กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ที่เคารพอย่างสูง กระผม นายเฉลิมชัย เฟื่องคอน สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติจากจังหวัดอุตรดิตถ์ กระผมขออภิปรายในมาตรา ๒๗๙ และมาตรา ๒๘๐ ซึ่งอยู่ในภาค ๔ หมวด ๒ ว่าด้วย การปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม ในส่วนที่ ๑ ว่าด้วยสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ ในมาตรา ๒๗๙ วรรคหนึ่ง ได้กำหนดว่า เพื่อประโยชน์แห่งการดำเนินการปฏิรูปประเทศให้ต่อเนื่องจนบรรลุผล ให้มีสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งมีองค์ประกอบและที่มาดังต่อไปนี้ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศมีสมาชิก ๑๒๐ คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากบุคคลดังต่อไปนี้ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ๖๐ คน สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ๓๐ คน ผู้ทรงคุณวุฒิ ๓๐ คน ๒. คณะกรรมการยุทธศาสตร์ การปฏิรูปแห่งชาติซึ่งมีอยู่ด้วยกันไม่เกิน ๑๕ คน ผมตั้งข้อสังเกตในการอภิปรายเรื่องตัวบุคคลในมาตรานี้ดังนี้ คณะกรรมาธิการยกร่าง รัฐธรรมนูญได้ยกร่างรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในมาตราดังกล่าวให้ตัวเองเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ มีส่วนได้เสียและผลประโยชน์ทับซ้อน ผมย้ำว่า มีส่วนได้เสียและผลประโยชน์ทับซ้อน สามารถดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศได้จำนวน ๖๐ คน ซึ่งพิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นการขัดกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ มาตรา ๓๕ (๖) ในส่วนที่เกี่ยวกับกลไกที่มีประสิทธิภาพในการเสริมสร้าง คุณธรรมและจริยธรรม ขัดแย้งกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในมาตรา ๒๔๘ เรื่องการขัดกัน แห่งผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม คือไปเขียนกฎหมายรัฐธรรมนูญ ให้ตนเองมีส่วนได้เสียและผลประโยชน์ทับซ้อนดังกล่าว เป็นการย้อนแย้งกับการจัดตั้ง สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติตามมาตรา ๗๔ ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งกำหนดว่ามาตรฐาน ทางจริยธรรมของผู้นำการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรม ที่สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติกำหนดและให้ความเห็นชอบ ผู้ใดฝ่าฝืนหากเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้ถือว่าเป็นการกระทำผิดทางวินัย หากผู้ฝ่าฝืนเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ย่อมเป็นเหตุ ให้ถูกถอดถอนและตัดสิทธิทางการเมืองได้ กรณีดังกล่าวนี้ถ้าคณะกรรมาธิการยกร่าง รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติฝ่าฝืนและไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ มาตรา ๓๕ (๖) ว่าด้วยกลไก ที่มีประสิทธิภาพในการเสริมสร้างคุณธรรม จริยธรรม และมาตรา ๒๔๘ ว่าด้วยการขัดกัน แห่งผลประโยชน์ มาตรา ๗๔ ว่าด้วยสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ จะพิจารณาโทษอย่างไรดีครับ ท่านประธานที่เคารพ จะพิจารณาโทษอย่างไรดี จะส่งเรื่องให้องค์กรไหนตรวจสอบ หรือจะส่งเรื่องให้สภาตรวจสอบภาคพลเมืองประจำจังหวัดดี โทษฐานใช้อำนาจในตำแหน่ง หน้าที่ไปเอื้อประโยชน์ให้กับตัวเอง ผมไม่เห็นชอบด้วยที่กำหนดให้ สปช. ๖๐ คน ไปเป็น สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ

เรื่องที่ ๒ เป็นเรื่องอำนาจหน้าที่โดยทั่วไป ตามมาตรา ๒๗๙ วรรคสี่ ซึ่งมีอยู่ ด้วยกัน ๖ ข้อ ความซ้ำซ้อนของอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป กับสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศกับคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติมีดังนี้

เรื่องที่ ๑ ขับเคลื่อนการปฏิรูปโดยการเสนอแนะนโยบายและข้อเสนอในการ ปฏิรูปต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ข้อนี้คณะกรรมการปฏิรูปตาม กฎหมายลูกต้องทำอยู่แล้ว และในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีเขาต้อง แถลงนโยบายต่อรัฐสภาอยู่แล้ว จะไปแนะนำอะไรเขาอีก รัฐบาลเขาจะฟังหรือเปล่า

เรื่องที่ ๒ บูรณาการแผนและขั้นตอนการออกกฎหมายและการปฏิบัติ ข้อนี้ควรเป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นศูนย์กลางการบริหารงาน คน งบประมาณ โดยตรงอยู่แล้ว นอกจากนี้ในระดับองค์กรการวางแผนทำหน้าที่บูรณาการของทุกฝ่าย ตลอดมา คือคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จะแยกแยะแบ่งงานกัน อย่างไร จะมีสภาพัฒน์ไว้ต่อไปเพื่อทำอะไร ควรยุบเสียด้วยดีหรือไม่ เพราะไม่มีแนวคิด ปฏิรูปล้ำยุค หรือไม่ก็ล้มเหลว

เรื่องที่ ๓ อำนาจหน้าที่ ส่งเสริมการศึกษาวิจัยและเผยแพร่ ข้อนี้ที่ผ่านมา มีหน่วยงานที่ดำเนินการอยู่แล้ว เช่น คณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ สำนักงานกองทุนสนับสนุน การวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย องค์กรเหล่านี้ยังไม่เพียงพอและทำงาน ไม่มีประสิทธิภาพหรือ

ส่วนข้อที่ ๔ และข้อที่ ๕ จัดเวทีสมัชชาเพื่อการปฏิรูปและติดตามประเมินผล ทั้ง ๒ ข้อนี้คณะกรรมการปฏิรูปด้านต่าง ๆ สามารถดำเนินการได้อยู่แล้ว ข้อสังเกตจากการเกิด อำนาจซ้อนอำนาจ องค์กรซ้อนองค์กร ความหวังดีอาจจะนำไปสู่ความขัดแย้ง รัฐบาลผสม ไม่ได้มาจากพรรคเดียว โอกาสยิ่งมีมากยิ่งขึ้น โครงสร้างส่วนบนมีหลายหัว หลายเจ้านาย องค์กรที่เกี่ยวข้อง ส่วนราชการต่าง ๆ ต้องวิ่งรอกชี้แจงจะฟังใคร และทำตามการตัดสินใจ สั่งการของหน่วยงานไหนระหว่าง

๑. เป็นรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกและเห็นชอบ ของสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา ๑๗๑ และมาตรา ๑๗๒

๒. ซูเปอร์ บอร์ด (Super board) หรือคณะรัฐมนตรีเงาที่มาจากการสืบทอด อำนาจของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ตามมาตรา ๒๗๙ วรรคหนึ่ง อันนั้นเป็นเรื่อง อำนาจทั่วไป

ต่อไปเรื่องที่ ๓ เป็นอำนาจพิเศษตามมาตรา ๒๗๙ วรรคห้า ของสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศ มีเพื่อนสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติถามผมว่าสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศที่มาจากการสืบทอดอำนาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทำไมมีอำนาจ เหนือรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งจริงหรือไม่ และความจริงเป็นเช่นไร ผมก็ไปเปิด มาตรา ๒๗๙ วรรคห้า วรรคนี้เป็นอำนาจพิเศษ ขออนุญาตอ่าน เมื่อคณะรัฐมนตรีได้รับ ข้อเสนอตามวรรคสี่ (๑) ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาดำเนินการตามข้อเสนอและให้การ สนับสนุนงบประมาณเพื่อดำเนินการอย่างเพียงพอ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีไม่สามารถ ดำเนินการตามข้อเสนอใดได้ให้ชี้แจงเหตุผลต่อรัฐสภาและสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เพื่อทราบ ในกรณีที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศมีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า สามในสี่ของสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ว่าการปฏิรูปเรื่องใด ที่คณะรัฐมนตรีไม่ดำเนินการนั้นเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง ผมเน้นว่าเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะต้องดำเนินการในเรื่องนั้นหรือไม่ ผลการออกเสียง ประชามติดังกล่าวมีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีและสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศให้ต้อง ปฏิบัติตาม สรุปก็คือกฎหมายรัฐธรรมนูญบังคับให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาดำเนินการ ตามข้อเสนอของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และให้การสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ หากไม่ดำเนินการตามข้อเสนอใดต้องชี้แจงเหตุผลให้สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ทราบด้วยว่าทำไมถึงไม่ทำตาม

และ ๔. สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศมีสิทธิฟ้องประชาชนได้หากเห็นว่า เรื่องที่คณะรัฐมนตรีไม่ดำเนินการนั้นเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่ง หากมีมติด้วยคะแนนเสียง ไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ โดยการออกเสียงลงประชามติ ผลการออกเสียงประชามติมีผลผูกพัน ให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตาม ขอย้ำว่าคณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตาม หากคณะรัฐมนตรี ไม่ปฏิบัติตามมีโอกาสถูกลงโทษ ถูกถอดถอน และฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด และยังถือว่าเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๒ และมาตรา ๒๗๗ และมาตรา ๑๕๗ ตามประมวลกฎหมายอาญา เพื่อนสมาชิก สปช. พี่น้องประชาชนที่อยู่ทางบ้านครับ เห็นหรือยังครับว่าสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศมีอำนาจพิเศษเหนือรัฐบาล เหนือคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ข้อเสนอใด การปฏิรูปใดที่รัฐบาลไม่ทำตาม ก็ต้องชี้แจงให้ทราบ ทั้ง ๆ ที่ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น มาตรา ๑๗๗ กำหนดให้ คณะรัฐมนตรีจะต้องเข้าบริหารราชการแผ่นดิน ต้องชี้แจงนโยบายต่อรัฐสภา และต้องชี้แจง ให้ชัดเจนด้วยว่าจะดำเนินการในเรื่องใดในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไป ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ รวมทั้งมาตรา ๑๗๙ กำหนดว่า ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย รวมทั้งนโยบาย และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาในหน้าที่ของตนด้วย สรุปแล้วในการ บริหารราชการแผ่นดินคณะรัฐมนตรีก็ยังต้องรับผิดชอบต่อสภาขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ คือต้องรับผิดชอบต่อนโยบายและข้อเสนอในการปฏิรูปของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศอีก ทั้ง ๆ ที่สภาขับเคลื่อนไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของพี่น้องประชาชนแต่อย่างใด แต่มาจาก การสืบทอดอำนาจของรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๗๙ วรรคหนึ่ง จะไม่เป็นการดูถูกพลเมือง ที่เรากำลังจะให้เป็นใหญ่ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้หรือ และต้องชี้แจงเหตุผลต่อสภาขับเคลื่อน กรณีไม่ดำเนินการตามข้อเสนอ ทั้ง ๆ ที่คณะรัฐมนตรีถูกควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน จากรัฐสภาอยู่แล้ว โดยการตั้งกระทู้ถามหรือยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติ ไม่ไว้วางใจตามมาตรา ๑๖๕ มาตรา ๑๖๖ และมาตรา ๑๖๗ ถ้าเป็นไปตามนี้ก็ถือว่ามี ซูเปอร์ บอร์ด ระดับเหนือสุดยอดขึ้นไปอีก กล่าวง่าย ๆ ก็คือเป็นบอร์ดที่อยู่เหนือการ ปฏิบัติงานของรัฐบาล หรือเป็น ครม. ชุดพิเศษ เหนือคณะรัฐมนตรีชุดปกติ และประเทศไทย ถ้ารัฐธรรมนูญมาตรานี้ผ่านไปใช้อาจมีนายกรัฐมนตรี ๒ คน คู่ขนานกันไปเหมือนบางประเทศ

เรื่องที่ ๔ มาตรา ๒๗๙ วรรคหก เรื่องเป็นองค์กรอิสระ สภาขับเคลื่อนนี่นะครับ พี่น้อง สปช. ประชาชนที่อยู่ทางบ้านเป็นองค์กรอิสระ มีอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน เหนือรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีคอยกำกับควบคุมการทำงานของรัฐบาลได้ทุกกรณี แต่ ต้องมี คำว่า แต่ ท่านไม่ได้รับผิดชอบอะไรต่อประชาชน ไม่ต้องรับผิดชอบอะไรต่อสภาผู้แทนราษฎร ไม่ต้องรับผิดชอบอะไรต่อรัฐสภา ไม่ต้องรับผิดชอบอะไรในทางเศรษฐกิจ แล้วก็ไม่ได้มาจาก การเลือกตั้งของพี่น้องประชาชน และยังสามารถเสนอและออกกฎหมายมาบังคับ คณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลให้ต้องปฏิบัติตามได้ ถ้าไม่ปฏิบัติตามอาจถูกถอดถอนตามมาตรา ๑๐๒ แห่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งถือว่าเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ผมก็อยากถามว่าจะมีองค์กรไหน มาควบคุมองค์กรอิสระเหล่านี้บ้าง ถ้าทำผิดคุณธรรม จริยธรรม

เรื่องการเสนอร่างกฎหมายตามมาตรา ๒๘๐ นี่ก็เสนอแบบพิสดาร เป็นช่องทางพิเศษทางด่วนมอเตอร์เวย์ ทางดี ๆ ก็ไม่ให้วิ่ง ไปวิ่งเอาทางด่วน เขาด่วนก็ต้อง ไปมอเตอร์เวย์ละครับ สภาขับเคลื่อน ปกติการเสนอร่างพระราชบัญญัติตามปกติต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๑๔๘ คือต้องเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรก่อน แต่ถ้าสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เป็นผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติ ไม่ต้องเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด แต่ให้เสนอต่อ วุฒิสภาก่อน เป็นการเสนอร่างกฎหมายช่องทางพิเศษขึ้นทางด่วนมอเตอร์เวย์ กลับหัวกลับหาง กันไปหมด ไม่รู้ว่ามีเจตนาแอบแฝงอะไรไว้หรือเปล่าก็ไม่รู้ ถ้าวุฒิสภาเห็นชอบให้เสนอ ต่อสภาผู้แทนราษฎร หากสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบด้วยกับวุฒิสภาให้ส่ง ร่างพระราชบัญญัติคืนวุฒิสภา หากวุฒิสภาลงมติยืนยันด้วยคะแนนเสียงเกินกว่า ๒ ใน ๓ ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัติเป็นอันได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ผมตั้งข้อสังเกตไว้ว่า

๑. ร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสภาขับเคลื่อนผ่านวุฒิสภาอย่างเดียว อาจจะใช้เป็นกฎหมายได้ โดยผ่าน ๒ ครั้ง ไม่ต้องให้ความสนใจสภาผู้แทนราษฎรก็ได้

๒. สภาขับเคลื่อนสามารถเสนอร่างกฎหมายอะไรก็ได้ โดยไม่ต้องสนใจ หรือประสานงานกับรัฐบาล ไม่ต้องดูนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาแต่อย่างใด แล้วเราจะบริหารบ้านเมืองกันอย่างไร ราชการจะฟังใคร บ้านเมืองจะวุ่นวายหรือไม่ การบริหารบ้านเมืองจะเป็นไปด้วยความลำบาก สุดท้ายคนที่น่าเห็นใจและได้รับผลกระทบ คือประชาชนนั่นเอง โครงสร้างการบริหารอาจจะเปลี่ยนแปลงไป ถ้ามาตรานี้มีผลใช้บังคับ มีซูเปอร์ บอร์ด หรือสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศเป็นผู้กำกับควบคุมอำนาจสูงสุด แล้วคณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลชุดใหม่หลังเลือกตั้งจะบริหารบ้านเมืองกันอย่างไร มีองค์กร อิสระที่คอยควบคุมกำกับดูแลอยู่มากมาย อยู่ส่วนบนสุดที่เป็นองค์กรอิสระ คอยกำกับ ควบคุมในการบริหารราชการแผ่นดิน คือสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ตามมาตรา ๒๗๙ หน่วยงานคอยตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ คือ ป.ป.ช. สตง. กกต. และผู้ตรวจการแผ่นดิน และพิทักษ์สิทธิมนุษยชน หน่วยงานตรวจสอบการละเมิดรัฐธรรมนูญ คือศาลรัฐธรรมนูญ หน่วยงานตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินคือศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและ งบประมาณ ตามมาตรา ๒๔๔ หน่วยงานตรวจสอบคุณธรรม จริยธรรมของนักการเมือง และเจ้าหน้าที่ของรัฐคือสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ ตามมาตรา ๗๔ อยู่ในระดับข้างเคียง ไม่เชิงเป็นองค์กรอิสระ คณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนโดยระบบคุณธรรม ตามมาตรา ๒๐๗ องค์กรอิสระในระดับพื้นที่ได้แก่สมัชชาพลเมือง ตามมาตรา ๒๑๕ และสภาตรวจสอบภาคพลเมือง ๗๗ จังหวัด ตามมาตรา ๗๗ เพียงเห็นองค์กรอิสระเหล่านี้ก็นึกไม่ออกว่ารัฐบาลที่มาจาก การเลือกตั้งจะมีที่ทางของตนยืนอยู่ตรงไหน จะบริหารบ้านเมืองอย่างไร การเลือกตั้งจะไม่มี ความหมายใด ๆ เพราะตัวแทนของประชาชนกำหนดอะไรไม่ได้ รัฐบาลหลังเลือกตั้ง จะบริหารประเทศไม่ได้ และไม่สามารถตอบสนองความเรียกร้องต้องการของประชาชนได้ ประเทศจะอยู่ในลักษณะล้าหลัง ชะงักงันและจะจมปลักอยู่กับความขัดแย้งไม่มีเสถียรภาพตลอดไป และเห็นว่ารัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปหลังจากการเลือกตั้งจะถูกองค์กรอิสระ และมาตรา ๑๐๒ มัดตราสังข์เอาไปถ่วงลงแม่น้ำเจ้าพระยาเสียเมื่อไรก็ได้ จึงยากเป็นอย่างยิ่ง ที่รัฐบาลจะผงาดอยู่ได้อย่างทรนงองอาจครบ ๔ ปี กระผมก็ฝากขอข้อสังเกตและข้อคิดเห็น ให้ท่านคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญช่วยกลับเอาไปคิดพิจารณาต่อไปด้วยครับ ขอบคุณท่านประธานเป็นอย่างสูงครับ