ท่านประธานที่เคารพครับ ผม ศาสตราจารย์ ดอกเตอร์อุดม ทุมโฆสิต สปช. หมายเลข ๒๔๕ ด้านการปกครองท้องถิ่นครับ ประเด็นที่ผมจะอภิปรายวันนี้ ก่อนอื่นต้องขอบคุณคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ตลอดระยะเวลาในการทํางาน ท่านก็จะประสานกับพวกเราตลอด โดยเฉพาะอย่างยิ่งท่านอาจารย์จรัสกับท่านอาจารย์วุฒิสาร เพราะฉะนั้นตัวร่างที่ออกมา ๖ มาตรา บวกกับหมวดปฏิรูปอีก ๑ มาตรา เป็นร่างที่ สอดคล้องกับแนวความคิดของพวกเราเป็นส่วนใหญ่อยู่แล้วครับ แต่ว่าอย่างไรก็ตามในทัศนะ ของพวกเรา รวมทั้งกระผมด้วยที่ได้ปรึกษาหารือกันเรียบร้อยแล้วมีความเห็นตรงกันว่า เรื่องการปกครองท้องถิ่นเป็นฐานรากที่สําคัญของบ้านเมืองเป็นอย่างยิ่ง ถ้าการปกครองท้องถิ่น ล้มเหลวความเป็นพลเมืองที่มีอํานาจ ความเป็นพลเมืองที่เข้มแข็งก็จะล้มเหลวตามไปด้วย อันนี้คือหลักการใหญ่ ประเทศเรา บ้านเมืองเราที่มีปัญหาวุ่นวายทุกวันนี้เป็นปัญหามาจาก โครงสร้างของคนเป็นหลัก โครงการของคนดังกล่าวก็คือว่าคนในชนบท คนชายขอบไม่ได้รับ ความเป็นธรรม ตัวเลขที่ปรากฏในเรื่องความยากจน ในเรื่องความเหลื่อมล้ํา ในเรื่องการที่ ขาดโอกาสความไม่เท่าเทียมเป็นตัวเลขที่สําคัญมาก ซึ่งผมคิดว่าสภาแห่งนี้ต้องให้ความสนใจ และให้ความสําคัญ วันนี้โจทย์ใหญ่ของเราก็คือว่าเราจะทําอย่างไรให้ช่วยเหลือ พี่น้องประชาชนในชนบทของเราให้ลืมตาอ้าปาก ให้มีโอกาสได้เท่าเทียม มีการศึกษาที่เท่าเทียม มีสาธารณสุขที่เท่าเทียม มีระบบเศรษฐกิจที่เท่าเทียมอันนี้เป็นเรื่องใหญ่ ผมศึกษา แล้วก็ทํางานทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ทฤษฎีของกลุ่มพวกผมบอกว่าวิธีการเดียวเท่านั้น ที่จะทําอย่างนี้ได้คือต้องจัดสรรอํานาจ ต้องจัดสรรระบบการปกครองให้มันเหมาะสม ถ้าหากว่าการจัดสรรอํานาจแล้วก็การจัดสรรระบบการปกครองไม่เหมาะสมความเหลื่อมล้ํา ความเท่าเทียมก็จะไม่ไหวตัว เพราะฉะนั้นถ้าเราจัดเรากระจายอํานาจให้เหมาะสม และให้ประชาชนส่วนปลายได้มีโอกาสได้ใช้อํานาจของเขาตามที่เหมาะที่ควร เพื่อจะแก้ปัญหาของเขา เพื่อจะประกอบอาชีพทํามาหากินเขาจะลืมตาอ้าปากความเสมอภาค ก็จะตามมาเอง อันนี้เป็นสิ่งที่ผมอยากจะกราบเรียนในเบื้องต้น ทีนี้ผมคิดว่าหลักการ ในหมวด ๗ มันมี ๒ เรื่องใหญ่ ๆ

เรื่องที่ ๑ ก็คือว่าทําอย่างไรเราจึงจะทําให้การกระจายอํานาจสําเร็จลุล่วง ไปได้ด้วยดี

เรื่องที่ ๒ ถ้าเรากระจายอํานาจไปแล้วเราต้องทําให้ท้องถิ่นมีขีดความสามารถสูง เพียงพอที่จะนําอํานาจนั้นไปใช้ให้เกิดประโยชน์ และอยู่ในกรอบของคุณธรรมด้วย อันนี้คือ โจทย์ใหญ่ ซึ่งผมจะขออนุญาตอภิปรายใน ๒ ส่วนนี้

ทีนี้สําหรับอันแรกในการอภิปรายดังกล่าวผมคิดว่าต้องคิดถึงหลักการใหญ่ก่อน ผมกราบเรียนอย่างนี้นะครับ ตามหลักรัฐประศาสนศาสตร์ระบบการปกครองกับการใช้อํานาจรัฐ ต้องไปด้วยกันครับ ถ้าเมื่อไรไม่ไปด้วยกันมันก็จะดึงกันแล้วก็สร้างปัญหา ความหมายตรงนี้หมายความว่าระบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจําเป็นต้อง ใช้อํานาจแบบกระจายอํานาจ ระบบการปกครองแบบเผด็จการจําเป็นต้องใช้อํานาจ แบบรวมศูนย์อํานาจ อันนี้เป็นหลักการง่าย ๆ แต่ปัญหาในบ้านเราซึ่งนักศึกษาผมรู้เป็นอย่างดี ก็คือเรามีการปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งยืนยันว่าประชาชนส่วนใหญ่เป็นเจ้าของอํานาจ เป็นผู้ใช้อํานาจเพื่อแก้ปัญหาของประชาชนเอง หลักการเราเป็นอย่างนี้ แต่หลักการดังกล่าว ไม่เคยบรรลุผลในทางปฏิบัติเลยครับ ก็มีเหตุผลเดียวเท่านั้นง่าย ๆ ก็คือว่าระบบการปกครอง ของเรายังเป็นระบบการปกครองรวมศูนย์อํานาจ การปกครองรวมศูนย์อํานาจถ้าจะขยายความ ให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่าประชาชนในชนบท ประชาชนในชายขอบเขาเสียเปรียบอย่างไร ง่าย ๆ ครับ กล่าวคือการปกครองแบบรวมศูนย์อํานาจ อํานาจในการตัดสินใจมันอยู่ที่ส่วนกลาง ทรัพยากรทุกเม็ดที่อยู่ในภูมิภาคถูกดึงมาที่ส่วนกลางหมด และส่วนกลางบอกว่าฉันจะจัดสรรไปให้ แต่เวลาจะจัดสรรไปให้มักจะจัดสรรลงไปที่ส่วนกลางก่อน ชนบทเขาก็ขาดแคลนสิครับ โอกาสเขาก็ไม่มีสิครับ การตัดสินใจของปัญหาต่าง ๆ ในชนบทถูกส่งมาที่ส่วนกลาง แล้วส่วนกลางก็มักจะไม่เข้าใจปัญหานั้น แล้วจึงตัดสินใจไปตามที่ตัวเองคิด ตกลงปัญหา ของชาวบ้านในชนบทก็แก้ไม่ได้ อันนี้เป็นสาเหตุสําคัญในเชิงการใช้อํานาจรัฐ ที่เป็นสมุฏฐาน นําไปสู่ปัญหาวุ่นวายต่าง ๆ ในชาติบ้านเมือง ผมกล่าวถึงตรงนี้เยอะหน่อยนะครับ เพราะว่า ผมมีความเห็นว่าบ้านเมืองของเรายังปกครองแบบผิดฝาผิดตัว ถ้าท่านผู้มีอํานาจรัฐในที่นี้ เห็นด้วยต้องสนับสนุนการกระจายอํานาจให้สําเร็จโดยเร็วนะครับ เรามีตัวอย่าง จากต่างประเทศซึ่งเราสอนนักศึกษากัน กรณีญี่ปุ่น กรณีเกาหลี กรณีสิงคโปร์ กรณีใกล้ ๆ กรณีมาเลเซีย เขาทําเรื่องนี้ก่อนเลยครับ เมื่อทําเรื่องนี้ก่อนประเทศเดินหน้าเลยครับ อย่างเกาหลีเดินหน้าไปแล้ว เมื่อ ๒๐ ปีก่อน เกาหลีไม่ได้เจริญดีไปกว่าประเทศไทย แต่เดี๋ยวนี้ครับระบบเศรษฐกิจ สังคม การเมืองของเขามีตัวชี้วัด มีผู้ไปวัดแสดงให้เห็นว่า เขาก้าวหน้าไปกว่าเรามาก ผมจึงอยากจะเรียนย้ําตรงนี้อีกครั้งหนึ่งว่าเรื่องการกระจายอํานาจ เป็นเรื่องสําคัญมากนะครับ แล้วก็รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถ้าเห็นว่าเรื่องการกระจายอํานาจสําคัญ ต้องเอาใจใส่เรื่องนี้ ต้องเน้นเรื่องนี้นะครับ เพราะผมคิดว่าหลักการของรัฐธรรมนูญที่ดี ๑. ต้องแก้ปัญหาหลักของชาติให้ได้ ๒. ต้องสร้างชาติเพื่ออนาคตให้ได้ ต้องเป็นอย่างนั้น ทีนี้ข้อสังเกตในประเด็นที่ ๒ ของผม ผมคิดว่าการกระจายอํานาจที่ผ่านมาเราล้มเหลวครับ ผมอาจจะใช้คํารุนแรงไปหน่อยนะครับว่า ล้มเหลว ผมเคยไปทํางานกับตัวนะครับ กับตัวผมเอง ในด้านการกระจายอํานาจ ผมอาสาไปทํางานนี้เพราะว่าด้วยใจรัก ด้วยใจสมัคร อยากที่จะเห็น บ้านเมืองมันเดินไปข้างหน้า แต่เวลาไปทํางานผมเป็นประธานอนุกรรมการพิจารณา ทําแผนการถ่ายโอนภารกิจไปให้ภูมิภาค เจรจากับส่วนราชการต่าง ๆ ๒๔๐ กว่าภารกิจ กับกรมทั้งหมดร้อยกว่ากรม เจรจายากเย็นเหลือเกินครับ ในท้ายที่สุดเขาก็ยอมให้เขียน แต่เขียนแล้วเขาไม่ปฏิบัติครับ เราไปทวงถามมาก ๆ เขาก็บอกว่าอาจารย์ไม่รู้หรือว่าพวกผม ไม่อยากกระจาย นี่เป็นคําพูดจริงครับ ได้ยินมากับหู เมื่อเป็นอย่างนี้ผมก็อยากกราบเรียนว่าเรื่องการกระจายอํานาจถ้าเราใช้ระบบสมัครใจ เหมือนกับรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ที่ผ่านมา อีก ๒๐ ปีข้างหน้าก็คงจะไม่สําเร็จ โดยเหตุผลอย่างเดียวก็คือคนที่เขามีอํานาจอยู่แล้วเขาไม่อยากไปกระจายและเราทําอะไร ไม่ได้เลย และปัญหาเป็นอย่างไรครับเดี๋ยวนี้ ปัญหาด้านการศึกษาของเราถูกประเมิน และเป็นอย่างไรครับ การประเมินของพิซา (PISA) การประเมินของเวิลด์ อีโคโนมิค ฟอรัม (World Economic Forum) เมื่อ ๒-๓ วัน ออกมาว่าเราอยู่อันดับท้าย ๆ เลยครับ ปัญหาสาธารณสุขที่ไปไม่ถึง ซึ่งปัญหาเหล่านี้ผมคิดว่ามันเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กับเรื่อง การกระจายอํานาจทั้งสิ้น ทีนี้ถ้าการกระจายอํานาจจะได้ผลสิ่งที่เราหลีกเลี่ยงไม่ได้ต้องถือว่า การกระจายอํานาจเป็นเจตนารมณ์ของรัฐ ในทางวิชาการเราถือว่าเรื่องนี้เป็นแนชชันนอล แมนเดท (National mandate) เมื่อเป็นแนชชันนอล แมนเดท เราจะไปยอมให้สมัครใจ เพื่อให้ประโยชน์ตกอยู่กับคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดไม่ได้ต้องยึดประโยชน์ของชาติเป็นหลัก เมื่อยึดประโยชน์ของชาติเป็นหลักจําเป็นต้องบังคับ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีข้อดีในมาตรา ๒๐๒ ทําปลั๊กไว้ให้เสียบนะครับ บอกว่าอะไรที่กําหนดในรัฐธรรมนูญนี้ถ้าหากว่ารัฐบาลที่จะตามมา หรือส่วนราชการไหนไม่ปฏิบัติให้ถือว่าละเว้นปฏิบัติ ซึ่งมาตรานี้เป็นมาตราสําคัญมาก และเป็นมาตราที่จะทําให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชีวิตชีวาแล้วก็ปฏิบัติได้จริง แต่ว่าสิ่งที่ผม อยากจะขอเพิ่มเติมก็คือว่าเขียนมาตราอื่นที่รองรับตั้งแต่มาตรา ๒๑๑ ถึงมาตรา ๒๑๖ ซึ่งผมเองดูไว้หลาย ๆ มาตราควรจะกําหนดเงื่อนไขไว้ให้ชัดเจนว่าคุณจะต้องทําให้เสร็จ ภายในกี่ปี ผมคิดว่าเราไม่ควรยอมอีกแล้วครับ เพราะที่ผ่านมา ๑๘ ปีนะครับ นี่ไปไม่ถึงไหน ไม่ควรจะยอมอีกต่อไป เพราะฉะนั้นต้องบังคับ อะไรเกิดก็ต้องยอมให้เกิดและผมเชื่อว่า ทุกอย่างมันจะดีขึ้น เพราะฉะนั้นในส่วนของการกระจายอํานาจที่ผ่านมาที่ไม่ประสบ ความสําเร็จหัวใจใหญ่ของปัญหาขอย้ําอีกทีครับ คือกฎหมายรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ ปี ๒๕๕๐ ใช้ระบบสมัครใจและคนที่เขามีอํานาจอยู่แล้วเขาไม่ยอม เพราะฉะนั้นฉบับปัจจุบัน ปี ๒๕๕๗ หรือปี ๒๕๕๘ ต้องแก้ตรงนี้

ทีนี้ข้อสังเกตประการที่ ๓ ซึ่งผมอยากจะเรียนย้ําอีกทีหนึ่ง ในการกระจายอํานาจ ลงไปสู่ท้องถิ่นถ้าท้องถิ่นอ่อนแอ ท้องถิ่นไร้ประสิทธิภาพก็ล้มเหลวอีกละครับ เพราะฉะนั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความจําเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทําให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง กรุณาคิดว่า เรื่องการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องของประชาชน เราเปิดโอกาสให้ประชาชนเขาสามารถ ปกครองตนเอง เขาสามารถจัดการตนเองแล้วนําไปสู่การพึ่งตนเอง โปรดกรุณาคิดแบบนี้ เพราะฉะนั้นในหลักการปกครองท้องถิ่นเราจึงเขียนไว้ ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เขียนไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเป็นองค์กรอิสระ ต้องมีความเป็นอิสระที่จะแก้ปัญหา ของตัวเอง อิสระที่จะออกข้อบัญญัติเพื่อจะใช้ในพื้นที่ของตัวเอง อิสระที่จะหารายได้ อิสระที่จะหาบุคคลมาทํางาน แล้วก็อิสระที่ประชาชนในท้องถิ่นจะต้องควบคุมกระบวนการ บริหารของเขาในท้องถิ่นด้วยเขาเอง เพราะฉะนั้นความเป็นอิสระของท้องถิ่นต้องเขียนให้ชัด ปัจจุบันนี้ความเป็นอิสระของท้องถิ่นเบลอมาก เราเขียนกว้าง ๆ แล้วก็ปล่อยให้ไปตีความ กันเองว่าให้กํากับดูแลเท่าที่จําเป็น ซึ่งในทางปฏิบัติที่เป็นอยู่ขณะนี้ ส่วนกลางออกระเบียบมาข้อหนึ่งหรือ ๒ ข้อ ก็ควบคุม ท้องถิ่นแล้วครับ เพราะฉะนั้นกระบวนการบริหารท้องถิ่นทั้งโครงสร้างและกระบวนการ มันอ่อนแอไปหมดเลยครับ ผมมีข้อเสนออย่างนี้นะครับ มีข้อเสนอที่อยากให้พิจารณา ในการแก้ไขเรื่องนี้ต้องมี ๒ ส่วน ส่วนที่ ๑ ต้องดูด้านโครงสร้าง ส่วนที่ ๒ ต้องดูด้าน กระบวนการ โครงสร้างของรัฐด้านการปกครองท้องถิ่น จําเป็นจะต้องเข้มแข็ง ท่านนึกภาพ อย่างนี้ครับ ท้องถิ่นเป็นส่วนย่อของรัฐ นั่นหมายความว่าพื้นที่ต่าง ๆ ที่เป็นท้องถิ่น เป็นที่ตั้งถิ่นฐานของประชาชน และประชาชนเหล่านั้นเขาต้องการกิจกรรมที่มาใช้ เพื่อการดํารงชีวิตของเขา เพราะในทางหลักการปกครองระหว่างพื้นที่กับหน้าที่ต้องได้ดุลกัน แต่โครงสร้างในการบริหารราชการท้องถิ่นของเราทุกวันนี้ เป็นโครงสร้างที่รวมศูนย์อํานาจนะครับ เมื่อรวมศูนย์อํานาจในส่วนหัวคือส่วนกลางเรามี ก.ถ. ก็คือคณะกรรมการปกครองท้องถิ่น แล้วก็ส่วนท้ายก็มีองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งส่วนล่างกระจัดกระจายแตก เรามีองค์กรปกครองท้องถิ่น เรามีกํานันผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นส่วนการปกครองท้องที่ เรามีท้องถิ่นชุมชนซึ่งทั้ง ๓ หน่วยงานนี้ ทํางานไม่เคยประสานกันเลย เพราะฉะนั้นวิธีการแก้ปัญหาต้องทําส่วนบนให้ดีโดยให้มี สภาการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ ซึ่งสภาแห่งนี้ทําหน้าที่ให้กระทรวงทุกกระทรวง ในส่วนกลางสามารถทํางานเชื่อมโยงกับท้องถิ่นได้ และเมื่อทํางานเชื่อมโยงกับท้องถิ่นได้แล้ว บางทีภูมิภาคไม่ต้องมีก็ได้ครับ เพราะฉะนั้นองค์กรนี้ต้องทําหน้าที่ ๓-๔ อย่าง คือ ประการที่ ๑ ทําหน้าที่ในการกระจายอํานาจ อันที่ ๒ ทําหน้าที่ในการพัฒนาบริการแล้วก็ดูแลบริการ ให้เกิดความเป็นธรรมเสมอภาค อันที่ ๓ ทําหน้าที่ในเรื่องการเงินการคลัง เพื่อรักษา กฎระเบียบการเงินการคลังท้องถิ่น แล้วอันที่ ๔ ทําหน้าที่การบริหารงานบุคคลเพื่อพัฒนา ทรัพยากรบุคคลของท้องถิ่นให้เข้มแข็ง ถ้าโครงสร้างส่วนบนตรงนี้เราเข้มแข็งให้ทําได้ ผมเชื่อว่าระดับจังหวัดและระดับพื้นที่เราก็ค่อยทําไปได้ ส่วนในระดับจังหวัดนั้นผมคิดว่า สิ่งที่จําเป็นจะต้องทําให้มีขึ้นคือท้องถิ่นเต็มรูปแบบจังหวัด ซึ่งในส่วนของภาคปฏิรูป เราเขียนไว้พอสมควรแล้ว เพราะว่าถ้าทําท้องถิ่นให้เต็มทั้งจังหวัด จังหวัดจะได้เกิดเอกภาพ ทุกวันนี้ไม่มีเอกภาพล่ะครับในระดับจังหวัด เพราะว่าจังหวัดนี้คือเป็นพื้นที่ที่ส่วนกลาง ต่อท่อลงไป แล้วต่างคนต่างทําครับ น่าสงสารชาวบ้าน นี่คือระบบราชการ ระบบการทํางาน เชิงโครงสร้างที่มันใช้ไม่ได้ ส่วนเรื่องกระบวนการไม่ว่าจะเป็นกระบวนการเรื่องการเงินก็ดี เป็นกระบวนการบริหารงานบุคคลก็ดีหรือจะเป็นกระบวนการการกํากับดูแลก็ดี ผมคิดว่า เรื่องนี้ต้องทําให้กระชับ ชัดเจน ภายใต้หลักความเป็นอิสระของท้องถิ่น

ประการสุดท้ายที่ผมจะพูดในระยะเวลาสั้น ๆ นะครับ ผมไม่เห็นด้วยกับการ เปลี่ยนคําดั้งเดิมซึ่งเข้าใจดีอยู่แล้ว คือใช้คําว่า เปลี่ยนคําว่า ปกครอง เป็น บริหาร ผมไม่เห็นด้วย องค์กรบริหารท้องถิ่น เอามาจากไหนครับ ในสารบบทางวิชาการเขาใช้องค์กรปกครองท้องถิ่น กันทั้งนั้น ทั่วโลกแล้วเราก็สอนกันอย่างนี้ พอองค์กรบริหารฟังอย่างไรว่าเพื่อที่จะให้เกิด ความหมายสื่อไปในทางล่าง ถ้าอย่างนั้นเรามีคําศัพท์ใหม่ครับ โคด ภาษาอังกฤษ เขาใช้คําว่า โลคอล กัฟเวอร์แนนซ์ (Local Governance) ซึ่งหมายถึงการใช้อํานาจรัฐไปในการจัดระบบ ระเบียบ เพื่อปกป้องคุ้มครองดูแลประชาชนโดยให้ประชาชนหรือภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เข้ามามีส่วนร่วม ภาษาไทยก็แปลว่าอภิบาลครับ ซึ่งคําว่า อภิบาล ที่จริงพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ทรงใช้ในการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม สุขาภิบาลท่าฉลอมมาจากคําว่า สุข บวกด้วย อภิบาล เป็นสุขาภิบาล เพราะฉะนั้นผมขอความกรุณาว่าอย่าไปเปลี่ยนอะไรที่คนอื่นเขา ไม่ค่อยเข้าใจ แล้วก็ตีความไปตามความเข้าใจของตัวเอง ให้นับถือวิชาการครับ ผมอยากให้ เคารพหลักวิชาการ ผมคิดว่าเวลาของผมหมดแล้ว และผมไม่อยากเป็นคนที่พูดอะไรเกินเวลา ที่จริงผมมีประเด็นอีก ผมจะเขียนแล้วก็เสนอไปครับ ขอบพระคุณครับ ท่านประธานครับ