กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ผม นายถาวร เฉิดพันธุ์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติจากจังหวัดปทุมธานีครับ ท่านประธานครับ ผมขออนุญาตอภิปรายในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในมาตรา ๒๑๖ ผมต้องขออนุญาตโคด (Code) ข้อความที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๑๖ เพื่อประกอบข้อเสนอที่ผมจะได้อภิปรายต่อไป เพราะจะหนักไปในทางตีความและขยายความ ในข้อบัญญัติที่กําหนดไว้ในมาตรา ๒๑๖ ครับ

ในมาตรา ๒๑๖ ได้กําหนดไว้ว่าการบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่น ต้องเป็นไปตามความเหมาะสม และความจําเป็นขององค์กรบริหารท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ โดยต้องดําเนินการดังต่อไปนี้ ขีดเส้นใต้คําว่า ความเหมาะสม ไว้สักหน่อย เพราะว่า เดี๋ยวจะกลับมาพูด

(๑) ให้บุคลากรขององค์กรบริหารท้องถิ่นมีสถานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือลูกจ้างส่วนท้องถิ่นและสามารถย้ายหรือสับเปลี่ยนสังกัดระหว่างองค์กรบริหารท้องถิ่น รูปแบบต่างกันได้ อันนี้ก็ขีดเส้นใต้ไว้ตรงที่ ข้าราชการ

(๒) ให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบ ในระดับชาติและระดับจังหวัด รวมกันเป็นองค์กรเดียว โดยมีองค์ประกอบ ๔ ฝ่าย ประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรบริหารท้องถิ่น ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิ มีจํานวนเท่ากัน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่วนองค์กรบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้นอาจมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคล เป็นการเฉพาะได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ

(๓) ให้มีคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่น โดยระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

เมื่อสักครู่ได้ฟังท่านอาจารย์วุฒิสาร ตันไชย ท่านได้พูดถึงแนวทางในการ ร่างกฎหมายโดยเฉพาะในเรื่องของการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นไว้ว่า ท่านมีฐานคิดอยู่ ๓ ฐานคิดด้วยกัน ผมจําได้ว่าฐานคิดที่ ๑ ของท่านนั้นก็คือการที่นําเอาสาระของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ กับ ปี ๒๕๕๐ มาใช้ประโยชน์ ฐานคิดที่ ๒ เป็นฐานที่จะพยายามแก้ปัญหา ของการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นที่ผ่านมา ในส่วนของผมนั้นที่ได้รับมอบหมายให้เป็น ประธานอนุกรรมาธิการบริหารทรัพยากรบุคคลท้องถิ่นในกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีท่านพงศ์โพยม วาศภูติ เป็นประธานนั้น ก็ได้มีการประชุมคณะอนุกรรมาธิการ ที่ผมได้รับผิดชอบนั้น ก็มีแนวทางในการที่จะแก้ปัญหาการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น ที่ผ่านมาเช่นเดียวกัน เพราะฉะนั้นเราก็ได้มีประชุมแล้วก็มีการวางกรอบในการที่จะ แก้ปัญหาการบริหารงานท้องถิ่นไว้ ซึ่งผมก็จะขอนํามาเสนอประกอบกับข้อบัญญัติที่ทาง กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๑๖ ดังนี้ครับ

ประการแรก ในหลักการพื้นฐานของการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ วรรคแรก ที่บัญญัติให้การบริหารงานบุคคลของ องค์กรบริหารท้องถิ่นต้องเป็นไปตามความเหมาะสมและความจําเป็นขององค์กรบริหารท้องถิ่น แต่ละรูปแบบนั้น อันนี้ผมเข้าใจว่าทางกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนั้นพยายามที่จะ ปลดล็อก (Lock) ในเรื่องนี้ กล่าวคือรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ ได้ใช้คําว่าในการบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะในการแต่งตั้ง การให้พ้นจากตําแหน่งนั้นเป็นไปตามความต้องการ ขีดเส้นใต้นะครับ ใช้คําว่า ความต้องการ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาตามมามากมาย เพราะความต้องการนั้นถูกตีความไปว่าเป็นความต้องการ ของผู้บริหารท้องถิ่นกับท้องถิ่น เพราะฉะนั้นผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องการอะไรก็ต้องเป็นไปตามนั้น ก็นํามากําหนดไว้ในกฎหมายบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ เป็นต้นมา ทําให้เกิดปัญหาความขัดแย้งต่าง ๆ ในท้องถิ่นหลายประการด้วยกัน โดยเฉพาะการย้าย การโอนย้ายไม่สามารถทําได้ เพราะว่าผู้บริหารท้องถิ่นนั้นไม่ต้องการ ถ้าต้องการก็เอา ไม่ต้องการก็ไม่เอาทั้งปลายทางต้นทาง ปลัด อบต. ก็ดี ปลัดเทศบาลก็ดีที่ทางผู้บริหารต้องการ ก็ไม่อยากให้ย้าย ถ้าไม่ต้องการบางครั้งก็อยากให้ย้าย บางครั้งก็ไม่อยากให้ย้ายเพราะว่า ถ้าไม่ย้ายได้ก็ดีเพราะจะได้อยู่ใกล้ไม้ใกล้มือหน่อย อันนี้ก็เป็นเดดล็อก (Deadlock) เป็นการล็อกไม่ให้การโอนย้ายเป็นไปได้โดยคล่องตัว ผมคิดว่าทางท่านคณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญพยายามจะปลดล็อกตรงนี้เพื่อให้เกิดความคล่องตัว ทางอนุกรรมาธิการ ของเรานั้นก็มีความเห็นคล้องสอดคล้องกับประเด็นนี้ แต่อย่างไรก็ตามในเรื่องนี้ก็อยากจะ เสนอว่าการที่จะกําหนดให้การบริหารงานบุคคลนั้นเป็นไปตามความเหมาะสม ความจําเป็น อย่างเดียวไม่พอ มันยังหลวมไปนิดหนึ่งครับ ควรที่จะกําหนดข้อความอีกสักนิดหนึ่ง เพื่อให้เกิดความสมดุลก็คือการบริหารงานบุคคลนั้นจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม เพราะถ้าหากว่าเกิดกําหนดไว้ว่าเหมาะสมอย่างเดียว เดี๋ยวจะไปตีความอีกครับ ไปตีความว่า เหมาะสมแบบสังคมไทย ทีนี้สังคมไทยเขาชอบระบบอุปถัมภ์ไม่ใช่ระบบคุณธรรม เพราะฉะนั้นต้องมีความจําเป็นต้องกําหนดไว้เลยในวรรคแรกว่าการบริหารงานบุคคล ของท้องถิ่นจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม เหมาะสมและจําเป็นกับการบริหารกับองค์กรท้องถิ่น ในแต่ละรูปแบบ อันนี้ขอเสนอนะครับ เพราะฉะนั้นเมื่อกําหนดเข้าไปอย่างนี้แล้ว ไม่ต้องไปกําหนดในวงเล็บอื่น ๆ ว่าการบริหารต่าง ๆ นั้นจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม เพราะในวรรคแรกจะล็อกไว้ในตัว เพราะว่าต่อไปนี้การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น จะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมเท่านั้น อันนี้คณะอนุกรรมาธิการก็เห็นสอดคล้องแต่ขอเพิ่ม นิดหน่อยครับ ขอเพิ่มว่าให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม

ในประการที่ ๒ ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๑๖ (๑) ที่บัญญัติให้บุคลากรของ องค์กรบริหารท้องถิ่นมีสถานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือลูกจ้างส่วนท้องถิ่น และสามารถย้ายสับเปลี่ยนสังกัดระหว่างองค์กรบริหารท้องถิ่นรูปแบบต่างกันได้ อันนี้ต้อง ขอขอบพระคุณกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนะครับ ผมอยู่จังหวัดนะครับ ถึงแม้ไม่ได้เป็น ผู้ว่าราชการจังหวัด ท่านประธานไม่เคยเรียกว่าท่านรองผู้ว่าราชการจังหวัดถาวรเลย แต่ถ้าใครเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ท่านเรียกท่านผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ท่านจะเรียก รองผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นผมไม่น้อยใจนะครับ ผมยินดีที่จะให้ท่านเรียกเพราะผมชื่อถาวร ก็เป็นรองผู้ว่าราชการจังหวัดตลอดเวลานะครับ ไม่สามารถเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดได้ครับ จะเปลี่ยนชื่อก็เกษียณเสียก่อน เพราะฉะนั้นในประการที่ ๒ นี้ก็จะเป็นความภาคภูมิใจของ ผู้ปฏิบัติงานท้องถิ่น อยู่ในจังหวัดเดียวกันเดินมา ๒ คน อันนี้อยู่ อบต. อันนั้นอยู่ อบจ. อบจ. เรียกว่าข้าราชการ แต่ อบต. เรียกพนักงาน มันน้อยเนื้อต่ําใจครับ ถ้าเป็นข้าราชการ มันจะมีความรู้สึกภาคภูมิใจมากกว่า เพราะฉะนั้นต้องขอบคุณท่านอาจารย์วุฒิสารครับ ท่านได้ศึกษาเรื่องนี้มาเป็นเวลา ๑๐ กว่าปีแล้ว ผมติดตามผลงานของท่าน เพราะฉะนั้น ฐานความคิดที่ ๒ ของท่านคือว่าท่านจะแก้ปัญหาในอดีตท่านแก้ได้แล้วครับ แล้วผมอยากจะเรียนว่า การบัญญัติไว้ที่อันนี้ให้เป็นข้าราชการเป็นการลดความเหลื่อมล้ําทางสังคม ตรงนี้สําคัญครับ ถ้าลดความเหลื่อมล้ําของผู้ปฏิบัติงานในท้องถิ่นให้เป็นข้าราชการเหมือน ๆ กัน ไม่มีการน้อยอกน้อยใจกันแล้วนะครับ อยู่ท้องถิ่นก็เป็นข้าราชการเช่นเดียวกัน แล้วมันก็จะส่งผลต่อการที่จะแต่งตั้ง โยกย้าย การจะดําเนินการ เพราะว่าเป็นข้าราชการเหมือนกัน ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน หรือจะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น ก็มีสถานะเหมือน ๆ กัน

ในประการที่ ๓ ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ (๒) บัญญัติว่าให้มีองค์กรกลาง บริหารบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบ ในระดับชาติและระดับจังหวัดรวมกันเป็น องค์กรเดียว โดยมีองค์ประกอบ ๔ ฝ่าย ประกอบไปด้วยผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิมีจํานวนเท่ากัน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่วนองค์กรบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้นอาจมีองค์กรกลางต่างหากก็ได้นะครับ อันนี้ทาง อนุกรรมาธิการของเรานั้นก็มีความเห็นพ้องด้วยนะครับ เนื่องจากองค์กรกลางบริหารงานบุคคล ไม่ควรมีมากเกินไป ที่ผ่านมามีถึง ๒๐๐ กว่าชุดนะครับ ไม่ว่าระดับชาติ ในระดับจังหวัด รวมกันแล้ว ๒๐๐ กว่าครับ ทําให้เกิดปัญหามากมาย มาตรฐานต่างกัน ปัญหาในการ โอนย้าย ปัญหาอะไรต่าง ๆ นั้นตามมาเยอะแยะหมด อันนี้ทางกรรมาธิการ ผมคิดว่า ท่านก็ปลดล็อกเช่นเดียวกัน เพื่อให้ปัญหาที่ตามมานั้นหมดไป ทางอนุกรรมาธิการ บริหารงานบุคคลของเรานั้นก็มีความเห็นสอดคล้องกับประการนี้เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนั้นคณะกรรมการนี้นั้นประกอบไปด้วย ๔ ฝ่ายในสัดส่วนที่เท่า ๆ กันนั้น ก็จะเป็นการสร้างดุลยภาพของผู้ที่จะเข้ามาดูแลในเรื่องของการบริหารงานบุคคล ได้เป็นอย่างดี ผมคิดว่ากรรมการกลางการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นน่าจะทํางานได้อย่าง มีประสิทธิภาพนะครับ เพราะว่าพวกสเตคโฮลเดอร์ (Stakeholder) ต่าง ๆ นั้นได้เข้ามามีส่วน ในการที่จะกําหนดยุทธศาสตร์ กําหนดกฎกติกา หลักเกณฑ์ต่าง ๆ ในการบริหารงานบุคคล ที่เป็นมาตรฐานเดียวกันแล้วใช้รวมกันได้ทุกองค์กรบริหารท้องถิ่นทั่วประเทศครับ

ในประการที่ ๔ ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ (๓) อันนี้ ตรงนี้เป็นประเด็น ที่จะต้องคุยกันยาวหน่อยนะครับ บัญญัติให้มีคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการ ส่วนท้องถิ่นโดยระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัดตามที่กฎหมายบัญญัติ อันนี้ทาง คณะอนุกรรมาธิการการบริหารงานทรัพยากรบุคคลที่ผมเป็นประธานอยู่นั้นมีความเห็นต่างจาก คณะกรรมาธิการ ด้วยเหตุผลอย่างนี้ครับ เพราะว่าร่างรัฐธรรมนูญได้กําหนดกรรมการในการ บริหารงานบุคคลไว้แล้วเพียงชุดเดียวนะครับ ท่านลองพลิกไปดูนะครับ ในเจตนารมณ์ ที่ได้กําหนดไว้ในเอกสารหน้าสุดท้ายเลยครับ ผมจําหน้าไม่ได้ ผมเปิดดูพอดี หน้าสุดท้าย ในเล่มที่ ๒ นะครับ บอกว่าคณะกรรมการกลางมีอํานาจในการบริหารงานบุคคลของ ราชการท้องถิ่นเท่านั้น ท่านใช้คําว่า เท่านั้น ครับ หมายถึงว่าการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ทุก ๆ เรื่อง ทุก ๆ กระบวนการ เริ่มตั้งแต่การสรรหาจนกระทั่งพ้นไปนี่ครับ กรรมการกลาง ชุดนี้ชุดเดียวเท่านั้นที่มีอํานาจหน้าที่ เพราะฉะนั้นถ้าหากท่านกําหนดอย่างนี้แล้ว จะไปกําหนดว่ามีกรรมการอีกชุดหนึ่งมีหน้าที่ในการแต่งตั้งข้าราชการในระดับจังหวัดขึ้นมาอีก ผมก็คิดว่ามันไม่สอดคล้องกับที่ได้กําหนดไว้ อันนี้ประการที่ ๑

ประการที่ ๒ สมมุติว่ามีคณะกรรมการแต่งตั้งแล้วจะมีหน้าที่ที่ไปทับซ้อนกับ คณะกรรมการกลางที่กําหนดไว้เป็นกรรมการชุดเดียวนี้หรือไม่ เป็นต้นสมมุติว่ากรรมการชุดนี้ ได้พิจารณาแต่งตั้งใครไปแล้ว ถามว่ามติอันนี้จะต้องเข้าไปหา ก กลางอันนี้ให้เห็นชอบหรือไม่ ก่อนหรือเปล่า สมมุติว่าต้องเข้าไปขอความเห็นชอบ ก นี้บอกว่าโอเคเห็นด้วยมันก็เสียเวลา ใช่ไหม ทําไมจะต้องไปเห็นชอบอีกเมื่อคุณเห็นเหมือนกันก็ดําเนินการมาได้เลย มันก็ต้อง เสียเวลาอาจจะเป็นเดือน ในทางกลับกันถ้าเสนอไปให้ ก นี้เห็นชอบ แล้ว ก บอกว่า ผมไม่เห็นชอบ ก นี้ไม่เห็นชอบ อะไรจะเกิดขึ้นครับ ต้องนึกต่อไปครับว่าอะไรจะเกิดขึ้น อันนี้ก็คือเหตุผลว่าอาจจะเกิดปัญหาความสับสนขึ้นมาในเรื่องของการบริหารงานบุคคลต่อไป บังเอิญผมเหลือบไปเห็นโดยเจตนาของท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญหรือเปล่าก็ไม่ทราบ ท่านเขียนเจตนารมณ์ของกรรมการแต่งตั้งระดับจังหวัดว่าอย่างที่ท่านเชื้อ ท่านเชื้อก็ตาไวครับ ท่านเชื้อก็ไปเห็นมาก่อน ไปเห็นก่อนผมด้วยแต่ผมไปแอบดู ท่านเขียนว่าเจตนารมณ์ของ คณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด แล้วท่านไปเขียนเจตนารมณ์ว่าคณะกรรมการดังกล่าวมีอํานาจหน้าที่ในการพิจารณาอุทธรณ์ ร้องทุกข์และการดําเนินการทางวินัย ตลอดจนการดําเนินการอื่น ๆ ให้เป็นไปตาม ระบบคุณธรรม ท่านเชื้อบอกว่าท่านเขียนผิด ผมบอกว่าไม่ผิดหรอกครับ ระดับปรมาจารย์ ท่านอาจารย์วุฒิสารระดับปรมาจารย์ในเรื่องการบริหารงานบุคคล ผมว่าท่านเจตนาจะเขียน เพราะมันเป็นเจตนารมณ์ก็แสดงว่าเจตนา ไม่ใช่ไม่เจตนารมณ์ มันเป็นเจตนารมณ์ ท่านอาจจะหาทางออกให้กระผมก็ได้ ให้หาทางออกว่าควรที่จะให้มีกรรมการกลางหรือเปล่า เพราะว่าเจตนารมณ์มันเป็นเจตนารมณ์ของคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ผมเลือกให้ท่านเลยครับว่าคณะอนุกรรมาธิการของกระผมนั้นขอเลือกคณะกรรมการ พิทักษ์ระบบคุณธรรมแทนคณะกรรมการแต่งตั้งระดับจังหวัด เพราะอะไรครับ เพราะคณะอนุกรรมาธิการของเราได้ดีไซน์ (Design) ออกแบบมาแล้วนะครับว่า การบริหารงานบุคคลนั้นเราจะต้องมีระบบการตรวจสอบให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม การตรวจสอบแรกของเรานะครับก็คือการตรวจสอบก่อนนี่เราให้คณะกรรมการกลาง บริหารงานบุคคลที่มีคณะเดียวเป็นคนออกกฎ ออกเกณฑ์ ออกมาตรฐาน แล้วก็ดูว่า มาตรฐานนี้ทางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไปใช้นะครับ ตามที่เราได้กําหนดไปหรือเปล่า ถ้าไม่ใช้ก็ดําเนินการที่จะแก้ไขหรืออะไรต่าง ๆ ไป ถ้าใช้ไปแล้ว ผิด เราก็อยากมี ระบบตรวจสอบหลังขึ้นมาอีก นั่นก็คือเราต้องมีระบบคุ้มครองหรือพิทักษ์คุณธรรม เราจึงมีเจตนาที่จะเสนอให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมขึ้นนะครับ เพื่อตรวจสอบ อีกชั้นหนึ่ง ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องใหม่ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ได้กําหนดไว้แล้วนะครับ แล้วก็ยังไม่ได้มาใช้ ผมได้ติดตามเรื่องนี้ก็ปรากฏว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เขาพยายามร่างกฎหมายขึ้น ร่างเสร็จแล้วด้วยนะครับ แต่ก็ยังไม่ได้มีผลออกมาใช้ ผมพิจารณาดูแล้วก็สามารถที่จะช่วยพิทักษ์ระบบคุณธรรมได้ แล้วก็ได้ดีกว่าคณะกรรมการ แต่งตั้งระดับจังหวัด เพราะคณะกรรมการแต่งตั้งระดับจังหวัดทําหน้าที่แค่แต่งตั้งเท่านั้น แต่คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมดูแลทั้งระบบเลย ถ้าไม่เป็นระบบคุณธรรม คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมก็จะเข้าไปจัดการนะครับ อันนี้ก็เป็นเหตุผลก็ขอเสนอเลยนะครับว่า ขอให้คณะกรรมการแต่งตั้งในระดับจังหวัด ไปเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลเสียดีกว่าครับ แล้วก็ขออัญเชิญ คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมไปอยู่ใน (๓) อันนี้ก็จะสามารถที่จะทําให้การบริหารงานบุคคล ที่ท่านอาจารย์วุฒิสารได้พยายามที่จะเข้าไปแก้ไขปัญหา การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น ที่มีอยู่ทั้งหมดนี้นะครับให้มีประสิทธิภาพ ผมก็ขอเสนอเพียงเท่านี้ครับ ขอบพระคุณครับ