กราบเรียนท่านประธานและที่ประชุมค่ะ ดิฉัน สีลาภรณ์ บัวสาย ในฐานะประธานอนุกรรมาธิการปฏิรูป ระบบงบประมาณ และการคลัง เรื่องระบบงบประมาณเปึนเรื่องที่ทุกท่านก็คงทราบดีว่ากองทัพเดินได้ด้วยท้อง ถ้าเราพูดถึงการปฏิรูปอะไรทั้งหลายถึงที่สุดแล้วมันก็คือว่าวิธีการใช้เงิน แล้วก็เงิน ที่ถูกจัดสรรไปเพื่อทํางานมันไปหรือไม่ อย่างไร แล้วอีกประการหนึ่งก็คือว่าเวลาที่เราพูด เรื่องการจัดการตัวเองของภาคประชาชน

คําว่าจัดการตัวเองแท้ ๆ เลยนี่มันหมายถึงการจัดการงบประมาณ การจัดการทรัพยากร เพราะว่ามันเปึนสิ่งที่จะต้องตัดสินใจแล้วก็ต้องจัดลําดับความสําคัญว่าควรจะทําอะไร หรือไม่ อย่างไร ระบบงบประมาณที่ผ่านมาเรามีปัญหาอยู่หลายประการ ซึ่งเดี๋ยวจะได้นําเสนอต่อไป ในการนําเสนอคราวที่แล้วคณะกรรมาธิการได้เสนอเรื่องสภาพปัญหาพัฒนากา รของระบบ งบประมาณ เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างการปฏิรูประบบราชการและระบบงบประมาณ เรื่องกรอบแนวคิดในการปฏิรูประบบแล้วก็การออกแบบระบบงบประมาณใหม่ ซึ่งได้วางโครงคร่าว ๆ แล้วก็ได้รับข้อเสนอแนะที่เปึนประโยชน์ยิ่งจากท่านสมาชิก สําหรับการนําเสนอในครั้งนี้จะขอทบทวนเรื่ องสภาพปัญหานิดหนึ่ง พูดถึงกรอบแนวคิด ที่จะทําระบบงบประมาณตามพื้นที่คู่ขนานกับงบประมาณตามภารกิจ แล้วก็พูดถึง ตัวกระบวนการงบประมาณตามพื้นที่ว่าหน้าตาเปึนอย่างไร การปรับเปลี่ยนกลไก กระบวนการ ขั้นตอน กฎหมาย ระเบียบ แล้วก็แผนขั้นตอนของการปฏิรูปและตัวชี้วัด ความสําเร็จ ตัวสภาพปัญหาของระบบงบประมาณที่เปึนอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ ในปัจจุบัน ประเด็นแรกเลยคือวิธีการงบประมาณ ซึ่งปัจจุบันนั้นวิธีการงบประมาณ เปึนกระบวนการที่เรียกว่าประชาชนเลือกผู้แทนราษฎรหนเดียว ๔ ป้ครั้ง หรือความถี่ก็ขึ้นอยู่กับการเลือกตั้ง แล้วเมื่อเลือกไปแล้วคนเหล่านั้นคือคนที่มาตัดสินใจ พระราชบัญญัติงบประมาณที่รัฐสภา กระบวนการทํางบประมาณเปึนการที่ให้ส่วนราชการ เปึนคนจัดทําคําขอ แล้วส่วนใหญ่ก็คือส่วนราชการผ่านไปยังกระทรวง แล้วก็ไป สํานักงบประมาณ แล้วก็เข้าสู่รัฐสภาในฐานะร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่าย ประจําป้งบประมาณ พูดง่าย ๆ ว่าหลังจากที่ประชาชนเลือกผู้แทน ของเขาไปแล้วนี้ ชาวบ้านไม่สามารถจะมีสิทธิมีเสียงอะไรมากกว่านั้นได้ในการตัดสินใจใช้ทรัพยากร เพื่อที่จะบริหารกิจการที่กระทบต่อตัวเขา มีอยู่นิดหนึ่งก็คือส่วนที่เปึนงบของท้องถิ่น อันนั้นที่จะใกล้ชิดมากขึ้ น แต่เงินก้อนใหญ่ ๆ คือประมาณกว่า ๗๐ เปอร์เซ็นต์ เปึนงบประมาณที่ผ่านกระทรวงต่าง ๆ แล้วนั่นก็เปึนส่วนที่ไม่ว่ามันจะลงไปทํางานที่พื้นที่ หรือไม่ อย่างไร เช่นตอนนี้เราประสบปัญหาน้ําแล้ง คนในพื้นที่ต้องการระบบชลประทาน ต่อให้ทําแผนขึ้นมาก็ไม่สามารถจะบอกได้ว่าจะได้ เงินมาในป้ไหน อย่างไร ผ่านกรมชลประทานหรือผ่านอะไร เพราะว่าต้องไปต่อคิว แล้วก็การดีเฟนด์ (Defend) งบประมาณซึ่งก็มีเรื่องของอํานาจต่อรองทางการเมืองค่อนข้างเยอะ ผลที่เกิดขึ้นก็คือ

เมื่องบประมาณลงไปที่พื้นที่ก็จะเกิดสภาพเบี้ยหัวแตกค่อนข้างมาก ลงไปแล้วไม่เกิดผล เปึนชิ้นเปึนอัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทําได้ในระดับหนึ่ง แต่ว่าส่วนราชการ ซึ่งมีงบก้อนใหญ่กว่าจะทําก็ไม่สามารถทําได้ ผลก็คือว่าเมื่อเราเทเงินจํานวนมหาศาล ลงไปในการพัฒนาชนบทมันไม่เกิดผลงอกเงย ไม่เกิดความชุ่มชื้นของแผ่นดินขึ้นมาได้ เหมือนเทน้ําลงทะเลทรายมากกว่า กระบวนการจัดทําคําขอใช้เวลาค่อนข้างนาน ประมาณป้ครึ่งถึง ๒ ป้ครึ่ง ซึ่งทําให้มันไม่ทันกับปัญหาความต้องการ การจัดลําดับ ความสําคัญของแผนงาน โครงการก็มักจะถูกจัดโดยกระทรวง แล้วถ้าจะพูดโดยแท้ที่จริงแล้ว จัดมาโดยกรมต่าง ๆ สํานักงานปลัดกระทรวงก็ไม่ค่อยได้ทําหน้าที่ในการที่จะประเมินว่า ตกลงลําดับความสําคัญของกระทรวงหนึ่ง ๆ นั้นมันควรจะเปึนอะไรกันแน่ ไม่มีการติดตาม ว่าตกลงป้ที่ผ่านมาผลได้เปึนอย่างไร ผลสัมฤทธิ์เปึนอย่างไร เพื่อที่จะบอกว่าป้นี้ยังควรจะทํา ต่อไปหรือไม่ และในข้อเท็จจริงก็คือเมื่อมีการจัดสรรงบประมาณไปแล้วยังไปถูกปรับ แล้วก็เปลี่ยนในช่วงประมาณปลาย ๆ ป้งบประมาณ ช่วงเวลาประมาณเดือนที่ ๘ เดือนที่ ๙ ก็จะมีงบเหลือจ่าย แล้วก็เกิดการเปลี่ยนหมวด ทั้งหมดนี้ทําให้เกิดสภาพของ การใช้งบประมาณที่ไม่เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างที่ควรจะเปึน ตัวแนวคิดในการปฏิรูประบบ งบประมาณนั้นได้ออกแบบว่าเรามองจากภาพของยุทธศาสตร์ชาติเปึนตัวที่เปึนกรอบกํากับ การจัดสรรงบประมาณทั้งหมด

ซึ่งมีงบ ๒ ส่วน ก็คืองบที่เรียกว่างบตามภารกิจกับส่วนที่เสนอเพิ่มขึ้นมาคืองบตามพื้นที่ อันนี้เปึนการออกแบบเพื่อสร้างระบบตัวใหม่คู่ขนาน เราไม่สามารถจะอยากได้ผล แบบใหม่ได้ถ้าเราไม่จัดการแบบใหม่ เราไม่มีอะไรใหม่เติมเข้าไปนี่เราจะไม่เห็นอะไรใหม่ เกิดขึ้น สิ่งใหม่ที่เกิดขึ้นในนี้ก็คือการวางระบบคู่ขนานกับระบบตามภารกิจ คือเรียกว่า เปึนระบบงบประมาณตามพื้นที่ซึ่งวางอยู่บนหลักการ ๖ ประการ หลักการที่กํากับ กระบวนการจัดทํางบประมาณคือเรื่องของการมีส่วนร่วม ความรับผิด ความโปร่งใส บูรณาการ การมุ่งผลลัพธ์ และความเปึนธรรม อันนี้เปึนตัวการออกแบบแนวคิด ที่สัมพันธ์กับเรื่องการปฏิรูประบบงบประมาณ ในเรื่องของการมีส่วนร่วมนั้นได้วางหลักว่า ก ร ะ บ ว นกำ ร นี้ตา ม ห ลัก วิชำ กำ รเ รีย ก ว่า พำ ร์ทิซิเ พ ต อ รี บัด เ จ ต ติง (Participatory budgeting) คือกระบวนการทํางบประมาณแบบมีส่วนร่วม ซึ่งคราวที่แล้ว ท่านรองศาสตราจารย์ ดอกเตอร์ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ ได้มานําเสนอให้ฟังแล้วว่า ได้มีการนําไปใช้ในหลายประเทศ ตั้งแต่ประมาณ ๓๐-๔๐ ป้ที่แล้ว เริ่มต้นจากที่ ประเทศบราซิลแล้วก็ไปในหลายที่ ไม่ใช่เรื่องที่ใหม่เสียที เดียว แต่เปึนเรื่องที่ประเทศไทย ไม่ได้เอามาใช้อย่างเต็มรูปแบบ กระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการจัดทํางบประมาณจะเปึนการเป่ดพื้นที่ให้ภาคประชาชนมีอํานาจในการตัดสินใจ งบประมาณในรายป้ได้ หมายความว่าไม่เพียงเลือกผู้แทนราษฎรไป ๔ ป้ครั้ง แล้วเขาไปตัดสินใจอะไรก็ไม่รู้ในรัฐสภานี่นะคะ ก็จะเปึนการที่เรียกว่าประชาชนสามารถ จะรู้ได้ว่างบประมาณที่จะลงมาสู่พื้นที่ของตัวเปึนจํานวนเท่าไร แผนงาน โครงการ ไม่ว่าจะจากงบประมาณของท้องถิ่น หรือของส่วนราชการตามภารกิจต่าง ๆ ที่จะลงมา ในพื้นที่เปึนอะไรบ้าง แล้วก็มีกระบวนการที่เป่ดกว้างให้ประชาชนเข้ามาเสนอแนะทิศทางว่า ควรจะทําอะไร อย่างไร รวมทั้งจัดลําดับความสําคัญ กระบวนการนี้เปึนกระบวนการ ที่จะทําให้การเมืองในระดับพื้นที่ดีขึ้น เนื่องจากว่าภาคประชาชนเมื่อได้เห็นข้อมูลภาพรวม ของงบประมาณที่จะลงมาสู่พื้นที่ ย้ํานะคะข้อมูลภาพรวม การเห็นข้อมูลเปึ นชิ้น ๆ มีผลน้อยมาก เพราะว่าเหมือนเห็น ๑ โครงการไม่รู้ว่ามันไปต่อกับอะไร แต่ถ้าเห็นทั้งภาพ ยกตัวอย่างจังหวัดอุดรธานีจะมีงบประมาณลงไปประมาณ ๑๒,๐๐๐ ล้านบาทต่อป้ ลงไปในโครงการอะไรบ้าง ประชาชนในจังหวัดจะตื่นตัวขึ้นกับการที่จะตรวจสอบว่า เงิน ๑๒,๐๐๐ ล้านบาทลงมาแล้วทําอะไร แล้วเกิดอะไรขึ้น อันนี้จะเปึนวิธีที่การมีส่วนร่วมนี้

จะไปสร้างความรับผิดของนักการเมือง ไม่ว่าจะที่ระดับชาติหรือระดับท้องถิ่น ที่จะต้องตอบคําถามประชาชนว่าถ้าหากว่าจังหวัดอุดรธานีมีปัญหาเรื่องน้ําท่วม น้ําแล้งอยู่ แล้วทําไมโครงการที่จัดการเรื่องน้ําท่วม น้ําแล้งจึงไม่ผ่าน ไม่ได้รับการบรรจุ ไม่ว่าจะที่งบประมาณของระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรืองบประมาณของส่วนราชการ ความรับผิดชอบก็จะสูงขึ้นต่อประชาชนในพื้นที่ ความโปร่งใสก็จะสูงขึ้น ทําให้เกิด การบูรณาการร่วมกันระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นกับส่วนราชการที่จะต้องมี เปัาหมายร่วมกัน เปัาหมายร่วมกันก็จะเน้นไปสู่การสร้างผลลัพธ์ ทําให้เราทํางบประมาณ ในระบบผลลัพธ์ได้ดียิ่งขึ้น ถ้าหากว่าเปรียบเทียบรูปแบบการมีส่วนร่วมจากแบบเดิมนั้นก็คือ นักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ งคุยกับข้าราชการแล้วก็บอกว่าจะทําอะไร โครงการอะไรบ้าง แล้วก็ค่อยบอกประชาชนว่ามีโครงการนี้เข้ามา ก็คือรูปทางด้านซ้ายมือ รูปแบบ ของงบประมาณแบบมีส่วนร่วมก็คือเมื่อมีการพูดคุยแล้วว่าทางเทคนิคเรื่องอะไร ที่ควรจะพิจารณาต้องมาเป่ดเวทีที่คุยกับภาคประชาชนและกลุ่มองค์กรต่าง ๆ ที่จะหารือว่า เรื่องไหนควรจะได้รับลําดับความสําคัญแล้วก็เสนอขึ้นไป ในการออกแบบกระบวนการ งบประมาณครั้งนี้อย่างที่เรียนแล้วนะคะ เรากุมด้วยยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งกํากับทั้งงบประมาณ เชิงภารกิจและงบประมาณเชิงพื้นที่

ในการปฏิรูประบบงบประมาณและข้อเสนอของคณะอนุกรรมาธิการครั้งนี้ต้องขอเรียนว่า เราไม่ได้เสนอทุกเรื่องที่เปึนเรื่อง ระบบงบประมาณ แต่เสนอเรื่องที่คิดว่าเปึนเรื่องใหม่ ที่จะเปึนการริเริ่มแล้วก็ฝ์าปัญหาของตัวระบบเดิมออกไปให้ได้มากที่สุด หลายเรื่อง ที่ยังเปึ นอุปสรรคอยู่บ้างเช่นเรื่องรีซั ลต์ เบส บัดเจตติง (Result-base budgeting) ก็ยังต้องทําให้มันดีขึ้น แต่ตัวที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลงขึ้นมาจริง ๆ ก็คือ เป่ดระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วมโดยเน้นเชิงพื้นที่ซึ่งเปึนสิ่งที่จะนําเสนอต่อไป กระบวนการงบประมาณเชิงพื้นที่ เปึนผังนี้นะคะ ซึ่งถ้าดูไม่ชัดรบกวนว่าดูในเอกสาร หน้า ๑๓ กระบวนการจัดทํางบประมาณตามพื้นที่ จะเห็นว่าเรากุมด้วยยุทธศาสตร์ชาติ จากข้างบนผ่านลงมาที่ยุทธศาสตร์ของกลุ่ มจังหวัดแล้วก็ลงมาถึงยุทธศาสตร์จังหวัด ระดับภาค บทบาทของราชการส่วนบนและนโยบายจากข้างบนยังดํารงอยู่ การเป่ดงบประมาณตามพื้นที่ไม่ได้แปลว่าแยกพื้นที่เปึนอิสระจากกรอบของรัฐไทย แต่อยู่ภายใต้กรอบของยุทธศาสตร์ชาติ นโยบายของรัฐบาล ยุทธศาสตร์ของระดับภาค และกลุ่มจังหวัด เมื่อลงมาถึงตรงตัวที่ระดับจังหวัด จังหวัดนี้เปึนจุดที่กระทบยอด ระหว่างทอป ดาวน์ (Top down) คือนโยบายข้างบนลงมากับส่วนที่เปึนบอ ตทอม อัพ (Bottom up) คือปัญหาความต้องการของประชาชน ความเดือดร้อนที่ดํารงอยู่และเปึนจริง ซ้ําแล้วซ้ําเล่าที่ประชาชนเห็นว่าควรจะ แก้ไขดันจากข้างล่างขึ้นไป จุดที่มันไปเจอกันคือ ไปเจอกันตรงแผนพัฒนาจังหวัด เพราะฉะนั้นกระบวนการทําแผนพัฒนาจังหวัด จะเปึนจุดที่สําคัญมาก ในกระบวนการจัดทํางบประมาณอันนี้นี่แผนพัฒนาจังหวัดจะระบุว่า มีงบที่ลงมาเปึนงบเชิงบูรณาการตามพื้นที่เท่าไร แล้วก็เปึนงบตามภารกิจของกระทรวง หรือตามนโยบายสําคัญเท่าไร ผ่านมาทางช่องทางไหน ส่วนที่เปึนงบประมาณตามพื้นที่นั้น ทั้งหมดคืองบประมาณพื้นที่ แต่ว่ามีงบทางซ้ายมือต้องเรียกว่าเหมือนงบท้องถิ่น กับอีกอันหนึ่งเปึนงบตามฟังก์ชัน (Function) คือตามกระทรวงต่าง ๆ ที่ลงมาจากข้างบน ส่วนที่ขึ้นมาจากข้างล่างก็จะเปึนสิ่งที่ต้องผ่านกระบวนการสมัชชา ซึ่งเปึนการวางพื้นที่ยืน ให้กับกระบวนการสมัชชาพลเมือง กลุ่มองค์กรภาคประชาชนตั้งแต่ระดับชุมชน ตําบลขึ้นมา จนถึงระดับจังหวัด ผ่านกระบวนการทําแผนชุมชน ทําแผนพัฒนาตําบลร่วมกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเปึนเทศบาล อบต. จนถึง อบจ. ผ่านสภาต่าง ๆ ของท้องถิ่นก็เปึนไปตามระบบอย่างที่งบท้องถิ่นเปึน แต่ว่าทั้งหมดต้องไปกระทบยอด

แล้วไปเจอกันที่แผนพัฒนาจังหวัด เพราะฉะนั้นตัวที่สําคัญมากคือกระบวนการ ทําแผนพัฒนาจังหวั ด จุดเสี่ยงที่สําคัญของกระบวนการจัดทํางบประมาณอันนี้ ขอสไลด์ (Slide) ถัดไปนะคะ จุดเสี่ยงที่สําคัญคือตัวกระบวนการจัดทําแผนพัฒนาจังหวัด คณะอนุกรรมาธิการได้ประชุมปรึกษาหารือแล้วก็ได้รับฟังข้อคิดเห็นจากหลายท่าน ที่มีประสบการณ์จริงในพื้นที่ว่ากระบวนการจัดทําแผนพัฒนำจังหวัดในปัจจุบัน ยังมีข้ออ่อนอยู่ แต่ก็อยู่ในวิสัยที่ปรับปรุงแก้ไขได้ คณะอนุกรรมาธิการนั้นเองได้นําเรื่องนี้ ไปเรียนหารือกับรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย และเมื่อคราวที่คณะรัฐมนตรี ได้มาสัมมนาร่วมกับ สปช. และ สนช. ในห้องนี้เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ก็ได้เรียนปรึกษา ท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ท่าน พลเอก อนุพงษ์ว่าทิศทางการทํางาน เรื่องแอเรีย เบส (Area based) จะเปึนเรื่องใหญ่ ซึ่งกระทรวงมหาดไทย ก็ได้ตอบสนองอย่างดีว่าท่านเห็นด้วยทุกประการเกี่ยวกับเรื่องทิศทางเรื่องแอเรีย เบส และระบบงบประมาณก็น่าจะเปึนตัวที่ไปเชื่อมโยงกับแนวทางการทํางาน ท่านรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย ท่านสุธี มากบุญ เองก็ได้เริ่มประชุมหารือกับ ผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศไปแล้วว่ากระบวนการทําแผนพัฒนาจังหวัดต้องปรับ ถ้าหากว่าผู้ว่าราชการจังหวัดนั่งหัวโต๊ะแ ล้วก็ไม่ว่าใครพูดอะไร ก็ผู้ว่าราชการจังหวัด พูดอยู่คนเดียวแล้วก็สรุปตามผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วกระบวนการนี้ก็จะล้มนะคะ

แล้วจุดที่ล้มแล้วก็จะเปึนจุดเสี่ยงก็คืออย่างที่เคยได้เรียนในบางวาระ บางโอกาส เมื่อเราวางระบบงบประมาณลงไปที่พื้นที่หมายถึงที่จังหวัด นักการเมือง ก็จะวิ่งตามงบประมาณลงไปที่จุดนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องรับแรงเสียดทาน ของระบบการเมืองด้วย ถ้าหากว่าไม่มีสมัชชาพลเมืองเปึนพวก ไม่มีเสียงของประชาชนเปึนพวก เพราะฉะนั้นการวางระบบเช่นนี้ทําให้กระทรวงมหาดไทยกับสมัชชาพลเมืองนี่ จะต้องทํางานด้วยกัน เพื่อถ้าหากว่าคาดหวังว่าจะทําให้เกิดสิ่งที่ดีขึ้น ตอบสนองโจทย์ ปัญหาความต้องการของประชาชน เพราะว่านักการเมืองไม่กลัวข้าราชการ นักการเมือง กลัวประชาชน สมัชชาพลเมืองเปึนคําตอบของกระบวนการนี้ จุดที่สําคัญก็คือ เวทีสมัชชาพลเมืองจังหวัด ซึ่งหมายความว่าแนวคิดเรื่อง จังหวัด จัดการตนเองนั้น ในสาระสําคัญที่แท้จริงคือจังหวัดนั้นภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการตัดสินใจ งบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดของตน ก็จะทําให้เกิดระบบการจัดการตนเองได้มากขึ้น สมัชชาพลเมืองจังหวัดอาจจะมีได้ ๓ ด้าน คือ ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านทรัพยากร จริง ๆ แต่ละด้านมีตัวย่อยของมันซึ่งมีการรวมกลุ่มภาคประชาชนอยู่ในหลายลักษณะ เช่น ทางด้านสังคมมีสมัชชาสุขภาพอยู่แล้ว และกําลังก่อรูปการทําเรื่องสมัชชาการศึกษาอยู่ ในด้านทรัพยากรมีกลุ่มภาคประชาชน องค์กรภาคประชาสังคม ที่ทําเรื่องที่ดิน เรื่องน้ํา เรื่องป์า เรื่องทรัพยากรชายฝัืงและประมงอยู่ ไม่น้อย ตรงนี้คือพื้นที่ เป่ดที่จะทําให้ กระบวนการสมัชชาเข้ามาเจรจาโดยใช้ข้อมูลอย่างเปึนเรื่องเปึนราวและมีอํานาจ ในการตัดสินใจว่าแผนงาน โครงการอะไรที่ควรจะได้รับการลําดับความสําคัญ สําหรับการพัฒนาในพื้นที่ตามสภาพปัญหาของพื้นที่ ในส่วนถัดไปเปึนเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ ขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณ ซึ่งอันนี้จะเปึนรายละเอียดที่คณะอนุกรรมาธิการได้ทํางาน ร่วมกับทางสํานักงบประมาณ แล้วก็วางระบบขั้นตอนว่าจริง ๆ กระบวนการจัดทํา คําขอเบื้องต้นมาจากทั้งกระทรวงและจังหวัด ผ่านไปถึงสํานักงบประมาณ เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบกรอบวงเงิ น เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ กรอบวงเงินแล้วตัวเลขนี้จะถูกแจ้งไปที่แต่ละจุดคือทั้งกระทรวงและจังหวัดเพื่อให้สามารถ จัดทําแผนได้ ตรงนี้คือส่วนที่เปลี่ยน หมายความว่าเราจะเริ่มเห็นข้อมูลเปึนภาพรวม ของจังหวัด ซึ่งที่ผ่านมาไม่เคยเห็น เราไม่เคยมีข้อมูลตัวนี้ ถ้าหากว่าทํากรอบงบประมาณ รายจังหวัดแล้วผู้ว่าราชการจังหวัดต้องจัดกระบวนการของการทําแผนพัฒนาจังหวัด

อย่างที่เรียนแล้วว่าต้องเชื่อมโยงกับสมัชชาพลเมือง ได้แผนงานขึ้นมาแล้วจึงจะส่งผ่าน สํานักงบประมาณ ผ่านคณะรัฐมนตรี แล้วจึงจะเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ส.ส. ยังทําหน้าที่ เช่นเดิม มีการเจรจาอนุมัติงบประมาณ แต่คราวนี้ภาคประชาชนจะสามารถตรวจสอบ ได้มากขึ้นว่าถ้าจังหวัดของตนผ่านกระบวนการที่เป่ดกว้างที่จังหวัดมาแล้ว มีโครงการเช่นนั้น เช่นนี้มาแล้ว ถ้าหากมาถึงชั้นของการพิจารณางบประมำณโดยสภานิติบัญญัติแห่งชา ติ แล้วโครงการหายไป นักการเมืองก็จะต้องตอบคําถามกับประชาชน มันเปึนการสร้าง ความรับผิดของนักการเมืองต่อประชาชนโดยตรงมากยิ่งขึ้น และเป่ดพื้นที่ให้ประชาชน สามารถตรวจสอบการทํางานของนักการเมืองได้เปึนรายป้ผ่านกระบวนการอนุมัติ งบประมาณประจําป้ ซึ่งคาดว่าจะเกิดผลต่อการพัฒนากระบวน การประชาธิปไตย ได้อีกลักษณะหนึ่ง กระบวนการถัดไป กระบวนการงบประมาณ อันนี้จะมีการกํากับ โดยยุทธศาสตร์ชาติ ถ้าเทียบแล้วก็คือว่าเราต้องเห็นว่าเปัาหมายตามยุทธศาสตร์ชาติ เปึนลําดับความสําคัญ อันแรกเลยคือพื้นที่สีแดง กระทรวงต่าง ๆ อาจจะมีเปัาหมาย ตามภารกิจของกระทรวง จังหวัดก็มีเปัาหมายตามภารกิจของพื้นที่ เราอาจจะไม่สามารถ จัดสรรงบประมาณทั้งหมดได้ตามที่ขอ แต่ส่วนที่ได้รับลําดับความสําคัญสูงสุดก็คือ ส่วนที่มันตรงกันระหว่างเปัาหมายตามยุทธศาสตร์ชาติ เปัาหมายตามภารกิจกระทรวง

และเปัาหมายตามความต้องการของพื้นที่ ตรงนั้นคือตรงที่ได้ ไพรออริตี (Priority) เพราะถ้าหากว่างบประมาณมันจํากัด เราไม่ได้มีงบประมาณเหลือเฟ๋อ งบประมาณ เมื่อมีจํากัดก็ต้องถูกจัดสรรโดยมี ไพรออริตี ถ้าซ้อนกัน ๒-๓ กระทรวงกับซ้อนกับพื้นที่ ซ้อนกับยุทธศาสตร์ด้วย อันนั้นก็จะยิ่งได้รับความสําคัญมาก การปรับเปลี่ยนกลไก และกระบวนการในการจัดทํางบประมาณตามพื้นที่ก็จะต้องเห็นบทบาทของหน่วยงาน ที่ปรับเปลี่ยนไป การปรับเปลี่ยนบทบาทของหน่วยงานท้องถิ่น หน่วยงานภูมิ ภาค และหน่วยงานส่วนกลาง โดยหน่วยงานท้องถิ่นเองนั้นจะต้องทําเรื่องหนักที่สุด ก็คือ กระบวนการทําแผนแบบบอตทอม อัพที่จะต้องขึ้นมาจากข้างล่าง โดยเฉพาะกระบวนการ ทําแผนชุมชนมาต่อกับแผนพัฒนาตําบล ในส่วนของภูมิภาคก็คือกํากับดูแลกระบวนการ จัดทําแผนจังหวัด บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหน่วยงานภูมิภาคซึ่งได้หารือกัน ในกรอบแนวคิดเมื่อตอนเสนอรอบแรกนั้นไว้ว่าภูมิภาคจะถอยไปเปึนผู้กํากับดูแลนั้น การกํากับดูแลหมายความว่าต้องมีเครื่องมือในการกํากับดูแล เครื่องมือนั้นคือแผน แผนที่มีแผนงาน โครงการ มีตัวชี้วัดความสําเร็จ นั่นคือเครื่องมือที่ราชการส่วนภูมิภาค จะใช้ในการกํากับดูแล เพราะฉะนั้นกระบวนการกํากับอันนี้คือบทบาทที่ผู้ว่าราชการจังหวัด จะต้องมาจัดการให้เกิดกระบวนทําแผนที่มีคุณภาพ ตัวที่สําคัญมากอีกตัวหนึ่งคือ การเสริมสร้างกระบวนการสมัชชาพลเมือง ซึ่งหมายความว่าประเด็นความแหลมคม ของประเด็นที่สมัชชาพลเมืองผลักดันอยู่จะต้องมีความคมแล้วก็มีข้อมูลงานสนับสนุน ที่เราเรียกว่าเอ ฟวิเดนซ์ เบส โพลิซี (Evidence based policy) เปึนการทํานโยบาย หรือแผนงาน โครงการโดยที่มีข้อมูลสนับสนุนว่าทําไมเหตุผลความจําเปึนเอาชนะกัน ด้วยข้อมูล อันนี้เปึนสิ่งที่ต้องเร่งทําอย่างยิ่งเพราะมันเปึนจุดเสี่ยงของงาน จะไปสนับสนุน ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการปฏิรูปด้านสังคมและชุมชนที่จะต้องผลักดันเรื่องของ สมัชชาพลเมือง สิ่งที่เพิ่มเติมเข้าไปก็คือ ว่าทําให้สมัชชาพลเมืองมีบทบาทสําคัญ ในกระบวนการตัดสินใจเรื่องของงบประมาณประจําป้ที่ลงมาสู่พื้นที่ การปรับเปลี่ยนกลไก และกระบวนการตัวที่ ๓ ก็คือเรื่องของปฏิทินการจัดทํางบประมาณใหม่ ซึ่งอันนี้ได้รับ ความอนุเคราะห์จากทางสํานักงบประมาณในการช่วยลําดับให้ว่าในช่วงเดือนต่าง ๆ ขั้นตอนเปึนอะไร อย่างไร ซึ่งอยู่ในหน้า ๑๙ หน้า ๒๐ หน้า ๒๑ ดิฉันไม่ขอลงรายละเอียด รวมทั้งการแก้ไขกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งขอยกไว้สักนิดหนึ่งว่า

มันไปกระทบพระราชบัญญัติงบประมาณ ๒๕๐๒ อันนี้จะต้องมีการแก้ไข พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ๒๕๓๔ พระราชกฤษฎีกาการบริหารงานจัง หวัด และกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ ๒๕๕๑ พระราชกฤษฎีกาหลักเกณฑ์และวิธีการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ๒๕๔๖ พระราชบัญญัติแผนขั้นตอนการกระจายอํานาจ ๒๕๔๒ และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท อันนี้คือที่ได้วิเคราะห์ไว้แล้ว และระบุว่าตรงไหนให้แก้อะไร อย่างไร ซึ่งได้ทีมกฎหมายจากทางสํานักงบประมาณ เปึนคนที่ช่วยวิเคราะห์ให้ ในส่วนแผนขั้นตอนการปฏิรูปและตัวชี้วัดความสําเร็จ ได้กําหนดไทม์เฟรม (Timeframe) เอาไว้ว่าน่าจะใช้เวลาประมาณภายใน ๕ ป้ ๔ ป้ครึ่ง โดยวางช่วงไว้ว่าใน ๖ เดือนแรกน่าจะเห็นอะไร ๑ ป้ต่อไปเราน่าจะเห็นอะไร ๓ ป้ต่อไป น่าจะเห็นอะไร ขออนุญาตเรียนเปึนภาพรวม ๆ ว่าการปรับเปลี่ยนอันนี้เปึนการปรับเปลี่ยน ความเคยชินและไมนด์เซต (Mindset) ของคนมากพอสมควร เพราะฉะนั้นมันไม่ใช่สิ่งที่เรา แก้กฎหมายแล้วจะเกิดขึ้นได้ทัน ที เช่น กระบวนการจัดทําแผนจังหวัด ความเข้มแข็ง ของภาคพลเมืองในการมีส่วนร่วม ในการจัดทํางบประมาณ เพราะฉะนั้นมันเปึนสิ่งที่ ต้องใช้เวลา และเชื่อว่าจะต้องมีกระบวนการที่มีกลไกในการติ ดตาม กํากับกระบวนการ เปลี่ยนผ่านของระบบอันนี้ไปประมาณ ๔-๕ ป้กว่ามันจะเข้ารูป

แต่ไม่ได้แปลว่านั่งรอเฉย ๆ ระหว่างนั้นเองตั้งแต่แรกเลยคือแผนของการเสริมสร้าง ความเข้มแข็งของสมัชชาพลเมือง ซึ่งอันนี้ก็ต้องไปโยงกับงานของกรรมาธิการด้านสังคม เรื่องการที่กระทรวงมหาดไทยต้องปรับเปลี่ยนกลไกในการจัดทําแผนพัฒนาจังหวัด ซึ่งหลังจากที่ดิฉันได้คุยกับท่านรัฐมนตรีช่วย ว่าการเมื่อสัก ๒-๓ เดือนมาแล้ว ท่านรัฐมนตรี ก็เรียกประชุมท่านผู้ว่า ราชการจังหวัดไปบ้างแล้ว แต่อันนี้ก็เปึนอีกอันที่จะต้องเข้าไป ขับเคลื่อนร่วมกัน เพราะว่าเวลาพูดเปึนคําอย่างนี้ งบประมาณตามพื้นที่แต่ละคน ตีความไม่เหมือนกัน ความเข้าใจไม่เหมือนกัน เครื่องมือยังไม่เข้าที่ เพราะฉะนั้นก็จะต้องมี กระบวนการที่ทํางานเรียกว่าประกบคู่ไป เพื่อสร้างทรานซิชั น (Transition) ของ การเปลี่ยนผ่านอันนี้ รวมไปถึงเรื่องของการแก้กฎหมาย ระเบียบ ซึ่งคาดว่ากว่าจะเสร็จ ก็น่าใช้เวลาประมาณป้ครึ่ง ต้องทําระบบข้อมูลต่าง ๆ ที่เปึนเรื่องข้อมูลเกี่ยวกับ การคลังท้องถิ่นและการใช้งบประมาณในจังหวัดเพื่อวางระบบของการติดตาม ตรวจสอบ รวมถึงการสร้างความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้าง ในการดีแคลร์ (Declare) ตัวเลข งบประมาณอะไรต่าง ๆ พวกนี้เปึนระบบที่ต้องตามเขาไปทั้งหมด สรุปสุดท้ายคือผลลัพธ์ว่า น่าจะเกิดอะไรขึ้นกับประเทศและประชาชน ที่แน่ ๆ ก็คือระบบนี้จะเปึนการสร้าง การมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการตนเอง แล้วผลลัพธ์ที่จะส่งสะเทือนไปถึงก็คือ ความสามารถที่ประชาชนจะเห็นรูปธรรมและใช้ข้อมูลในการตรวจสอบการตัดสินใจ แทนตัวเองของนักการเมืองที่ตัวเองเลือกเข้าไป อันหมายถึงการทําให้นักการเมือง ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น เปึนการเสริมสร้างประชาธิปไตย การที่เห็นงบประมาณ ส่วนของหน่วยฟังก์ชั นกับหน่วยท้องถิ่นที่เชื่อมโยงกันด้ วยแผนและเปัาหมายร่วม ก็จะทําให้เกิดการบูรณำการการใช้งบประมาณที่จะเพิ่มประสิทธิภาพได้มากยิ่งขึ้น รวมถึงสร้างธรรมาภิบาลในการใช้งบประมาณอันเกิดจากการเป่ดเผยข้อมูลว่า จังหวัดได้รับงบประมาณเท่าไร แล้วจัดสรรไปเพื่ออะไรบ้าง ต้องขอเรียนว่าดิฉันเอง ได้ไปทํางานร่วมกั บทางพื้นที่ที่เข้มข้นประมาณสัก ๒๐ จังหวัดที่ทําเรื่องระบบ บูรณาการจังหวัดเพื่อแก้ปัญหาความยากจน ปัญหาการจัดการทรัพยากร ปัญหาการศึกษา อะไรต่าง ๆ เหล่านี้ ในหลายที่ก็เห็นได้ชัดเจนว่าการใช้งบประมาณโดยที่ต่างคนต่างทํา ทีละท่อนมันทําให้สิ้นเปลืองมหาศาล ถ้าหากสามารถปรับเปลี่ยนอันนี้ได้ ดิฉันคิดว่า

ทําให้เกิดระบบบูรณาการอันนี้ขึ้นมาได้จะเปึนตัวที่เพิ่มประสิทธิภาพ จริง ๆ มีเงินน้อยกว่านี้ ก็จะทําให้เกิดผลมากยิ่งขึ้นได้ด้วยซ้ําไป ท่านลองนึกภาพดูว่าจังหวัดได้เงิน ๑๐,๐๐๐ ล้านบาทต่อ ป้ไม่ต่ํากว่า นะคะ จังหวัดขนาดกลาง ๆ ๑๐ ป้มันคือ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท สําหรับประชากรประมาณ ๕๐๐,๐๐๐ คน แปลว่าใน ๑๐ ป้นี่ ระบบชลประทานน่าจะสมบูรณ์ ปัญหาน้ําท่วม น้ําแล้งน่าจะหมดไปอะไรแบบนี้ แต่ว่าเราไม่เคยสามารถทําแผนอะไรแบบนี้ได้ เพราะว่าเราไม่เคยเห็นตัวเลขภาพรวม ตัวเลขภาพรวมมีอยู่และเปึนตัวเลขที่นักการเมืองใช้ในการที่จะดึงงบประมาณ เข้าจังหวัดของตนโดยไม่ยอมบอกว่าจังหวัดของตัวเองได้มากกว่าจังหวัดอื่นเท่าไร เพราะมันเปึนอะไรที่ถูก โพลิติไซซ์ (Politicize) ได้ง่ายมาก การปฏิรูปงบประมาณครั้งนี้ จึงเปึนการที่จะดึงข้อมูลทั้ งหมดขึ้นมาวางบนที่โปร่งใสที่ทําให้คนทั้งหมดสามารถเห็นได้ แล้วก็คาดว่าจะทําให้เกิดประสิทธิภาพ ธรรมาภิบาล และการมีส่วนร่วมของประชาชน ได้สูงขึ้น ทั้งหมดนี้เปึนข้อเสนอของคณะอนุกรรมาธิการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลัง ภายใต้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิ น ก็ขอน้อมรับฟังข้อคิดเห็น จากท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ขอบพระคุณค่ะ