาระเร่งด่วน นะครับ แต่ขณะเดียวกันเป็นเรื่องโครงสร้างที่เราต้องคํานึง เพราะฉะนั้นเราจําเป็นต้องมีการ แบ่งช่วงเวลาของการปฏิรูป ประการที่ ๖ เราจะพูดถึงเรื่องงบประมาณ แล้วก็ประการที่ ๗ ก็คือหน่วยงานรองรับนะครับ

ในประการแรก เราจะพบว่าการผลักดันให้ผังเมืองเป็นกรอบชี้นําเรื่องบูรณาการ ประเทศ ตรงนี้รัฐธรรมนูญได้กําหนดไว้ แล้วก็ยุทธศาสตร์ชาติที่มีร่างคร่าว ๆ อยู่ในเบื้องต้น รวมทั้งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่กําลังจะต่อเนื่องจากฉบับที่ ๑๑ ก็คือ ฉบับที่ ๑๒ โดยเฉพาะเรื่องแอเรียเบส (Area based) ที่ว่าไปแล้วดําเนินการมาอย่างชัดเจนตั้งแต่ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๕ เรามีอีสเทิร์นซีบอร์ด (Eastern Seaboard) เรามีแผนพัฒนาชนบทนะครับ ตรงนี้เราจะพบว่ากฎหมายยังตามอยู่ ตรงนี้ภารกิจอันแรก ของวิธีการปฏิรูปก็คือว่าต้องผลักดันให้ผังเมืองเป็นกรอบชี้นําและบูรณาการการพัฒนา ประเทศให้ได้นะครับ

วิธีการปฏิรูปประการที่ ๒ ก็คือปรับปรุงกฎหมายผังเมืองให้มีความทันสมัย แล้วก็สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นค่อนข้างจะรวดเร็วแล้วก็เป็นพลวัตนะครับ และกําหนดกลไกการขับเคลื่อนระบบผังเมืองให้มีประสิทธิภาพ ผังเมืองอย่างที่ผมได้เรียน ไปแล้วนะครับ เดิมคิดว่าเป็นเรื่องของเมืองและสุขภาวะ แต่ในยุคนี้มันเป็นเรื่องของที่เราต้อง ดูในกรอบใหญ่ของประเทศที่จะต้องโพซิชันนิง (Positioning) ประเทศนี้นะครับทั้งในระดับ ภูมิภาคและในระดับประเทศ ผังเมืองจึงเป็นเรื่องที่สําคัญมากที่จะเชื่อมโยงกับผังในการ พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม จากผังประเทศก็จะมีผังภาคเพราะว่าแอเรียเบส (Area based) ภาคแต่ละภาคไม่เหมือนกัน และขณะเดียวกันเราจะพบว่ารัฐบาลเองก็จะมีนโยบายพิเศษ ซึ่งลงพื้นที่ก็จะเป็นพื้นที่พิเศษ อันนี้ก็ไม่ถึงกับเป็นเรื่องเดียวกันกับเรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษ นะครับ เพราะว่านโยบายที่รัฐบาลที่จะเกิดขึ้นตามมาในหลังจากนี้อาจจะมีนโยบายที่เป็น พิเศษแล้วก็โยงไปสู่ที่ว่าเราจะต้องมีกลไกและกระบวนการที่พัฒนาพื้นที่พิเศษเหล่านั้น อย่างเป็นระบบ ผังปฏิบัติ ๓ ผังที่ได้เรียนไปแล้ว ผังประเทศ ผังภาค ผังพื้นที่พิเศษ เป็นผังนโยบายนะครับ ในขณะที่ผังจังหวัด ผังเมืองรวม และผังเมืองเฉพาะ จะเป็นผังที่อยู่ในโครงสร้าง ผังในการ ปฏิบัติ โดยมีคณะกรรมการ ๓ ระดับดูแล ก็คือคณะกรรมการนโยบายการผังเมืองแห่งชาติ ซึ่งท่านนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน คณะกรรมการผังเมือง จะเป็นท่านรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย และระดับเลเยอร์ (Layer) ที่ลงพื้นที่ก็คือคณะกรรมการผังเมืองจังหวัด ซึ่งท่านผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานนะครับ ตรงนี้เราจะพบว่าสิ่งที่เราระมัดระวังก็คือว่า เวลาเราทํางานแล้ว แพลน ดู เช็ก แอ็กต์ (Plan Do Check Act) ต้องมีการติดตามและ ประเมินผลที่คอยปรับให้กระบวนการทํางานมีประสิทธิภาพตรงจุดตรงประเด็นนะครับ เราถึงให้มีผู้ตรวจการผังเมืองนะครับ เรื่องรายละเอียดเดี๋ยวทางท่านธงชัยคงจะพูดถึง แล้วเราก็มองไปนะครับว่า ถ้ามีเมืองแล้ว และมีการที่จะต้องปรับปรุง รื้อ และประเด็นที่เรา มองไว้ก็คือการปูพื้นฐานว่ามันน่าจะมีองค์กรในการพัฒนาเมืองนะครับ ซึ่งตรงนี้นานาชาติ หลายประเทศ อย่างท่านอภิชาตได้พูดไว้แล้ว เราได้ดูมากรณีของประเทศมาเลเซีย หรือประเทศอื่น ๆ เขาจะมีพื้นที่เฉพาะพิเศษ หรือพื้นที่อะไรก็แล้วแต่นะครับ แล้วก็จะมี กลไกที่เปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมการลงทุน ตรงนี้กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เน้นจุดนี้นะครับ แต่ต้อง ปูพื้นฐานไว้สําหรับการพัฒนาในอนาคตนะครับ แล้วขณะเดียวกันกฎหมายก็กําหนดไว้ นะครับว่า ในช่วงการเปลี่ยนผ่าน เพราะว่าสิ่งหลัก ๆ ก็คือว่า ในภารกิจที่เพิ่มขึ้นกรมโยธาธิการ และผังเมือง กรมเดียวไม่น่าจะรับได้นะครับ แล้วคณะกรรมการชุดนี้จึงเสนอว่า ควรจะมี การแยกภารกิจเรื่องผังเมืองออกจากกรมโยธาธิการและผังเมือง ตั้งเป็นกรมการผังเมือง นะครับ แล้วสิ่งที่เราได้จากประสบการณ์ของผู้ที่เข้ามาร่วมชี้แจงนะครับ แล้วขณะเดียวกัน กรรมการหลายท่านก็ชี้ให้เห็นว่ากระบวนการในการที่จัดทํา วางแผนและจัดทําผังเมือง เราจะพบว่ามีปัญหาอุปสรรคในทางปฏิบัติค่อนข้างจะเยอะ ตรงนี้เราเลยกําหนดบทลงโทษ เอาไว้นะครับ โดยที่เราคํานึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยทั่วไปด้วยนะครับ เพราะว่า สิ่งที่เราจะพบว่าจะมีกลุ่มผลประโยชน์เข้ามาบังคับหรือว่าชี้นําโดยวิธีการต่าง ๆ ทําให้ ผังเมืองไม่สามารถจัดทําและเดินไปได้อย่างที่คาดหวัง ขณะเดียวกันเราก็คํานึงถึงเรื่อง บทลงโทษของเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบให้เกิดแอ็กเคาน์ทะบิลิตี (Accountability) ในการ ทํางานนะครับ

วิธีการปฏิรูปประการที่ ๓ ก็คือการปรับโครงสร้างหน่วยงาน อย่างที่เรียน ไปแล้วนะครับเราต้องแยกกรมโยธาธิการและผังเมือง โดยมีภารกิจทางด้านผังเมือง ออกมานะครับ เพื่อให้สามารถที่รองรับภารกิจได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยนะครับ รวมทั้ง มีการกําหนดเรื่องกระบวนการในการเตรียมความพร้อม การจัดสรรทรัพยากรทั้งทางด้าน กายภาพ เรื่องสิ่งอํานวยความสะดวก งบประมาณ บุคลากร เพื่อให้สามารถที่จะดําเนินการ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่กําหนดไว้นะครับ

วิธีการปฏิรูปประการที่ ๔ ซึ่งเป็นเรื่องที่สําคัญมาก ก็คือการปรับปรุงกลไก การมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการวางและจัดทําผังเมือง เราจะพบว่า ถ้าเราคาดหวังเรื่องการสร้างองค์ความรู้และตระหนักถึงความสําคัญในการเข้ามามีส่วนร่วม เราจะพบว่าประชาชนในวงกว้างมักจะขาดองค์ความรู้และความตระหนักในเรื่องเหล่านี้ ในทุกระดับนะครับ แม้กระทั่งเรื่องที่ใกล้ตัว ไม่ว่าจะเป็นผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะ ตรงนี้ก็เปิดโอกาสให้กลุ่มผลประโยชน์หรือผู้มีผลประโยชน์ทับซ้อนเข้ามาแทรกแซงได้ เพราะฉะนั้นเรื่องการที่จะสร้างองค์ความรู้และความตระหนักนะครับ เราต้องทํามากกว่า เรื่องประชาสัมพันธ์ อย่างเช่น อาจจะต้องลงเข้าไปในหลักสูตร ตรงนี้เป็นข้อเสนอที่เราเสนอ ควบคู่กันไปกับตัวร่างกฎหมายว่าแชนเนล (Channel) ต่าง ๆ ที่จะเข้าถึง และเปิดโอกาสให้ ประชาชนที่เรียนรู้แล้วเข้าใจเป็นเรื่องที่มีความสําคัญ

วิธีการปฏิรูปประการที่ ๕ เรื่องระยะเวลาในการปฏิรูป เราแบ่งออกเป็น ๓ ระยะ เนื่องจากเป็นเรื่องเร่งด่วน

ในระยะที่ ๑ สปท. จะต้องดําเนินการเรื่องนี้ให้แล้วเสร็จ แล้วก็เสนอต่อ ครม. แล้วสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อที่จะประกาศในราชกิจจานุเบกษา รวมทั้งเรื่องร่าง พ.ร.บ. ที่จะแยกกรมการผังเมืองออกจากกรมโยธาธิการและผังเมือง อันนี้ก็จะเป็นประเด็นที่เราต้อง ทําให้เสร็จภายในเดือนมิถุนายนถึงเดือนกันยายน ปี ๒๕๕๙ ซึ่งเราคิดว่าเป็นช่วงเวลา ที่เหมาะสมและมีความเป็นไปได้ แต่ขณะเดียวกันเราก็คํานึงถึงว่าการง่ายต่อการเตรียม ความพร้อมนี้ พอหลังจากนี้แล้วในระยะที่ ๒ ระยะที่ ๓ เราจะใช้ปีงบประมาณให้ต่อเนื่องไป ตรงนี้ในระยะที่ ๑ หลังจากที่เสร็จสิ้นกระบวนการแล้วรัฐบาลจะประกาศให้การผังเมือง เป็นวาระแห่งชาติเพื่อที่จะสร้างความตระหนัก แล้วกระบวนการที่จะประชาสัมพันธ์ให้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคท้องถิ่นได้เข้าใจและเตรียมการ การมีส่วนร่วมนะครับ

ในระยะที่ ๒ จะใช้เวลา ๒ ปี ตั้งแต่เดือนตุลาคม ปี ๒๕๕๙ จนถึง เดือนกันยายน ปี ๒๕๖๑ ตรงนี้จะเป็นเรื่องของหน่วยงานที่รับผิดชอบ ซึ่งเมื่อก่อนนี้อาจจะมี กรมการผังเมืองเป็นหน่วยงานหลักก็จริงนะครับ แต่ต้องทําร่วมกับหน่วยงานอื่น ๆ เช่น เรื่องของการเชื่อมโยงกับกรอบการพัฒนาประเทศ ซึ่งควบคู่ไปกับยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๒ อันนี้ใช้เวลา ๒ ปี และขณะเดียวกัน อย่างที่เรียนไว้แล้วว่าการเตรียมเรื่ององค์ความรู้และการตระหนักนี้เพื่อให้การมีส่วนร่วม มีความหมายอย่างแท้จริง

ในระยะที่ ๓ จะเป็นระยะตั้งแต่เดือนตุลาคม ปี ๒๕๖๑ จนถึงเดือนกันยายน ปี ๒๕๖๒ ใช้เวลา ๑ ปี ตรงนี้จะเป็นเรื่องของกระบวนการที่ต้องลงไปถึงการทํางานระดับภาค ให้สอดคล้องกับผังประเทศ หน่วยงานที่รับผิดชอบจะต้องดําเนินการทําเรื่องผังจังหวัด ผังเมืองรวม ผังเมืองเฉพาะ และผังเมืองพิเศษให้สอดคล้องกับผังประเทศและผังภาคนะครับ ซึ่งตรงนี้เราจะเห็นว่าเป็นงานที่จะต้องใช้ทรัพยากรและกําลังค่อนข้างมาก เป็นเหตุผล ว่าทําไมกรมการผังเมืองควรจะต้องได้รับการสนับสนุน ขณะเดียวกันเราก็ดูว่าการบังคับใช้ ถ้าไม่มีการตรวจสอบ ติดตาม แพลน ดู เช็ก แอ็กต์ (Plan Do Check Act) อันนี้เราก็ต้อง เพิ่มขีดความสามารถให้กับทางกรมการผังเมืองด้วย

แหล่งที่มาของงบประมาณ ก็ใช้งบประมาณรายจ่ายประจําปีอย่างที่ได้เรียน ไว้แล้วนะครับ หน่วยงานรับผิดชอบนี้กระทรวงมหาดไทยจะเป็นหลักโดยกรมการผังเมือง สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สํานักงานข้าราชการพลเรือน สํานักงานคณะกรรมการ พัฒนาระบบราชการ สํานักงบประมาณ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้บูรณาการและเชื่อมโยงเกิดขึ้นอย่างแท้จริง ในโครงสร้างของร่าง พ.ร.บ. ซึ่งเดี๋ยวทางท่านธงชัยจะขึ้นมานําเสนอต่อก็จะมีร่าง พ.ร.บ. การผังเมือง พ.ศ. .... ก็จะมี ๑๕ หมวดนะครับ ทั้งหมด ๑๓๐ มาตรา รวมทั้งบทเฉพาะกาลด้วย และขณะเดียวกัน ก็มีการนําเสนอร่าง พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ๘ มาตรา ผมขออนุญาตท่านประธานนําเสนอในส่วนของผมแค่นี้ครับ