กราบเรียน ท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ท่านสมาชิกผู้มีเกียรติ กระผม นายกิติพงศ์ อุรพีพัฒนพงศ์ สมาชิก สปช. หมายเลข ๑๐ ที่จะได้นําเรื่องข้อเสนอในการจัดทํากฎหมาย ครั้งที่ ๒ มาสู่ท่าน ในโอกาสนี้ผมจะไม่ใช้เวลาท่านมาก แต่อยากจะเรียนว่ากระบวนการ ร่างกฎหมายนั้นมีความสําคัญต่อการปฏิรูปอย่างยิ่ง เพราะแค่ข้อมูลที่ผมรวบรวมครั้งล่าสุด ที่สภาปฏิรูปแห่งชาติได้เสนอแก้ไขกฎหมายทั้งสิ้น ๕๓ ฉบับ เสนอร่างกฎหมายใหม่ทั้งสิ้น ๖๗ ฉบับ รวมเปึน ๑๒๐ ฉบับ และมีกฎหมายที่แล้วเสร็จที่ สปช. ได้ให้ความเห็นชอบอยู่ ประมาณ ๑๒ ฉบับหรือ ๑๕ ฉบับ เพราะฉะนั้นเราจะเห็นได้ว่าข้อเสนอทุกอันของเรามีการเสนอ ร่างกฎหมายทั้งสิ้น และยังมีกฎหมายที่ฝ์ายรัฐบาลเสนอซึ่งผมได้รับทราบว่ารัฐบาล ได้มีบัญชาให้ท่านรองนายกรัฐมนตรีวิษณุไปดูว่ามีกฎหมายอะไรบ้างที่ต้องเร่งรัดออกมา ในช่วงนี้ก็คือว่าก่อนการเลือกตั้งว่ามีกฎห มายอะไรที่เปึนอุปสรรค แต่สิ่งหนึ่งที่ผมได้กราบเรียน ในคราวที่แล้วว่ากระบวนการร่างกฎหมายของประเทศไทยนั้นมีความล่าช้า ไม่ทันเหตุการณ์ แล้วก็ไม่ทันสมัย กระบวนการต่าง ๆ เกิดจากภาครัฐในการที่ออกกฎหมายทั้งสิ้น แล้วยิ่งท่านรัฐมนตรีมีปรารภว่าให้หน่วยงานต่าง ๆ ไปออกกฎหมายในฐานะภาคเอกชน เรายิ่งมีความกังวลใจว่านี่เปึนโอกาสทองของใครกันแน่ เปึนโอกาสทองของราชการ ที่ออกกฎหมายอย่างรวดเร็ว เร่งรัด ซึ่งอันนี้ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการปฏิรูปกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรมก็คือว่าการปฏิรูปกฎหมายต้องเริ่มใหม่เสียทั้งสิ้น มีหน่วยงานใหม่ เสียทั้งสิ้นที่จะมาดูแลกระบวนการร่างกฎหมายใหม่ที่จะตอบโจทย์การปฏิรูปของประเทศ กฎหมายที่ออกนั้นจะต้องไม่เปึนการเพิ่มค่าใช้จ่ายให้กับประชาชน ไม่เพิ่มดุลยพินิจให้กับ

พนักงานเจ้าหน้าที่ ลดการใช้ดุลยพินิจซึ่งตอนนี้รัฐบาลก็เริ่มพยายามจะออกเรื่องกฎหมาย การให้ความสะดวกแก่ประชาชน แต่ที่สําคัญที่ผมเคยได้กราบเรียนที่ประชุมมาแล้วว่า การออกกฎหมายทุกครั้งของเราขาดการวิจัย ขาดการศึกษาและการประเมินผลกระทบ ของกฎหมายอย่างละเอียดและลึกซึ้ง แล้วเราจะมีกฎหมายที่เรียกว่ากฎหมายเฟัอ อยู่เปึนจํานวนมาก มีกฎหมายหลายฉบับที่ไม่มีผลบังคับใช้เลยอย่างน้อย ๔๐๐-๕๐๐ ฉบับ ที่มีอยู่ในปัจจุบัน อาจจะมีกฎหมายที่ใช้อยู่ไม่ถึง ๒๐๐ ฉบับ และที่สําคัญมากก็คือ การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการเสนอร่างกฎหมาย ในอดีตนั้นสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ของประเทศไทยไม่สามารถเสนอกฎหมายได้เองเลย แต่จะเปึนพรรคการเมืองที่เสียงข้างมาก หรือว่าเปึนราชการที่เสนอกฎหมาย เพราะฉะนั้นปัญหาเหล่านี้ก็เกิดขึ้น ในบางจังหวะ เรามีกฎหมายเร็วเกินไป ในยุคที่เคยปฏิบัติการ รสช. สมัยท่านนายกรัฐมนตรีอานันท์ ออกกฎหมาย ๒๐๐ ฉบับ ซึ่งก็มีกฎหมายที่มันอาจจะมีปัญหาเยอ ะ แต่ในขณะเดียวกัน มีกฎหมายที่ช้าไม่ทัน เหตุการณ์เยอะมาก เพราะฉะนั้นผมก็คิดว่าการเสนอปฏิรูปคราวนี้ จะทําให้เกิดการปฏิรูป

ถามว่าหน่วยงานปัจจุบันที่รับผิดชอบกฎหมายคือท่านทราบอยู่แล้ว มีกระทรวง ทบวง กรม ที่เสนอร่างกฎหมาย สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งทําหน้าที่เกือบทั้งหมด ของชุดเรา ที่ทําก็ส่งเจ้าหน้าที่กฤษฎีกามาช่วยร่างกฎหมาย แต่หน่วยงานที่สําคัญที่ท่านสมาชิก สปช. ได้รับคือคณะกรรมาธิการปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ท่านเห็นไหมครับ เสนอกฎหมายมาซึ่งเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญ ป้ ๒๕๕๐ วันนี้เราก็ได้พูดถึงว่าเราน่าจะเปลี่ยน หรือบทบาทหน้าที่ในความซ้ําซ้อนที่ผมได้กราบเรียนในคราวที่แล้วว่าจะทําอย่างไร บทบาทความซ้ําซ้อนของ คปก. กับกฤษฎีกาจะได้แก้ไขลงได้ คปก. มีปัญหาตั้งแต่อํานาจ ในการร่างกฎหมาย ไม่มีอํานาจใด ๆ เสนอร่างกฎหมายเลยนะครับ คปก. เองบอกว่า ไม่มีอํานาจในการเข้าถึงและให้ความเห็นกฎหมายกับฝ์ายบริหารเลย คือเสนอได้แต่ไม่เคย รับฟังเลย ขาดการเชื่อมโยงกับสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ขาดงบประมาณ เพราะฉะนั้นเราจึงเสนอว่าต้องมีการแบ่งหน้าที่และกําหนด บทบาทของภารกิจของหน่วยงานแต่ละอัน ซึ่งการที่กฎหมายขาดประสิทธิภาพ ไม่ตอบโจทย์ก็นําไปสู่การบังคับใช้กฎหมายที่ไร้ป ระสิทธิภาพเช่นกัน ซึ่งเปึนปัญหาของ สังคมไทยในวันนี้ ดังนั้นกฎหมายที่ดีจะต้องลดอํานาจการใช้ดุลยพินิจ เข้าใจง่าย กับประชาชน ประชาชนมีการเข้าถึงกฎหมายนี้ มีส่วนร่วมในการให้ความเห็น ซึ่งประชาชน จะมีส่วนร่วมให้ความเห็นได้นั้นก็จะต้องมีการวิเคราะห์วิจัยให้ข้อมูลกั บประชาชนเสียก่อน ซึ่งอันนี้ก็เปึนโจทย์หนึ่งที่จะต้องทําให้กับสังคมไทย อีกอันหนึ่งที่กระผมไม่ได้เขียน ในรายงานก็คือว่ากฎหมายที่มีการแปรญัตติในสภาโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งอันนี้ จะต้องไปแก้รัฐธรรมนูญ ก็คือว่าการแปรญัตตินั้นไม่ควรให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่ง ชาติ เปึนคนเสนอถ้อยคําในกฎหมาย เพราะบางครั้งการร่างกฎหมายนี่เปึนศิลปะนะครับ การเขียนกฎหมายคําหนึ่งอาจจะมีผลกระทบกฎหมายฉบับอื่นมากมาย ถ้าท่านจะแปรญัตติ ก็ส่งไปให้หน่วยงานที่ผมกําลังเสนอว่าเปึนหน่วยงานที่รับใช้ทั้งประชาชน รัฐสภา และหน่วยงานราชการคือคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายยุคใหม่ เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้ จะเปึนปัญหาเยอะมาก ครั้งล่าสุด พ.ร.บ. ภาษีมรดก ผมติดตามกฎหมายฉบับนี้ พอไปแปรญัตติแล้วแก้ไป กฎหมายฉบับนี้จริง ๆ แล้วจะบริหารจัดการแทบจะไม่ได้ มีช่องว่างที่จะต้องหลบเลี่ยงกฎหมายนี้ได้อย่างง่ายดาย เพราะเปึนการแปรญัตติในสภา ซึ่งเปึนที่น่าเสียดาย เพราะฉะนั้นผมจึงขอเสนอดังต่อไปนี้ครับ เสนอปรับปรุงองค์ประกอบ

บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายใหม่เสียทั้งสิ้น กล่าวคือให้มีอํานาจ ในการเสนอร่างกฎหมาย ให้มีอํานาจในการวิจัย ศึกษากฎหมายก่อนนํา กฎหมายนี้ เข้าสู่รัฐสภาเพื่อให้ความรู้กับประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วม หน่วยงานของรัฐ การเสนอกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะต้องเข้าสู่กระบวนการของการปฏิรูปกฎหมาย ทุกครั้ง แล้วก็จะต้องให้มีอํานาจในการที่จะศึกษาและเสนอกฎหมายอื่น ๆ นอกเหนือจาก การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติหรือประชาชนจะเสนอกฎหมาย ส่วนสํานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาก็ให้ทําหน้าที่เปึนที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล หรือเปึนเจ้าหน้าที่ในการทํา กฎหมายให้กับกระทรวง ทบวง กรม และเปึนเจ้าหน้าที่ทางเทคนิคในการช่วย การร่างกฎหมายที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไม่ได้ทํา เพราะฉะนั้นการเปลี่ยนบทบาท ของการรับกฎหมายนั้นจะต้องมีการแบ่งภาระหน้าที่ให้ชัดเจนระหว่างคณะกรรมการพัฒนา กฎหมาย และคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของประเทศ อันนี้จะต้องมีการแก้ไขกฎหมาย ทั้ง ๒ ฉบับ ซึ่งเราก็ไม่สามารถแก้ไขกฎหมายได้ แต่เราจะบอกหลักการว่าจะต้องแก้ไข ข้อ ๓ เรามีการเสนอให้กําหนดกรอบเวลา เรากําหนดกรอบเวลาเยอะมากนะครับ ให้ศาล ให้ตํารวจ พิพากษาคดีให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กําหนด เราไม่มีกรอบเวลา ในการเสนอร่างกฎหมายเลย ต่อไปนี้เราจะทํากรอบเวลาในการเสนอร่างกฎหมาย มีการศึกษากฎหมายอย่างแท้จริง ซึ่งผมคิดว่าสําคัญมาก

บูรณาการการศึกษากฎหมายซึ่งเกี่ยวข้องกับกฎหมายหลายฉบับ ท่านสมาชิกจะเห็นว่า กฎหมายที่เราเสนอไปนี่เราอ่านอย่างผิวเผินมากนะครับ ให้ท่านกรรมาธิการมาชี้แจงเราก็ อ่าน ๆ แต่เราเคยลงไปศึกษารายละเอียดไหมว่ากฎหมายแต่ละมาตรานี้มีเจตนารมณ์อย่างไร มีคําอธิบายอย่างไร หรือไม่ เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้เปึนสิ่งที่ผมคิดว่าจะต้องเริ่มทําอย่าง เร่งด่วนโดยให้บทบาทของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มหาวิทยาลัย และรัฐสภา ซึ่งเราจะมีคนที่ศึกษาร่างกฎหมายอยู่ บูรณาการแล้วก็ต้องสอน เรื่องนี้ในมหาวิทยาลัยใหม่หมด เพราะเราจําเปึนสําคัญคือจะต้องมีบุคลากร คืองบประมาณที่จะต้องจัดสรรให้เพราะว่าคนเหล่านี้เองไม่ใช่เปึน เรากําลังปรับฐานเงินเดือน ผู้ใช้กฎหมาย ผู้พิพากษา อัยการ แต่ว่าโครงสร้างสําคัญมากคือคนยกร่างกฎหมายครับ ประเทศเราเปึนระบบประเมินกฎหมาย การร่างกฎหมายที่ดีชัดเจนมีการศึกษามีประเมินผล ของการใช้กฎหมายซึ่งเราก็พูดไปแล้วใ นคราวที่แล้วว่ากฎหมายที่ออกมาไม่เกิน ๕ ป้ ๕ ป้แล้วไม่มีการประเมินก็จะต้องยกเลิก เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้รวมทั้งการเสนองบประมาณ ที่รัฐบาลจะต้องจัดสรรให้หน่วยงานใดที่จะรับผิดชอบอันนี้ต้องเปึนหน่วยงานที่มีความสําคัญ ในข้อเสนอที่ผมคิดว่าเราเสนอไปส่วนหนึ่ง ถ้าท่านจําได้เรื่องการปฏิรูปโครงสร้างภาษี เราจะเอาเรื่องนี้แหละครับเปึนตัวทดลองว่าการยกร่า งถ้ารัฐบาลเห็นด้วย การยกร่าง ประมวลรัษฎากรฉบับใหม่จะมีการวิเคราะห์ วิจารณ์ มีส่วนร่วมของภาคเอกชน ภาคประชาชน ในการยกร่างกฎหมายภาษีที่มีการศึกษาผลกระทบอย่างดี เราจะทํากฎหมายนี้ ให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๑ ป้ก่อนการเลือกตั้ง เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้เปึนสิ่งที่ผมอยา กจะ กราบเรียนให้ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพว่า การปฏิรูปการร่างกฎหมาย การทําร่างกฎหมายของไทยเปึนเรื่องใหญ่มาก ซึ่งมันจะเปึนกลไกหนึ่งที่เราจะพูดกัน วันที่ ๑๓ ว่าถ้ากระบวนการจัดทํากฎหมายร่างกฎหมายของเรายังเหมือนเดิมอยู่เหมือน ปัจจุบัน การปฏิรูปที่ท่านเสนอมา ๓๘ วาระ ๑๘ กรรมาธิการ เราจะไม่ประสบความสําเร็จเลย ถ้าเราไม่เปลี่ยนรูปแบบการทํางานอย่างเดิม เราถึงต้องเรียกว่าการปฏิรูปกระบวนการ ร่างกฎหมาย ผมทราบว่าเปึนเรื่องใหญ่ ผมทราบว่าผู้ใหญ่ที่ตีความเรื่องกฎหมายในบ้านเมือง เรานี้มีมากมาย แต่ถ้าหากท่านสมาชิกท่านใดได้ รู้จักกับท่านผู้ใหญ่ในบ้านเมืองบอกว่า ท่านต้องช่วยกันคิด คิดนอกกรอบในการร่างกฎหมายใหม่ของประเทศไทย เราพูดถึง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของประเทศออสเตรเลีย ของฮ่องกง ของประเทศสิงคโปร์ เราจะพยายามใช้รูปแบบนั้นในการขับเคลื่อนการปฏิรูปและร่างกฎหมาย แล้วก็ถ้าหาก ท่านสมาชิกที่มีประสบการณ์มีข้อคิดเห็นอย่างไรเพื่อเราจะนําเสนอประมวลในข้อเสนอ กระผมก็ยินดีรับฟัง ขอกราบขอบพระคุณครับท่านประธาน