กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ที่เคารพ ท่านประธานและท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ผู้ทรงเกียรติทุกท่านครับ กระผม นายธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ในฐานะประธานกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ขออนุญาตอภิปราย ให้ข้อสังเกตร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติในวันนี้ ก็คงต้องขอกราบเรียน ในภาพรวมด้วยการขอแสดงความชื่นชมในความอุตสาหะ วิริยะ ความอดทน ความรู้ ความสามารถของท่านประธานกรรมาธิการและท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญทุกท่าน ที่ได้สร้างผลงานประวัติศาสตร์ชิ้นสำคัญที่สุดให้กับประเทศชาติและประชาชนชาวไทย ก็คือร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปที่พวกเราสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่านกำลังช่วยกัน พิจารณาให้ข้อคิดเห็นเพื่อปรับปรุงให้สมบูรณ์ที่สุดอยู่ในขณะนี้ ในส่วนที่เกี่ยวกับปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเท่าที่ได้ตรวจสอบดูจากข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน เทียบเคียงกับบทบัญญัติ ในร่างรัฐธรรมนูญแล้ว เห็นว่าส่วนใหญ่ได้รับการบรรจุไว้ มีความสอดคล้อง แล้วหลายเรื่อง ก็บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญหลายมาตราด้วยกัน เช่น เรื่องยุทธศาสตร์ชาติและเรื่องการปฏิรูป ระบบงบประมาณและการคลัง รวมทั้งเรื่องอื่น ๆ ด้วย ถึงแม้ว่าในรายละเอียดจะยังมี ประเด็นหรือมีข้อสังเกตที่จะต้องขออนุญาตหยิบยกขึ้นมาทำความเข้าใจหรือเสนอแนะว่า ควรจะปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้เกิดความชัดเจนมากยิ่งขึ้นแล้วก็สามารถนำไปสู่ การปฏิบัติในการบริหารกิจการบ้านเมืองได้อย่างเป็นรูปธรรมและเกิดผลต่อประเทศชาติ ในทางที่พัฒนาประเทศได้ดียิ่งขึ้นต่อไป

ท่านประธานครับ เนื่องจากผมมีเวลาในการอภิปรายเพียงครั้งเดียว จึงจะขออนุญาตอภิปรายบทบัญญัติในภาค ๔ นี้ทั้งหมดทั้งภาค แล้วก็อาจจะเชื่อมโยง ไปถึงภาคอื่นเท่าที่เกี่ยวข้องแล้วก็จำเป็นซึ่งท่านกรรมาธิการก็อาจจะสรุปหรือว่าชี้แจง ในภายหลังได้ สำหรับบทบัญญัติในภาค ๔ เรื่องการปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ผมมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเพื่อประกอบการพิจารณาของ ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญผ่านท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ๔-๕ ประการ ด้วยกัน แต่ก่อนอื่นต้องขอกราบเรียนต่อท่านประธานผ่านไปยังคณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญทุกท่านด้วยความเคารพว่าข้อสังเกตของผมนั้นเป็นข้อสังเกตที่เกิดขึ้น จากความบริสุทธิ์ใจและความปรารถนาดีที่ต้องการที่จะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ดีที่สุดเท่านั้นเอง

ข้อสังเกตประการแรกของผมก็คือบทบัญญัติในภาค ๔ นี้ แบ่งออกเป็น ๓ หมวด คือหมวด ๑ เป็นบททั่วไปมีอยู่ ๒ มาตรา หมวด ๒ เป็นเรื่องการปฏิรูป เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม แบ่งออกเป็น ๒ ส่วน ส่วนที่ ๑ ก็คือ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ อันนี้ก็มี อยู่ ๒ มาตรา ส่วนที่ ๒ การปฏิรูปด้านต่าง ๆ ๑๕ ด้าน มีอยู่ ๑๖ มาตรา แล้วก็ในหมวด ๓ การสร้างความปรองดอง มีอยู่ ๒ มาตรา ท่านประธานที่เคารพครับ เราเรียกรัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ว่าฉบับปฏิรูป สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติหลายท่านเริ่มตั้งแต่ท่านอลงกรณ์ พลบุตร และท่านคำนูณ สิทธิสมาน ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน ก็ได้อภิปรายและบรรยายสรุป โดยชี้ให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่เหมือนกับรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา เพราะเป็น รัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง กว่าจะมาเป็น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เราได้ระดมสมอง ระดมความคิด ระดมสรรพกำลังของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ๒๕๐ ท่าน ถึงแม้ว่าท่านทิชา ณ นคร ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน จะได้ลาออกไปแล้ว เราก็ได้ใช้สมอง เราก็ได้ใช้ความคิดของท่านมาแล้ว รวมทั้งสมองและความคิดความเห็นของคนไทยอีกหลายล้านคน ผ่านช่องทางและเวทีรับฟังความคิดเห็นที่สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้ดำเนินการต่อเนื่อง มาโดยตลอด ซึ่งท่านประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็ได้แจ้งให้ที่ประชุมแห่งนี้ทราบ ตั้งแต่วันแรกของการเปิดอภิปรายครั้งนี้ว่า คณะกรรมาธิการได้นำความคิดความเห็น ที่ได้รับฟังมาประกอบการพิจารณายกร่างจนกระทั่งเป็นรูปเล่ม เป็นร่างแรกขึ้นมา แต่ท่านประธานครับ ผมกำลังจะกราบเรียนให้ท่านประธานทราบว่า จากการอ่านบทบัญญัติ ในภาค ๔ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้ว ทำให้ผมเกิดคำถามขึ้นในใจว่า เรากำลังให้ความสำคัญ กับการปฏิรูปน้อยเกินไปหรือเปล่า เพราะอะไรครับ ท่านประธานและท่านกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญทุกท่านกรุณาอ่านมาตรา ๒๗๗ และมาตรา ๒๗๘ ของร่างรัฐธรรมนูญดูสิครับ มาตรา ๒๗๗ ร่างไว้ว่า บทบัญญัติในภาคนี้ก่อให้เกิดความรับผิดชอบแก่รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน และพลเมืองที่ต้องจัดให้มีการปฏิรูป และการสร้าง ความปรองดองตามหลักการและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ มาตรานี้เป็นมาตราที่ดี ที่สุดมาตราหนึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นมาตราที่มีข้อกำหนดให้หน่วยงานของรัฐ และพลเมืองที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องต้องปฏิรูปประเทศตามหลักการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ ถ้าองค์กรใด หน่วยงานใด หรือผู้ใดที่มีหน้าที่แล้วไม่ปฏิบัติตามมาตรานี้ ถือได้เลยว่า ขัดรัฐธรรมนูญ ต้องรับผิดชอบ ผมจึงเห็นว่ามาตรานี้เป็นมาตราที่ดีที่สุด มาตรานี้ยังไม่มี ปัญหาในขณะนี้ แต่จะมีปัญหาเมื่ออ่านมาตราถัดไป คือมาตรา ๒๗๘ ที่บัญญัติว่า ความในภาคนี้ให้สิ้นผลบังคับในวันที่ถัดจากวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ครบ ๕ ปี เว้นแต่ พลเมืองผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า ๕๐,๐๐๐ คน รัฐสภา หรือคณะรัฐมนตรีเสนอ ให้มีการออกเสียงประชามติให้บทบัญญัติในภาคนี้คงใช้บังคับอยู่ต่อไป ซึ่งต้องไม่เกิน ๕ ปี นับแต่วันที่พลเมืองผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยเสียงข้างมากออกเสียงประชามติเห็นชอบ ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ตรงนี้ละครับ ที่กระผมกราบเรียนว่า ผมรู้สึกว่าเรากำลังให้ความสำคัญกับการปฏิรูปประเทศน้อยมาก เพราะในความเห็นของผมเมื่อเราเรียกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าเป็นฉบับปฏิรูป บทบัญญัติในภาคนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในหมวด ๒ ส่วนที่ ๒ ที่กำหนดแนวทางการปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ ไว้ ถึง ๑๕ ด้าน ๑๕ มาตรา คือบทบัญญัติที่ผมถือว่าเป็นตัวตนที่แท้จริง แล้วก็เป็นเอกลักษณ์ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่แตกต่างจากฉบับอื่น ๆ แต่ในมาตรา ๒๗๘ กำหนดให้บทบัญญัติ ในภาคนี้มีผลบังคับใช้ได้เพียง ๕ ปี หรือต่อได้อีกไม่เกิน ๕ ปี รวมแล้วไม่เกิน ๑๐ ปี ก็แปลว่า เกิน ๕ ปีหลังจากนี้ถ้าไม่มีการต่อ ไม่มีการได้รับประชามติว่าให้ต่อได้ เราก็ไม่ต้องปฏิรูป แล้วครับ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หน่วยงานของรัฐทุกหน่วย และพลเมืองก็ไม่ต้องทำ การปฏิรูปต่อไปตามมาตรา ๒๗๗ เพราะมาตรา ๒๗๘ สั่งยกเลิกหรือให้สิ้นผลใช้บังคับ ทั้งหมด ท่านประธานครับ ผมได้เคยพูดไว้ในที่ประชุมแห่งนี้อย่างน้อย ๒ ครั้ง แล้วก็จะ ขออนุญาตพูดอีกครั้งหนึ่งว่าเรื่องการปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดิน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการปฏิรูปประเทศเป็นเรื่องสำคัญ เป็นเรื่องใหญ่ เป็นเรื่องที่มี ขอบข่ายกว้างขวาง และเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยระยะเวลาต่อเนื่องในการดำเนินการ การปฏิรูป เป็นกระบวนการต่อเนื่องที่ฝรั่งเรียกว่าออนโกอิง โพรเซส (Ongoing process) ผมขออภัย ขออนุญาตใช้ภาษาอังกฤษ แนวทางปฏิรูปทั้ง ๑๕ ด้านที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๘๒ ถึงมาตรา ๒๙๖ ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่สามารถทำให้เสร็จทุกเรื่องภายใน ๕ ปี หรือบางเรื่องแม้แต่ ๑๐ ปี ก็ไม่แน่ว่าจะเสร็จ ท่านประชา เตรัตน์ ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน ก็ยืนยันว่าการปฏิรูปต้องใช้เวลา ท่านก็บอกว่า ๕ ปี ก็ไม่เสร็จ ถ้าใครได้อ่านไลน์ (Line) ของท่านดอกเตอร์ดุสิต เครืองาม ก็ขออนุญาตเอ่ยนามท่านอีกครั้งหนึ่ง เมื่อคืนนี้ตอนดึก คือผมนอนดึกตามวัยของผม ท่านก็เขียนไว้ในไลน์ของท่านว่า การปฏิรูปต้องใช้เวลาต่อเนื่องไม่มีสิ้นสุด รวมทั้งล่าสุด ท่านเกริกไกร จีระแพทย์ ก็ได้กรุณาอภิปรายไปแล้วว่าเรื่องการปฏิรูปต้องใช้เวลามากกว่า ๕ ปี ท่านประธานครับ กระผมเองเคยได้รับการแต่งตั้งจากอดีตนายกรัฐมนตรีท่านหนึ่งเมื่อ พ.ศ. ๒๕๔๐ ให้ทำหน้าที่เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ ในคณะกรรมการคณะนั้นมีสมาชิก สภาปฏิรูปแห่งชาติหลายท่านเข้ามาอยู่ในที่นี้และโดยบังเอิญมาอยู่ในคณะกรรมาธิการปฏิรูป การบริหารราชการแผ่นดินด้วยกัน กระผมขออนุญาตเอ่ยนามท่าน เพราะท่านอาจจะลืม ไปแล้วก็ได้ อย่างเช่น ท่านผาณิต นิติทัณฑ์ประภาส ท่านศาสตราจารย์ ดอกเตอร์ศุภชัย ยาวะประภาษ ท่านอรพินท์ สพโชคชัย และท่านเบญจวรรณ สร่างนิทร ๑๘ ปีแล้วครับ ท่านประธานเราก็ยังต้องมาช่วยกันคิดเรื่องปฏิรูประบบราชการต่อไป ผมเห็นด้วยอย่างยิ่งครับ ว่าต้องมีองค์กรสานต่องานปฏิรูป บางประเทศถึงขนาดตั้งเป็นกระทรวงปฏิรูป แล้วก็ ในประเทศไทยเราเองเราก็เคยมีกระทรวงพัฒนาการแห่งชาติมาแล้ว ถ้าเราจำไม่ผิด ตอนนั้น เราเอากรมต่าง ๆ ที่มีบทบาทสำคัญในการพัฒนาประเทศในระยะนั้นเอามาไว้ในกระทรวง พัฒนาการแห่งชาติ ทั้ง ๆ ที่กระทรวงพัฒนาการแห่งชาติไม่ได้มีหน้าที่โดยตรงเกี่ยวกับ เรื่องนั้นเลย อย่างเช่น กรมทางหลวง กรมชลประทานอะไรอย่างนี้เป็นต้น เอามาไว้ ในกระทรวงพัฒนาการแห่งชาติ เพราะว่านั่นละครับคือองค์กรที่ทำการปฏิรูปในระยะนั้น ในสมัยท่านนายกรัฐมนตรี จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผมเข้าใจดีว่าเหตุผลหรือเจตนารมณ์ ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๘ ที่ได้บัญญัติไว้ในภาค ๔ ให้มีผลบังคับใช้เพียง ๕ ปี ก็คงเพราะเกรงว่าองค์กรที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๗๙ คือสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ กับคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ รวมทั้งคณะกรรมการอิสระเสริมสร้าง ความปรองดองแห่งชาติที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๙๗ จะถูกมองว่าเป็นองค์กรสืบทอดอำนาจ เพื่อให้อยู่ยาวต่อไปโดยไม่มีกำหนด ผมเข้าใจครับ ผมเห็นด้วยอย่างยิ่งที่ควรจะมีการกำหนด ระยะเวลาสิ้นสุดในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรเฉพาะกิจซึ่งเป็นตัวอย่างที่ดี แต่ด้วยความเคารพ ผมไม่เห็นด้วยที่จะเขียนรัฐธรรมนูญให้ภาค ๔ นี้สิ้นผลบังคับใน ๕ ปีไปทั้งหมด ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญอาจจะบอกว่างานปฏิรูปที่ยังทำไม่เสร็จก็ทำต่อไปสิ แต่ว่า ท่านอย่าลืมว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ เมื่อรัฐธรรมนูญสั่งให้สิ้นผลบังคับ จะมีรัฐบาลกี่รัฐบาล จะมีหน่วยงานของรัฐกี่หน่วยงาน แล้วก็จะมีข้าราชการสักกี่คน ที่อยากจะทำต่อไป ถ้ารัฐธรรมนูญบอกว่าสิ้นผลไปแล้ว รวมทั้งหลักการในการจัดทำทั้งหมด ก็สิ้นผลไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าจะต้องตั้งงบประมาณมาเพื่อที่จะทำการปฏิรูปต่อไป ก็จะไม่ได้รับอนุมัติจากสำนักงบประมาณหรอกครับ เพราะว่ารัฐธรรมนูญได้ให้การปฏิรูป และการปรองดองสิ้นผลไปแล้วครับ เหตุผลที่ผมไม่เห็นด้วยกับร่างมาตรานี้มีอยู่ ๓ ประการ ด้วยกัน

ประการแรก สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการยุทธศาสตร์ การปฏิรูปแห่งชาติ

ขอประทานโทษครับ ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะประการที่ ๒ ของกระผมอยู่ที่มาตรา ๒๗๙ นี้อีกครั้งหนึ่งครับ เรื่องสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งในหลักการผมเห็นว่ามีความจำเป็น ที่จะต้องตั้งขึ้น เพราะมิฉะนั้นก็จะไม่มีองค์กรใดรับผิดชอบดูแลการดำเนินการเมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ สิ้นสภาพไปแล้ว แล้วกระผมก็ได้เรียนยกตัวอย่างไปแล้วว่าในบางประเทศเขามีการปฏิรูป ที่ตั้งหน่วยงานรับผิดชอบในระดับกระทรวงด้วยซ้ำไป แต่ผมไม่เห็นด้วยกับร่างในวรรคสี่ ของมาตรา ๒๗๙ ที่บัญญัติไว้ว่า สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการ ยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕) (๖) ทั้ง ๖ อนุมาตรา คือสภาขับเคลื่อนกับคณะกรรมการยุทธศาสตร์มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไป ตามที่กำหนดไว้ เหตุผลที่กระผมไม่เห็นด้วยกับร่างมาตรานี้มีอยู่ ๓ ประการ

ประการแรกที่สุด สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการ ยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติเป็นคนละองค์กร เป็นคนละคณะ จะมีอำนาจหน้าที่ เหมือนกันได้อย่างไรครับ ถ้ามีอำนาจหน้าที่เหมือนกันทำไมต้องแยกเป็น ๒ องค์กร คือ ๑ สภา กับ ๑ คณะกรรมการ ไม่มีที่ไหนที่เขากำหนดผมว่าทั้ง ๒ อย่างนี้มีอำนาจหน้าที่ เหมือนกันในเมื่อมันเป็นคนละองค์กร เพราะฉะนั้นถ้าจะคง ๒ องค์กรไว้ก็ต้องกำหนด อำนาจหน้าที่ของ ๒ องค์กรนี้ให้แตกต่างกันให้ชัดเจน

เหตุผลประการที่ ๒ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ กระผมเห็นว่าควรจะเปลี่ยนชื่อเป็นคณะกรรมการบริหารการปฏิรูปแห่งชาติไม่ควรเรียกว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูป มันเลยขั้นยุทธศาสตร์แล้ว มันต้องบริหารการปฏิรูปแห่งชาติ แล้วก็ให้มีหน้าที่ในการกำกับ ติดตาม จัดทำแผน ให้คำปรึกษา แนะนำและช่วยเหลือ การดำเนินการปฏิรูปแก่องค์กร หรือหน่วยงาน หรือส่วนราชการที่เกี่ยวข้องให้ดำเนินการ ต่อไป คือสภาขับเคลื่อนก็เป็นองค์กรที่ขับเคลื่อนผลักดัน ส่วนคณะกรรมการนี้ ก็จะเป็นคณะกรรมการที่มีหน้าที่เป็นองค์กรปฏิบัติ ถ้าอย่างนี้พอไปได้ พอรับได้ครับ

เหตุผลประการที่ ๓ ก็คือถ้าจะให้ดีจริง ๆ ท่านประธานครับ ผมว่าควรมีแค่ คณะกรรมการหรือสำนักงานคณะกรรมการบริหารการปฏิรูปแห่งชาติเพียงองค์กรเดียว โดยไม่ต้องมีสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ผลดีที่มันจะตามมาก็คือว่า

ประการแรก เราคงได้ยินคำอภิปรายไปพอสมควร ประการแรกก็คือ ตัดข้อครหาว่าสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติหรือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ตามต้องการที่จะ สืบทอดอำนาจหรือขยายอายุการทำงานของตัวเองแถมกำหนดให้มีการตั้งพวกเดียวกันเอง อีก ๖๐ คน บวก ๓๐ คน เข้าไปเป็นสมาชิกสภาขับเคลื่อนตามที่ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ หลายท่าน เช่นท่านอาจารย์วันชัย สอนศิริ ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน แล้วก็ท่านอื่นอีก ได้กรุณาให้ข้อสังเกตไว้แล้ว

ประการที่ ๒ การตั้งสภาขับเคลื่อนขึ้นมาอีก ๑๒๐ คน ก็จะต้องมาประชุมกันต่อ ว่าจะทำงานกันต่ออย่างไร ท่านประธานครับ ผมว่าเราประชุมกันมาเยอะแล้วครับ ทั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะกรรมาธิการและคณะอนุกรรมาธิการอีกเป็น ๑๐๐ คณะ ช่วงต่อไปคือการส่งไม้ต่อให้เขาไปทำงานให้มันเกิดมรรคเกิดผลจริงจัง ผมเห็นด้วยที่จะต้อง ตั้งองค์กรแต่ต้องเป็นองค์กรกำกับ ช่วยเหลือ สนับสนุน ติดตามให้กับคณะรัฐมนตรี ให้กับ หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน ให้กับพลเมืองที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องตามมาตรา ๒๗๗ นั้น เป็นผู้ปฏิบัติมากกว่าสภาที่จะต้องมาประชุมกันเป็นหลัก

แล้วก็ผลดีประการที่ ๓ ก็คือถ้าทำตามข้อเสนอหรือข้อแนะนำของผมจะลด องค์กรตั้งใหม่ได้ ๑ องค์กร ประหยัดงบประมาณได้เป็นจำนวนมาก แล้วก็จะได้รับคำชม มากกว่าคำวิพากษ์วิจารณ์คัดค้านครับ

ข้อสังเกตประการที่ ๓ ของผมอยู่ที่มาตรา ๒๘๔ เรื่องแนวทางปฏิรูปด้านการบริหาร ราชการแผ่นดิน เริ่มตั้งแต่ (๑) ที่บัญญัติว่า การบริหารราชการแผ่นดินและการจัดสรร งบประมาณต้องดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติในระยะยาวและแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ท่านประธานครับ การที่รัฐธรรมนูญนี้บัญญัติว่า การบริหารราชการ แผ่นดินและการจัดสรรงบประมาณต้องดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติเป็นเรื่องที่ มีความสำคัญอย่างยิ่งและเป็นนิมิตหมายที่ดี เพราะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่ได้มี การกำหนดคำว่า ยุทธศาสตร์ชาติ ไว้ในรัฐธรรมนูญ แล้วก็ในการประชุม ๔-๕ วันที่ผ่านมา เราก็ได้ยินคำว่า ยุทธศาสตร์ชาติ หลายครั้ง กระแสผมกราบเรียนว่าได้รับการยอมรับ เป็นอย่างดีว่ายุทธศาสตร์ชาติเป็นเรื่องสำคัญ เป็นเรื่องจำเป็น เป็นเรื่องที่จะต้องมี ความจริง เป็นเจตนารมณ์ที่มุ่งมั่นของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินที่ต้องการ จะเห็นการบริหารราชการแผ่นดินของชาติดำเนินไปอย่างมีเป้าหมายระยะยาวที่ชัดเจน มีทิศทาง กระบวนการและงบประมาณรองรับที่เป็นระบบไม่เปะปะ ไร้ทิศทางและเป้าหมาย อาศัยแต่เพียงนโยบายที่รัฐบาลแต่ละชุดแถลงต่อรัฐสภาเป็นหลัก ซึ่งหลายครั้งที่นอกจาก นโยบายของรัฐบาลจะไม่สามารถนำพาประเทศไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้แล้ว ยังสร้างความเสียหายอย่างใหญ่หลวงให้กับบ้านเมืองได้อีก คำว่า ยุทธศาสตร์ชาติ นอกจาก จะบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๔ (๑) นี้แล้ว ยังปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๙ ที่บัญญัติว่า ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตาม บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมายและนโยบายที่แถลงไว้ ตลอดจนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งรวมถึงนโยบายความมั่นคงแห่งชาติและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แล้วก็ ในร่างมาตรา ๖๒ วรรคสาม ก็กำหนดไว้ว่า การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ ให้รัฐจัดให้มี กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งแสดงให้เห็นว่าคณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญได้มองเห็นความสำคัญ ซึ่งต้องขอขอบคุณในความมีวิสัยทัศน์ที่กว้างไกล ของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ด้วย แต่อย่างไรก็ตาม คณะกรรมาธิการ ปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเห็นว่าเพื่อยืนยันถึงความสำคัญและนำไปสู่การจัดทำ และใช้ยุทธศาสตร์ชาติให้เป็นกรอบทิศทางและเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน และการพัฒนาประเทศได้อย่างแท้จริง สมควรเสนอให้มีการปรับปรุงแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติในบางประเด็น เช่น ให้มีการกำหนดเรื่องยุทธศาสตร์ชาติ เพิ่มไว้ในภาค ๒ หมวด ๒ โดยแก้ไขชื่อหมวด ๒ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นยุทธศาสตร์ ชาติและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และแก้ไขเพิ่มเติมมาตราอื่นอีกบางมาตรา รวมทั้ง การเสนอให้มีการจัดตั้งองค์กรจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้ ท่าน พันตำรวจตรี ดอกเตอร์ยงยุทธ สาระสมบัติ ประธานอนุกรรมาธิการจัดทำร่างกฎหมาย ว่าด้วยยุทธศาสตร์ชาติได้อภิปรายไว้แล้ว ผมจะไม่ขออภิปรายซ้ำ แต่จะจัดทำคำขอแก้ไข เพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญส่งให้กับคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต่อไป ซึ่งหวังว่าจะได้รับ ความกรุณาจากท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาปรับปรุงตามที่เห็นสมควรต่อไป

ข้อสังเกตประการที่ ๔ ครับท่านประธาน เป็นเรื่องเกี่ยวกับการจัดทำ และจัดสรรงบประมาณตามที่ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๔ (๑) บัญญัติให้ต้องดำเนินการ ตามยุทธศาสตร์ชาติในระยะยาว และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และในมาตรา ๒๐๑ วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีและร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณแผ่นดินต้องแสดงงบประมาณรายรับและงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตลอดจน การจัดสรรงบประมาณตามภารกิจของหน่วยงานและตามพื้นที่ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ท่านประธานครับ การจัดทำและการจัดสรรงบประมาณตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ จะแตกต่างจากการจัดทำงบประมาณประจำปีในแบบเดิมอย่างน้อย ๒ ประการ คือ ๑. ต้องจัดทำ และจัดสรรตามยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว แล้วก็ ๒. ต้องจัดทำแบบ ๒ ระบบคู่ขนาน คือ จัดสรรงบประมาณตามภารกิจหรือที่ฝรั่งเรียกว่าฟังก์ชัน เบสด์ บัดเจทติง (Function based budgeting) และการจัดสรรงบประมาณตามพื้นที่หรือแอเรีย เบสด์ บัดเจทติง (Area based budgeting) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำและจัดสรรงบประมาณระบบคู่ขนาน ซึ่งถือเป็นการปฏิรูประบบงบประมาณของชาติเป็นครั้งแรก โดยมีเจตนารมณ์ และวัตถุประสงค์ในการเพิ่มอำนาจและการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเสนอ ความต้องการ ในการจัดทำคำขอ ในการควบคุมติดตามการใช้จ่ายงบประมาณ และที่สำคัญ ก็คือให้ระบบงบประมาณของประเทศเป็นระบบที่มุ่งผลสัมฤทธิ์อย่างแท้จริง ความจริง ข้อสังเกตเกี่ยวกับเรื่องนี้ไม่มีอะไรมากไปกว่าการฝากให้ท่านคณะกรรมาธิการยกร่าง รัฐธรรมนูญได้กรุณาพิจารณาปรับปรุงร่างมาตรา ๒๐๑ วรรคสอง ตอนท้ายที่เขียนว่า ตลอดจนจัดสรรงบประมาณตามภารกิจของหน่วยงานและตามพื้นที่ โดยเพิ่มข้อความว่า โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำคำขอและควบคุมติดตามการใช้จ่ายงบประมาณ ให้เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างแท้จริง ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ก็น่าจะทำให้เกิดความชัดเจน ยิ่งขึ้น เป็นการปฏิรูปการจัดทำงบประมาณอย่างแท้จริง

แล้วก็ข้อสังเกตประการที่ ๕ เป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๔ (๕) ที่กำหนดให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาค ทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาจังหวัดต่าง ๆ ที่ตั้งอยู่ในภาค และดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ จัดทำแผนและบริหารงบประมาณ แบบพื้นที่เพื่อดำเนินการพัฒนาภาคที่สอดคล้องกับแผนพัฒนาประเทศ ซึ่งไม่ซ้ำซ้อนกับงาน ของจังหวัดและองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น ประสานการพัฒนาพื้นที่ การบริหารงานระหว่าง ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้เกิดการพัฒนาอย่างบูรณาการและยั่งยืน ของการพัฒนาในระดับพื้นที่ของหลายจังหวัด ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ อ่านอนุมาตรานี้ แล้วก็เกิดข้อสงสัยและเกิดคำถามขึ้นหลายประการครับท่านประธาน

คำถามข้อแรก คือเราจะตั้งหน่วยงานขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ในระดับภาค ซึ่งผมก็ไม่ทราบว่าจะมีกี่ภาค แล้วจะแบ่งภาคกันอย่างไร ผู้บริหารสูงสุด ขององค์กรบริหารการพัฒนาภาคจะเรียกชื่อตำแหน่งว่าอะไร มีคนถามผมว่าจะเรียกว่า ผู้ว่าราชการภาค เหมือนกับผู้ว่าราชการ หรือข้าหลวงมณฑลในสมัยก่อนหรือไม่ ผมก็ตอบไม่ได้ครับ

คำถามสำคัญต่อไปก็คือ ผู้ว่าราชการหรือผู้อำนวยการองค์กรบริหาร การพัฒนาภาคนั้น จะมีอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติงานตามตัวอย่างภารกิจที่กำหนดไว้ ในอนุมาตรานี้ให้ประสบความสำเร็จได้อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประสานงานซึ่งเป็น หน้าที่ความรับผิดชอบของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ที่ไปตั้งหน่วยงานอยู่ในส่วนภูมิภาค โดยไม่ขึ้นตรงต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเรื่องนี้เป็นปัญหาสำคัญที่เป็นเสมือนหนามตำใจ ผู้ว่าราชการจังหวัดและอดีตผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติอยู่ในที่นี้ หลายท่านได้เคยอภิปรายไว้แล้ว

ท่านประธานครับ ความจริงเรื่องนี้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหาร ราชการแผ่นดิน ได้เคยเรียนเชิญท่านอาจารย์จรัส สุวรรณมาลา ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญไปร่วมประชุมหารือและขอความรู้จากท่าน ซึ่งท่านก็ได้ กรุณาอธิบายให้เราเข้าใจถึงแนวคิดและเจตนารมณ์ในการยกร่างในระดับหนึ่ง แล้วก็ ถ้าหากว่าผมเข้าใจไม่ผิดวัตถุประสงค์สำคัญข้อหนึ่งของการยกร่างอนุมาตรานี้ก็คือการที่จะ ช่วยลดจำนวนหน่วยงานของราชการส่วนกลางที่ไปตั้งอยู่ในส่วนภูมิภาคได้ แต่กราบเรียน ด้วยเคารพครับว่า ผมไม่เห็นช่องทางว่าจะสามารถลดจำนวนหน่วยงานดังกล่าวได้อย่างไร ทั้งยังอาจจะทำให้เกิดปัญหาความซ้ำซ้อนและสับสนในการบริหารงานระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น ผมจึงใคร่ขออนุญาตเสนอความคิดในการปรับปรุง แก้ไขร่างมาตรานี้ ถ้าหากว่าประสงค์จะให้คงอยู่ต่อไป โดยขออนุญาตแก้ว่า (๔) ให้มี การยุบเลิกหน่วยงานของราชการบริหารส่วนกลางที่ไปตั้งอยู่ในส่วนภูมิภาคให้ชัดลงไปเลย และจัดตั้งองค์กรบริหารการพัฒนาพื้นที่ เปลี่ยนคำว่า ภาค เป็น พื้นที่ โดยตั้งอยู่ในส่วนกลาง ให้องค์กรนี้ตั้งอยู่ในส่วนกลางเพียงหน่วยเดียว ทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนา กลุ่มจังหวัดต่าง ๆ ที่ตั้งอยู่ในภูมิภาคและกำกับดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ จัดทำแผน และบริหารงบประมาณแบบพื้นที่ เพื่อดำเนินการพัฒนาพื้นที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ เพิ่มเข้าไปนิดหนึ่ง และแผนพัฒนาประเทศซึ่งไม่ซ้ำซ้อนกับงานของจังหวัดและองค์การ บริหารท้องถิ่น ประสานงานพัฒนาพื้นที่การบริหารงานระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นให้เกิดการพัฒนาแบบบูรณาการและยั่งยืนของการพัฒนาในระดับพื้นที่ ของหลายจังหวัด ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ถ้าบัญญัติอย่างนี้ รับได้ครับ เพราะว่ามันจะมี ความชัดเจนขึ้นเยอะ แล้วก็มีเป้าหมายด้วยว่าจะต้องมีการลดหน่วยงานของส่วนกลางที่ไป ตั้งอยู่ในภูมิภาคโดยไม่จำเป็นอยู่มากมาย ออกให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จะน้อยได้ ความจริง ผมมีเรื่องที่จะอภิปรายอีกพอสมควร แต่ว่าเนื่องจากเวลาหมดแล้ว ขอขอบพระคุณ ท่านประธานอย่างยิ่ง ขอบคุณครับ