ขอบพระคุณครับ กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติที่รัก เคารพทุกท่าน ผม นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ในฐานะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ผมขอใช้ เวลาสักประมาณ ไม่แน่ใจ น่าจะสัก ๑๐ นาที ปกติผมไม่ค่อยพูดยาว แต่คิดว่าเรื่องนี้น่าจะถึง เวลาที่จะต้องอธิบายกันพอสมควรว่า บทบัญญัติในมาตรานี้เรื่ององค์การบริหารการพัฒนาภาค มันเป็นแนวคิดที่โผล่มาอย่างไร ทำไมจึงมาปรากฏอยู่ในที่นี้ ทั้ง ๆ ที่ความจริงแล้วเรื่องนี้ หลายเรื่องไม่ได้เสนอมาจากคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินของ สปช. ผมต้องกราบเรียนอย่างนี้ว่าตอนที่กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้อภิปรายในเรื่องส่วนของ กระจายอำนาจ ท่านคุณหมอกระแส ท่านอาจารย์วุฒิสาร ตันไชย เราได้อภิปรายเรื่อง การกระจายอำนาจ ความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจในประเทศไทยกันพอสมควร แล้วก็ได้มีการพูดเพื่อพยายามที่จะมองให้เห็นว่ามันมีปัญหาอะไรบ้างที่เราจะทำให้ การกระจายอำนาจให้ประโยชน์สุขแก่ประชาชน ให้ท้องถิ่นเป็นหน่วยบริการขั้นพื้นฐานที่จะ เป็นของประชาชนได้มากเพิ่มเติมขึ้นกว่าที่ทำมาแล้วในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ผมต้องกราบเรียนว่าในการอภิปรายนั้นก็ได้เติม ผมคิดว่ามีเรื่องเติมเข้าไปอีกหลายเรื่อง เรื่องเติมเรื่องหนึ่งซึ่งความจริงอยู่ในมาตรา ๒๑๑ เรื่องการกระจายอำนาจที่ว่าด้วยหลักของ คอนเทสทาบิลิตี (Contestability) ว่าด้วยการจัดบริการสาธารณะใดที่ชุมชนหรือนิติบุคคล หรือบุคคลสามารถดำเนินการได้ก็ให้รัฐท้องถิ่นนั้นจัดโอนไปให้หรือมอบหมายให้ชุมชน หรือบุคคลนั้นกระทำการแทน ยกตัวอย่างเช่น การเก็บขยะ การดูแลเด็กเล็ก คนชรา ศูนย์เด็กเล็ก ศูนย์คนชราอย่างนี้เป็นต้น หลักการข้อนี้ก็เป็นหลักการที่เติมเข้าไปในเรื่องของการกระจายอำนาจ ผมเข้าใจว่า ก็มีการอภิปรายกันเพิ่มเติมพอสมควรว่าเรื่องนี้ทำไมจึงโผล่เข้ามา ทั้ง ๆ ที่ความจริง คณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นก็ไม่ได้เสนอเรื่องนี้มาตั้งแต่ต้น เช่นเดียวกันครับ เรื่องของการจัดปัญหาเรื่องหน่วยงานที่อยู่ในเขตพื้นที่ก็เป็นปัญหาใหญ่ ต้องกราบเรียนว่า ได้มีการอภิปรายกันพอสมควรว่าเราจะเดินหน้าปฏิรูประบบราชการไทยโดยรวมกันไป อย่างไร ในเชิงของข้อเท็จจริงต้องกล่าวว่า ท่านสมาชิก สปช. ได้พูดถูกต้องว่าท้องถิ่นของเรา ก้าวหน้าไปมาก แล้วคงจะต้องทำให้เข้มแข็งเพิ่มมากขึ้นกว่านี้อีก แต่ส่วนของภูมิภาค ตัวเลขที่ท่านให้มา คือหน่วยภูมิภาคหรือราชการที่อยู่ในจังหวัดที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค ปัจจุบันมีอยู่ประมาณ ๓๐ หน่วย หรือ ๓๑ หน่วยประมาณนี้ บางจังหวัดอาจจะ ๓๒ หน่วย หรือ ๓๓ หน่วยไม่เกินกว่านี้ แต่ราชการส่วนกลางที่ลงไปตั้งสำนักงานในจังหวัดหรือในเขตพื้นที่ ต่าง ๆ ต้องกราบเรียนด้วยว่าถ้าท่านสนใจข้อเท็จจริงท่านให้ตัวเลข ๗๐ หน่วย ๘๐ หน่วยนี้ เป็นตัวเลขที่ต่ำเกินไป ความจริงกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญท่านหนึ่ง ขอประทานโทษ ท่านประชา เตรัตน์ ท่านก็เข้าใจสภาพการณ์ในพื้นที่ดี ผมต้องกราบเรียนว่าตัวเลขของ ราชการส่วนกลางที่ลงไปตั้งอยู่ในจังหวัด บางจังหวัด ๓๐๐ กว่าครับ ๓๓๐ หน่วย ๓๘๐ หน่วย เพราะฉะนั้นตัวเลข ๗๐ หน่วย ๘๐ หน่วยเป็นตัวเลขขั้นต่ำในจังหวัดเล็ก ๆ แต่ตัวเลขที่เป็นจริง ในเวลานี้คือราชการส่วนกลาง ผมย้ำ ขีดเส้นใต้คำว่า ส่วนกลาง ที่ไปตั้งสำนักงานในรูปแบบต่าง ๆ รูปแบบเขตพื้นที่ ศูนย์ หน่วย เขตบริการ เขตอะไรก็ตามทีมีทั้งหมดผมคิดว่าจังหวัดใหญ่ ๆ ๓๐๐ กว่าหน่วยอาจจะแตะ ๔๐๐ หน่วยแล้วก็ได้นะครับ ต้องเก็บข้อมูลให้ดี ๆ ปัญหาเรื่องนี้ เป็นปัญหาที่พวกเราก็พูดกันในเรื่องของหมวดการกระจายอำนาจ ในหลักวิชาการกระจายอำนาจ เขาเรียกว่า เป็นสภาวะแวดล้อมของการกระจายอำนาจ คือไม่ใช่เป็นเรื่องของการกระจายอำนาจ โดยตรง ถ้าเปรียบเทียบไปก็คือว่า ถ้าเราจะปลูกสวน ทำสวนหน้าบ้านให้สวยงาม เราจะปลูกต้นไม้ เราจะปลูกหญ้าอะไรก็ตาม มันก็ต้องอยู่ในสภาวะที่เหมาะสมด้วย เพราะว่าถ้าเกิดเรา สร้างต้นไม้ใหญ่ สร้างตึกใหญ่เข้าไปคลุมมันทั้งหมด มันก็จะไม่มีทางเติบโตได้เลย เพราะฉะนั้นผมจึงคิดว่าเรื่องนี้เราเคยมีการอภิปรายกันว่ามันจะอาจจะต้องถึงเวลาที่ต้อง จัดระเบียบ จัดระเบียบบรรดาหน่วยราชการส่วนกลางที่อยู่ในพื้นที่ต่าง ๆ กันเสียที ความจริง ท่านประธานก็พูดด้วยซ้ำไปว่า การตั้งภาคนี้ในบางกรณีประเทศฝรั่งเศส เขาให้ภาคเป็น หน่วยการปกครองท้องถิ่นก็มี ต้องเรียนนะครับ เราให้ท้องถิ่นเป็นท้องถิ่นสองชั้น ชั้นล่างคือ เทศบาล อบต. ชั้นบนคือองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ในกรณีของฝรั่งเศสไปไกลกว่านั้นอีก หลังสงครามโลก ครั้งที่ ๒ ฝรั่งเศสเองก็มีบทเรียนเรื่องการตั้งภาคมาก่อนในสมัยนโปเลียน แต่ภายหลังสงครามโลก ครั้งที่ ๒ ฝรั่งเศสเองก็ต้องการพัฒนาประเทศให้ก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว ก็ได้รื้อฟื้นการจัดตั้งภาคขึ้นมาใหม่ แต่ภาคของฝรั่งเศสนั้นต้องกราบเรียนว่าเป็นภาคท้องถิ่น เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น ในกรณีของไทยเราก็ได้คุยกันในหมู่คณะกรรมาธิการอย่างกว้างขวาง ว่าองค์การบริหารภาคถ้าเราทำให้เป็นท้องถิ่นไปเสียเลย มันจะโกลาหล ปั่นป่วนกันมาก พอสมควร ความจริงต้องกราบเรียนว่าอันนี้เป็นองค์กรส่วนกลาง เป็นการบริหารราชการส่วนกลาง เราเคารพหลักการของประเทศไทยซึ่งเป็นรัฐเดี่ยวว่ามีการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น หลักการนี้ยังมีอยู่เหมือนเดิมครับ ท้องถิ่นยังมีเหมือนเดิม พัฒนาไป ก้าวหน้ายังเหมือนเดิม ภูมิภาคก็ยังมีอยู่เหมือนเดิม แต่การบริหารราชการส่วนกลางที่ไปอยู่ ในเขตพื้นที่ต่าง ๆ ต้องกราบเรียนท่านว่า ผมก็ไม่แน่ใจว่ามีกี่ระบบ ผมคิดว่าภาคต่าง ๆ ในประเทศไทยน่าจะมีไม่ต่ำกว่า ๕๘ ระบบ เพราะกรมต่าง ๆ ก็มีความคิดเรื่องการจัดตั้งภาค ตั้งเขตพื้นที่ของตนเองด้วยกันทั้งสิ้น ภาคของกระทรวงมหาดไทยก็ไม่เหมือนกันทั้งหมด ภาคของกระทรวงมหาดไทยก็ไม่เหมือนภาคของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ในกระทรวงเกษตร และสหกรณ์ก็มีภาคของกรมชลประทาน ภาคของกรมโน้นกรมนี้ กรมประมง แม้กระทั่ง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์เอง แต่ละกรมก็มีวิธีการจัดตั้งภาคที่ไม่เหมือนกัน ยิ่งกว่านั้น ภาคของกระทรวงการคลัง ภาคของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ภาคของอัยการ ภาคของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ คือเรามีภาคทั้งหมด ไม่ต่ำกว่า ๕๘ ระบบ อันนี้มันแสดงให้เห็นว่าอะไร แสดงให้เห็นว่าเมื่อเราพูดถึงการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น เรามักจะมีมายาคติคิดว่าส่วนกลางคือราชการที่ตั้งอยู่ในเขตเมืองหลวง เพียงอย่างเดียว อันนั้นเป็นเรื่องจริงในสมัยล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ ๕ เป็นเรื่องจริงในสมัย การเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ ๆ เพราะในสมัยล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ ๕ จนกระทั่งถึงประมาณ สมัยก่อน จอมพล สฤษดิ์ หน่วยงานส่วนกลางที่ออกไปอยู่ในสำนักงานต่าง ๆ มีไม่น่าจะเกิน ๑๐ หน่วย อันนั้นเป็นเรื่องเก่ามาก ผมขอย้ำ มีไม่เกิน ๑๐ หน่วย แต่ไม่รู้เกิดอะไรขึ้น ราชการส่วนกลางในปัจจุบันอยู่ในเขตเมืองหลวงแล้วทำงานได้ไม่เต็มที่หรือว่าอย่างไรก็ไม่ทราบ ทุกคน ทุกหน่วยก็อยากจะตั้งสำนักงานเขต สำนักงานบริการไม่ใช่สำนักงานวิชาการ ความจริง ของท่านปรีชาก็อยู่ในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญด้วย ท่านก็พูดว่าแนวคิดเรื่องการจัดตั้ง สำนักงานส่วนกลางในพื้นที่ต่าง ๆ นี้ แนวคิดของ ก.พ. ดั้งเดิมคือหน่วยวิชาการ แต่ปัจจุบันนี้ ไม่ใช่หน่วยวิชาการ มันเป็นหน่วยบริการ หน่วยทำงาน หน่วยจัดการพัฒนาและโครงสร้าง พื้นฐานต่าง ๆ ก็ลงไปหมด เพราะฉะนั้นไม่รู้ว่าเหตุอะไรเกิดขึ้น ราชการส่วนกลางจึงออกไป ตั้งสำนักงานกันมากมายถึงขนาดนี้ เพราะฉะนั้นแนวคิดเรื่องของการจัดตั้งองค์การบริหาร การพัฒนาภาคนี้เราก็ได้คุยในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญว่ามันควรจะจัดระเบียบกันเสียที แต่ตัวเลขยังไม่ลงตัวมันอาจจะเป็น ๑๘ กลุ่มจังหวัดอย่างที่ท่านสมาชิก สปช. ได้อภิปรายมา ความจริง ๑๘ กลุ่มจังหวัดนั้นก็เป็นแนวคิดหนึ่ง ก็ต้องยอมรับว่า ๑๘ กลุ่มจังหวัดนี้เป็น เขตพื้นที่ของผู้ตรวจ เป็นเขตที่ ก.พ.ร. ของผู้ตรวจสำนักนายกรัฐมนตรียอมรับอยู่ก็เป็นเขต ที่สามารถจะใช้ได้หรืออาจจะเหลือสัก ๑๓ ความจริงท่านต้องดูว่าระบบภาคที่ราชการไทย ทำอยู่ในเวลานี้มีกี่ระบบ ผมบอกครับว่าไม่ต่ำกว่า ๕๘ ระบบ ท่านจะทำอย่างไรกับสภาพการณ์ แบบนี้ ฉะนั้นแนวคิด ผมขอย้ำว่าราชการองค์กรบริหารพัฒนาภาคไม่ใช่องค์กรที่จะสร้างขึ้นมา ให้มีการบังคับบัญชาที่ซ้อนทับขึ้นไปอีก ไม่ใช่ครับ โดยหลักแนวคิดคือการบริหารส่วนกลาง เราก็ไม่ถึงกับขนาดว่าต้องไปห้ามไม่ให้ราชการส่วนกลางออกไป แต่ท่านควรจะออกไป อย่างเป็นระบบ ระเบียบกันเสียที ประสานงานกันเสียบ้าง แล้วคนที่ประสานงานกันยากที่สุด คือการประสานงานในระหว่างหน่วยราชการด้วยกันเอง เรายังมีการโต้เถียงที่ยังไม่มีข้อยุติว่า หน่วยองค์การบริหารพัฒนาภาคจะเป็นผู้ว่าภาค หรือว่าจะเป็นเลขาธิการภาคหรือจะเป็น อะไรก็ตาม เราเปิดช่องไว้ว่าเรื่องนี้ควรจะเขียนกันเสียทีหนึ่ง หน่วยจะเป็น ๙ หน่วย ๑๐ หน่วย ๑๑ หน่วย ๑๓ หน่วย ๑๘ หน่วยก็ค่อยคุยกันอีกทีหนึ่ง ถามว่าจะทำให้องค์กรมันเพิ่มขึ้นหรือไม่ ต้องเรียนท่าน เรามี ๗,๘๐๐ องค์กรปกครองท้องถิ่น ตัวเลขที่เราเก็บมา เราก็มี ๗,๐๐๐ องค์กร หน่วยของส่วนกลางที่อยู่ในพื้นที่เหมือนกัน ๗,๐๐๐ องค์กร ในขณะที่เรามี ๗๗ จังหวัดเท่านั้นครับ เรามี ๗,๘๐๐ องค์กรปกครองท้องถิ่น มี ๗๗ จังหวัด ๗๗ จังหวัดนี่แต่ละจังหวัดมีประมาณ ๓๐ หน่วยภูมิภาค แต่ท่านต้องอย่าลืม เรามี ๗,๐๐๐ องค์กรส่วนกลาง หน่วยส่วนกลางที่ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ต่าง ๆ ปัญหาว่า ๗,๐๐๐ หน่วยส่วนกลาง เราก็คุยกันว่ามันจะไปแย่งงานจังหวัด จะไปลิดรอนจังหวัด ไปสั่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดซ้อนหรือไม่ เราเขียนไว้ชัดเจนว่าต้องทำงานซึ่งไม่ซ้ำซ้อนกับของจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชัดเจนครับ เรื่องนี้จะไม่ซ้ำซ้อนกับงานของส่วนภูมิภาค จะไม่ซ้ำซ้อนกับงานของท้องถิ่น แล้วเราจะมุ่งไปในทิศทางของการพัฒนาเพื่อให้มีการบริหาร การพัฒนา บริหารงบประมาณ เพราะงานพัฒนาหลายเรื่องมันทำในเขตจังหวัดเดียวไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นงานโลจิสติกส์ งานพัฒนาเขตลุ่มน้ำ การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ การพัฒนา การคมนาคม หรือแม้กระทั่งมหาวิทยาลัยเองก็ตาม โรงเรียนขนาดใหญ่ โรงพยาบาลขนาดใหญ่ ที่เป็นศูนย์มันทำงานพัฒนาทั้งหมดในเขตจังหวัดเดียวไม่ได้ มันต้องทำงานข้ามจังหวัด เพราะฉะนั้นผมคิดว่าผมอยากจะขออธิบายในความเป็นมาของอนุมาตรานี้ว่ามันเกิดมา อย่างนี้ล่ะครับ ว่าเกิดจากการอภิปรายโต้เถียงกันในหมู่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก็ได้เสนอเรื่องนี้ไว้ โดยที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็ระมัดระวังว่าการร่าง หรือการเขียนบทบัญญัติในลักษณะนี้จะกระทบต่อการทำงาน ๖ ภูมิภาคหรือไม่ จะกระทบ กระเทือนต่อท้องถิ่นหรือไม่ ก็ต้องเรียนว่าได้เขียนไว้ชัดเจนว่าจะไม่กระทบกระเทือนภูมิภาค แล้วจะเป็นบรรยากาศที่จะเอื้ออำนวยให้ท้องถิ่นนั้นได้ทำงานอย่างเหมาะสม ขอเรียนท่าน ด้วยความเคารพครับ ขอบคุณครับ