เบญจวรรณ สร่างนิทร หารือการปฏิรูปและจัดระเบียบองค์การมหาชนใหม่ให้สอดคล้องกับบทบาทหน้าที่ โดยเสนอแบ่งออกเป็นสามประเภท ได้แก่ บริการสาธารณะ ส่งเสริมตามนโยบายรัฐ และแบบมีระยะเวลาจำกัด พร้อมเน้นย้ำให้กำหนดประธานกรรมการจากผู้ทรงคุณวุฒิไม่ใช่ข้าราชการ เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและประสิทธิภาพ ขณะเดียวกันเสนอให้แยกหน่วยงานดำเนินการออกจากหน่วยงานกำกับ ปรับระบบการจ้างงานให้คล่องตัว และทบทวนค่าตอบแทนผู้บริหารอย่างเป็นระบบ เพื่อผลักดันให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพสูงขึ้นและสอดคล้องกับมาตรฐานสากล
เรียนท่านประธานสภา ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และเพื่อนสมาชิกทุกท่าน ดิฉัน เบญจวรรณ สร่างนิทร สปท. หมายเลข ๘๕ ขออนุญาตนําเรียนเรื่องการปฏิรูปองค์การมหาชน ซึ่งเป็นเรื่องต่อเนื่อง อย่างที่ท่านประธานกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านบริหารราชการแผ่นดิน คือท่านยงยุทธ สาระสมบัติ ได้นําเรียน มันเป็นช่วงต่อที่ก้าวไปอีก เหมือนก้าวไม่ยาวมากนะคะ แต่คิดว่าเป็นเรื่องที่จําเป็น สําคัญ และจําเป็นต้องก้าวต่อเพื่อจะนําไปสู่การทบทวนบทบาท ภารกิจภาครัฐซึ่งจะต้องดําเนินการต่อไป ดิฉันขออนุญาต ที่บอกว่าทําไมควรจะก้าวต่อไป อย่างไร ดิฉันอยากจะให้เห็นระยะเวลาของการดําเนินการเรื่องนี้ ทุกท่านจะมีเอกสาร อยู่ที่โต๊ะอยู่แล้ว ท่านจะเห็นนะคะว่าช่วงดําเนินการจริง ๆ มันเหลื่อมกันไม่มาก แต่เราก็ต้อง ยอมรับว่าช่วงจังหวะการเหลื่อมมันมี ท่านจะเห็นนะคะ ดิฉันขอไปถึงช่วงบนตัวพื้นแดงค่ะ ท่านจะเห็นว่า สปช. เองเราก็ส่งไป ครม. เมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๘ ครม. รับทราบเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๘ แล้วส่งให้ ก.พ.ร. วันที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๘ ส่งให้ ก.พ.ร. เลย ก.พ.ร. ก็ จัดสัมมนาหน่วยงานที่เกี่ยวข้องวันที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๘ แล้ว ก.พ.ร. ก็ส่งกลับไปที่ ครม. อีกครั้งหนึ่งวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๘ สิ่งที่ ครม. มีมตินั้น มีทั้ง ๒ ส่วน ส่วนที่เห็นด้วย กับไม่เห็นด้วย ทีนี้มันมาเกี่ยวพันกับเรื่องเดิมที่ทางรัฐบาลส่งไปที่ สนช. ท่านดูแถบข้างล่าง แถบข้างล่างนั้น ครม. ส่งไปที่ สนช. เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๘ เสร็จแล้ว สนช. ก็บรรจุ ในวาระวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๘ สนช. พิจารณาวาระที่ ๑ วันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๘ เลย เสร็จแล้วสุดท้ายร่างสุดท้ายที่ผ่านก็คือวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๘ นําไปทูลเกล้าฯ แล้วก็ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาในตัวกฎหมายที่รัฐบาลเสนอเกี่ยวกับเรื่ององค์การมหาชน โดยออกมาเป็นองค์การมหาชนฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙ ถ้านับถึงวันนี้ ๑ เดือนกับ ๗ วัน ซึ่งในส่วนที่มีการแก้ไขมันก็ รวมบางส่วนที่เห็นพ้องต้องกันตั้งแต่มีการนําเสนอนะคะ และเราก็ได้มีการปรับปรุงแก้ไข ไปบางส่วน ตรงจุดนี้ก็เป็นประเด็นว่ารัฐบาลเพิ่งออกกฎหมายใหม่ ความเหมาะสมจะมี แค่ไหนเพียงไรในการที่จะไปขอแก้กฎหมายซึ่งเพิ่งออก ในแนวทางที่เสนอมันสามารถ ดําเนินการได้ทั้ง ๒ ลักษณะว่าจะแก้กฎหมายหรือไปเข้าส่วนที่มีการแก้กฎหมายใหม่ โดยรัฐบาลหรือว่าในกฎหมายใหม่นั้นได้ตั้ง กพม. หรือคณะกรรมการพัฒนาและส่งเสริม องค์การมหาชน นี่คือจุดที่ว่าทําไมเราถึงจะผลักจุดตรงนี้ต่อ มาลองดูรายละเอียดประเด็น ที่ว่า ครม. เห็นชอบในเรื่องอะไรบ้างกับที่ ครม. อาจจะเห็นไม่ตรงกันในเรื่องอะไรบ้าง ประเด็นที่ ครม. เห็นด้วยตอนที่ สปช. เสนอไป
ประการแรก ภารกิจขององค์การมหาชนจะต้องไม่ใช่การกําหนดนโยบาย การวางแผนและการกําหนดยุทธศาสตร์ การส่งเสริมงานวิจัย การจัดสรรงบประมาณ การบังคับใช้กฎหมาย การประสานงาน การขับเคลื่อนนโยบายแห่งรัฐ และภารกิจที่เกี่ยวข้อง กับความมั่นคงของรัฐ นี่ไม่ควรจะเป็นภารกิจขององค์การมหาชน แล้วควรจะจําแนกองค์การ มหาชนออกไปเป็น ๓ ภารกิจ ตรงนี้ ครม. ก็เห็นด้วย เนื่องจากภารกิจด้านเรกกูเลเตอร์ (Regulator) กับโอเปอเรเตอร์ (Operator) เราต้องยอมรับว่า ณ ขณะนี้สถานการณ์ของ หน่วยงานภาครัฐบางหน่วยน้ําหนักไปทางโอเปอเรเตอร์ (Operator) มากกว่า จุดนี้เป็น จุดที่สําคัญที่คงจะต้องมีการขับเคลื่อนต่อไปในช่วงการทบทวนบทบาทภารกิจของรัฐ ตรงนี้ เราคิดว่าน่าจะจําแนกออกได้เป็น ๓ ประเภท นั่นก็คือภารกิจที่เป็นบริการสาธารณะ ซึ่งการบริการสาธารณะนั้นกําหนดไว้ในวัตถุประสงค์ตั้งแต่การจัดตั้งองค์การมหาชนแล้วว่า ถ้าเป็นบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรมควรจะออกมาเป็นองค์การมหาชน อย่างไรก็ตาม ในเรื่องบริการสาธารณะนั้นอาจจะมีบางลักษณะที่กําหนดตามระยะเวลา ก็คือเป็นประเภทที่ ๒ ถามว่าเคยมีองค์การมหาชนที่กําหนดระยะเวลาเริ่มต้นแล้วสิ้นสุด มีไหม เคยมีมาแล้ว ประเภทที่ ๓ ก็คือองค์การมหาชนที่มีภารกิจเพื่อตอบสนองต่อนโยบาย ของรัฐบาล นี่ก็อาจจะเป็นกรณีเพื่อความคล่องตัวในการที่จะให้มีหน่วยงานเพื่อดําเนินงาน ในภารกิจบางลักษณะ จุดนี้ ครม. ก็เห็นด้วยว่าควรจะให้มี ๓ ประเภท
ประการที่ ๓ ที่เห็นด้วยก็คือเรื่องการแต่งตั้งประธานกรรมการควรมาจาก ผู้ทรงคุณวุฒิ จากการตรวจสอบประธานบอร์ด (Board) องค์การมหาชนหลายหน่วย ก็จะเป็นหัวหน้าส่วนราชการ ซึ่งตรงนี้ดูอาจจะเหมือนกับว่าเป็นหัวหน้าหน่วยแล้วมากํากับ ดูแลเอง ก็เสนอไปว่าไม่น่าจะเป็นแบบนี้ ซึ่ง ครม. ก็เห็นด้วยอีกว่าตัวประธานบอร์ด (Board) ไม่ควรจะเป็นหัวหน้าส่วนราชการ ควรมาจากผู้ทรงคุณวุฒิ
ประการที่ ๔ ที่ ครม. เห็นด้วยก็คือกรรมการในองค์การมหาชนจะดํารง ตําแหน่งกรรมการเกินกว่า ๓ แห่งไม่ได้ ซึ่งตรงนี้ก็ได้มีการแก้ไขตรงกัน
ประการที่ ๕ เจ้าหน้าที่และผู้ปฏิบัติงานองค์การมหาชนเป็นบุคคลที่ได้รับ การจ้างตามสัญญาจ้างเพื่อให้เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงานขององค์การมหาชน ตรงนี้เป็นเจตนารมณ์ตั้งแต่กฎหมายออกเมื่อปี ๒๕๔๒ ว่าองค์การมหาชนไม่ใช่ส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ เพราะฉะนั้นผู้ปฏิบัติงานในองค์การมหาชนจึงไม่ใช่เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติตั้งแต่ เริ่มเข้าทํางานจนกระทั่งถึงเกษียณอายุ แต่จะต้องมีการเป็นสัญญาจ้างเป็นรอบ ๆ ไป ซึ่งตรงนี้จะเป็นการกระตุ้นให้ผู้ปฏิบัติงานนั้นทํางานตามข้อกําหนดหรือข้อตกลงเคพีไอ (KPI) ที่กําหนดไว้ ซึ่งตรงนี้ ครม. ก็บอกว่าเห็นด้วย เพราะว่าจากการศึกษาข้อมูลตอนที่เชิญมา สัมมนาร่วมกันปรากฏว่าองค์การมหาชนบางแห่งอาจจะด้วยความลืมหรืออะไรไปนะคะ เขาก็ไม่ได้นึกนะคะว่าจริง ๆ แล้วผู้ปฏิบัติงานในองค์การมหาชนไม่ใช่เจ้าหน้าที่ที่ทํางาน ในระยะยาว
ประการที่ ๖ เรื่องยกระดับคุณภาพและมาตรฐานการบริการสาธารณะ ของไทย โดยต้องสามารถเทียบเคียงกับคุณภาพและมาตรฐานระดับสากล นั่นก็คือเรื่อง การประเมินผลการทํางานขององค์การมหาชน ซึ่งเราก็คงจะได้ยินได้ฟังที่ผ่านมาบางหน่วย ถ้าทํางานไม่เข้าเป้า มันควรจะเป็นแบบไหน อย่างไรนะคะ
ส่วนประเด็นที่ ครม. ไม่เห็นด้วยก็มีดังนี้ ประการแรกตามข้อเสนอเรา เราก็บอกว่าให้นิยาม ขยายนิยามตรงนี้ให้ไปครอบคลุมกับหน่วยงานประเภทอื่น ๆ ที่ตั้ง ตามกฎหมายเฉพาะ ปรากฏว่า ครม. บอกว่าเขาก็มีศักดิ์ของเขา อย่าไปเอาเลย เรื่องการ ใช้จ่ายงบประมาณให้เป็นไปตามหลักวินัยและการคลัง ก็ถือว่าตรงนี้มี พ.ร.บ. ระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินกํากับอยู่แล้ว
ประการที่ ๒ ที่เราบอกว่าไม่ควรจะมีผู้แทนหน่วยงานกลางที่มาจาก สํานักงาน ก.พ. สํานักงาน ก.พ.ร. สํานักงบประมาณ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรมบัญชีกลาง หรือสํานักงานอัยการสูงสุดเป็นบอร์ด โดยตําแหน่ง ซึ่งตรงนี้ ครม. ก็บอกว่าแล้วแต่ความจําเป็นของแต่ละหน่วยงานนะคะ
ประการที่ ๓ กําหนดให้ผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกานี้ขอให้เจ้าหน้าที่ มาช่วยงานเป็นครั้งคราว ก็บอกว่ากรณีสําหรับหน่วยงานใหม่อาจจะมีความจําเป็น อาจจะ ต้องให้ผู้มีประสบการณ์มาช่วยงานได้
ประการที่ ๔ ครม. ไม่เห็นด้วยในชั้นนี้ก็คือเรื่องการกําหนดเบี้ยประชุม สําหรับกรรมการและค่าตอบแทนผู้อํานวยการองค์การมหาชน ซึ่งบอกว่าเรื่องนี้จะต้องเป็น การทบทวนทั้งระบบ ไม่ใช่เฉพาะค่าตอบแทนของผู้อํานวยการองค์การมหาชนอย่างเดียว ต้องว่าทั้งระบบเลยว่าควรจะเป็นอย่างไรต่อไป ซึ่งประเด็นนี้คือจริง ๆ แล้วมันคือที่มาของ การศึกษาเมื่อครั้งที่เป็น สปช. อยู่ เพราะว่าเราได้รับข้อคิดเห็นตรงนี้มานะคะ
จากตรงนี้ท่านก็จะได้เห็นภาพไล่เรียงภาพมาเป็นลําดับ เพราะฉะนั้น จะมีอีกจุดหนึ่งที่ ครม. เห็นชอบด้วย แต่ยังไม่ได้มีการปรับปรุงแก้ไขในตัวกฎหมายที่ออกมา เมื่อวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙ เพราะฉะนั้นในครั้งนี้คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินจึงเห็นว่าน่าจะได้มีการผลักตรงนี้ต่อ ผลักเพื่อให้มี การดําเนินการให้มันเต็มรูปมากยิ่งขึ้นนะคะ ซึ่งจะเป็นฐานต่อไปในการปฏิบัติงาน
ประการแรก ก่อนอื่นต้องเรียนย้ํานะคะว่าข้อเสนอที่เสนอครั้งนี้เป็นข้อเสนอที่ ครม. เห็นด้วยทั้งหมด แต่ยังไม่ปรากฏในพระราชบัญญัติที่ประกาศเมื่อวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙ เท่านั้น ส่วนรูปแบบการผลักดันอย่างที่นําเรียนจะไปถึงแค่กฎหมาย หรือจริง ๆ นําไปให้ทาง กพม. คือคณะกรรมการใหม่ที่กฎหมายจัดตั้งขึ้นใหม่ดําเนินการก็ได้นะคะ ประการแรกที่เสนอ ก็คือยังย้ําในเรื่องการจัดระเบียบและประเภทองค์การมหาชนใหม่โดยแบ่งออกเป็น ๓ ประเภท นั่นก็คือประเภทที่ ๑ องค์การมหาชนที่มีภารกิจในด้านการบริการสาธารณะ ประเภทที่ ๒ องค์การมหาชนที่มีภารกิจและกําหนดเวลาเฉพาะ ประเภทที่ ๓ องค์การ มหาชนที่มีภารกิจเพื่อตอบสนองต่อนโยบายรัฐบาล ถามว่าจุดที่เสนอตรงนี้ไปสอดรับกับ ข้อเสนอของกฎหมายใหม่หรือเปล่า ดิฉันตรวจดูแล้วปรากฏว่า กพม. โดยมาตรา ๕/๘ (๒) มีหน้าที่เสนอแนะต่อ ครม. เพื่อกําหนดนโยบาย แนวทาง และหลักเกณฑ์กลางที่เกี่ยวกับ การจัดตั้ง การรวม การยุบเลิก การบริหารและพัฒนา และการประเมินผลองค์การมหาชน เพราะฉะนั้นถ้ากําหนดหลักเกณฑ์กลางตรงนี้ว่าประเภทขององค์การมหาชนควรจะมี ๓ ประเภท มันก็จะไปสอดรับกับกฎหมายใหม่ แต่ต้องการจะผลักดันตรงนี้ให้เป็นรูปธรรม มากยิ่งขึ้น
ประการที่ ๒ แน่นอนค่ะ เมื่อกําหนดจําแนกออกเป็น ๓ ประเภท มันก็ต้องมี การปรับปรุงผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา เพราะว่าในกฎหมายองค์การมหาชนนั้น ซึ่งจะต้องประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกาตามกฎหมายแม่ คือ พ.ร.บ. องค์การมหาชน เมื่อปี ๒๕๔๒ นั้นจะต้องมีผู้รักษาการ และด้วยข้อกฎหมายผู้รักษาการจะต้องเป็นรัฐมนตรี ทีนี้เราก็มาดูทั้ง ๓ ประเภทนี้ ลองนึกถึงภาพนะคะว่า ถ้าโรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุข เช่น โรงพยาบาลบ้านแพ้ว อาจจะออกไปเป็นองค์การมหาชนมากกว่า ๑ แห่งถ้าหลาย ๆ แห่ง โดยที่รัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุขกํากับดูแลหน่วยในสังกัด ๒๐-๓๐ แห่งหรือโรงเรียนของ กระทรวงศึกษาธิการ ตัวอย่างเช่น โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ ออกไปเป็นองค์การมหาชน สัก ๓๐-๔๐ แห่ง ทุกอย่างจะขึ้นกับรัฐมนตรีหมดก็อาจจะเป็นภาระให้กับตัวรัฐมนตรี ตรงนี้ ก็มีข้อเสนอว่ารัฐมนตรีผู้รักษาการอาจพิจารณามอบให้ปลัดกระทรวงหรือผู้กํากับดูแลและ ดําเนินการตามความจําเป็นและเหมาะสม อย่างไรก็ตามก็ต้องรายงานให้รัฐมนตรีทราบด้วย กรณีประเภทที่ ๒ ที่กําหนดระยะเวลาก็ต้องรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการอยู่แล้ว ประเภทที่ ๓ นั้น อาจจะนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการ นี่คือประเด็นที่ ๒ ว่าถ้าแบ่งเป็น ๓ ประเภท ผู้รักษาการก็จะต้องตามไป ปรับปรุงตรงจุดนี้ด้วย
ประการที่ ๓ กําหนดให้ประธานกรรมการองค์การมหาชนต้องแต่งตั้งจาก ผู้ทรงคุณวุฒิ ครม. เห็นด้วย แต่ว่าในตัวกฎหมายใหม่ที่เพิ่งมีการประกาศใช้ไม่ระบุตรงนี้ ไว้ชัดเจน ก็เลยคิดว่าคงจะต้องกําหนดให้ชัดเจนเพื่อที่ในการดําเนินการต่อไปของกระทรวง ทบวง กรม อาจจะได้ตรงกับวัตถุประสงค์ อย่างไรก็ตามได้ไปตรวจดูกฎหมายใหม่ มาตรา ๕/๘ (๓) ว่า กพม. มีหน้าที่เสนอแนะต่อ ครม. กําหนดหลักเกณฑ์กลางเกี่ยวกับ การสรรหาประธานกรรมการ กรรมการในคณะกรรมการ และผู้อํานวยการองค์การมหาชน เพราะฉะนั้นจุดนี้ก็คิดว่าถ้าส่งข้อมูลสื่อต่อไปการดําเนินการของ กพม. จะได้สอดรับกับ หลักการที่ สปช. เองก็มีข้อคิดเห็นที่คิดว่าเป็นประโยชน์ในการพัฒนาระบบภาครัฐของเรา
ประการสุดท้าย ก็คือกําหนดให้เจ้าหน้าที่และผู้ปฏิบัติงานขององค์การมหาชน เป็นบุคคลที่ได้รับการจ้างตามสัญญา อย่างที่นําเรียนว่าเรานึกว่าแต่ละแห่งทําเหมือนกัน ตามแนวทาง เวลาชี้แจงจัดตั้งอะไรทั้งหลายก็จะมีการชี้แจงตามลําดับ แต่ปรากฏว่า บางหน่วยนั้นยังไม่ได้มีการดําเนินการ ซึ่งเราสํารวจแล้วน้อย แต่อย่างไรก็ตามจุดนี้ไม่ถึงระดับ ที่จะต้องไปแก้กฎหมาย แต่จะต้องส่งสัญญาณไป ส่งสัญญาณไป กพม. ให้มีการซักซ้อม เกี่ยวกับเรื่องนี้ เมื่อมีการซักซ้อม แน่นอนก็จะต้องปรับวิธีการจ้างพนักงานของเขา เพราะฉะนั้นจากทั้ง ๔ ประเด็นนี้เป้าหมายเราก็คาดหวังในเรื่องการจัดระเบียบและประเภท องค์การมหาชนใหม่ให้เหมาะสมกับบทบาทและภารกิจที่กฎหมายกําหนด ลดความสับสน ในการปฏิบัติงานประเภทบริการสาธารณะ ให้หน่วยงานมีความอิสระคล่องตัวจากรูปแบบของ การบริหารราชการ ปรับระบบการบริหารงานบุคคลโดยไม่จําเป็นต้องอิงกับระบบราชการ ทั้งหมดนี้คือข้อเสนอที่เห็นว่าควรจะเพิ่มเติมจากการดําเนินการที่ผ่านมาเพื่อให้เกิดประโยชน์ แล้วก็จะนําไปสู่การทบทวนบทบาทภาครัฐ ซึ่งคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน กําลังดําเนินการอยู่ ณ ขณะนี้นะคะ อย่างที่นําเรียนว่า โดยหลักการแล้วหน่วยโอเปอเรเตอร์ (Operator) ควรจะแยกไปเป็นองค์การมหาชน ก็เฉพาะเรกกูเลเตอร์ (Regulator) ที่ควรจะต้องเป็นส่วนราชการอยู่ นี่ก็คือภาพทั้งหมด ที่นําเสนอเพื่อเป็นเรื่องการขับเคลื่อนต่อให้มีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น หรือเป็นการเติมเต็มจาก การศึกษา และจากที่กฎหมายกําหนดส่งต่อด้วยกระบวนการ เราจะต้องส่งต่อไปทางรัฐบาล แล้วรัฐบาลอาจจะไปให้เจ้าของเรื่องที่เขารับผิดชอบโดยตรงเพื่อดําเนินการต่อไป ก็นําเรียน ท่านสมาชิกเพียงแค่นี้ค่ะ