กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ตลอดจนเพื่อนสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่าน กระผม พลเอก วิชิต ยาทิพย์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ หมายเลข ๑๘๓ ขออภิปราย ในหมวด ๖ เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ นักการเมือง และประชาชน ในห้วงเวลา การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติตั้งแต่วันที่ ๒๐ เมษายนที่ผ่านมา จนกระทั่งถึงวันนี้ โดยเฉพาะในวันนี้ก็เกือบจะ ๔ ทุ่มแล้ว มวลสมาชิกทุกท่านก็ยังสนใจอยู่ ในการอภิปรายกันอย่างท่วมท้น มีการอภิปรายที่เป็นนิมิตหมายใหม่ถือว่าเป็นสภา ปฏิรูปรัฐธรรมนูญที่แท้จริง เพราะสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติก็มีการปฏิรูปตนเองกันอย่างดียิ่ง มีการอภิปรายอย่างสร้างสรรค์ มีการติแล้วก็เป็นการติเพื่อก่อ มีการชี้ข้อผิดพลาด ของรัฐธรรมนูญชี้ว่าควรจะแก้อย่างไรและปรับปรุงอย่างไร เรียนท่านประธานผ่านไปทาง ท่านประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการทั้ง ๓๖ ท่าน คำชื่นชมของท่าน ก็ได้รับฟังมาแล้วอย่างท่วมท้นในสภา ผมก็ขอให้กำลังใจเพิ่มเติมกับทุกท่านอย่างจริงใจ อีกวาระหนึ่ง ทราบดีว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญทำงานกันอย่างหนักมาก ผมมีโอกาส ได้เดินทางไปสังเกตการประชุมคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญครั้งหนึ่งที่พัทยาไม่ถึงครึ่งวัน ผมไปนั่งสังเกตการณ์ดูก็ทราบว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญทำงานกันอย่างจริงจัง มีความเครียดระคนกับการถกเถียงกันอย่างมาก เข้มข้น กว่าจะตกลงกันได้ในแต่ละประเด็น แต่ละมาตราน่าเห็นใจมาก โดยเฉพาะท่านอาจารย์บวรศักดิ์ของผมค่อนข้างจะถูกแรงกดดันในทุก ๆ เรื่อง ท่านประธานครับ ท่านอาจารย์บวรศักดิ์เคยกล่าวไว้กับสื่อมวลชนว่า ท่านเหมือนพ่อครัวที่กำลังจะปรุงอาหาร ของสภาปฏิรูปแห่งชาติ บัดนี้การปรุงอาหารก็ใกล้จะสำเร็จแล้ว โดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ ก็ช่วยกันชิมดูว่ามีรสเปรี้ยว เค็ม หวานอะไรกันบ้าง จะเผ็ดร้อนเกินไปหรือเปล่าก็ไม่ทราบ และในวันที่ ๒๖ เมษายนนี้ เราก็คงจะได้ชิมอาหารกันในชั้นต้นแล้ว

ท่านประธานครับ การร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้เป็นที่เข้าใจได้ว่าจะต้องมีความยาว และเนื้อหามากกว่ารัฐธรรมนูญที่ผ่านมา เพราะอาจารย์บวรศักดิ์เคยบอกไว้ในที่ประชุม เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายนที่ผ่านมาว่า รัฐธรรมนูญอย่างแท้จริงมีข้อคิดเห็นจากทุกภาคส่วน ของประเทศไทย และยังคงร่างเดิมในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ไว้มากถึง ๖๐-๗๐ เปอร์เซ็นต์ กว่าจะมาถึงวันนี้ก็ได้ผ่านด่านต่าง ๆ มามากมาย อนุกรรมาธิการทั้ง ๑๘ คณะ ก็เสนอญัตติเข้ามากันอย่างท่วมท้น กระผมได้อ่านร่างรัฐธรรมนูญจากมาตราต่าง ๆ แล้ว ส่วนใหญ่เป็นที่ยอมรับได้ บางมาตราเท่านั้นก็เป็นเรื่องละเอียดอ่อนอาจจะเข้าใจยาก และมี ปัญหาอยู่บ้างก็บางมาตรา

สำหรับตัวกระผมเองนั้นก็เลือกดูในมาตราที่เราคุ้นเคยอยู่กับชีวิตที่ผ่านมาคือ หมวดที่ ๖ ครับ ในมาตรา ๒๐๙ สำหรับมาตรา ๒๐๙ ขออนุญาตต้องอ่านให้ฟังนิดหนึ่ง การสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดินให้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษร เว้นแต่กรณีฉุกเฉิน หรือจำเป็นเร่งด่วนอาจสั่งการด้วยวาจาได้ แต่ให้ผู้รับคำสั่งบันทึกคำสั่งดังกล่าวเป็นลายลักษณ์อักษร และเสนอให้ผู้สั่งลงนามในภายหลัง ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใดดำเนินการไป โดยปราศจากการสั่งการดังกล่าวข้างต้น ย่อมต้องรับผิดตามกฎหมายด้วยตนเอง ทั้งนี้ ตามกฎหมายบัญญัติ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งไม่ดำเนินการใดซึ่งเป็นการสั่งการ ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ กฎหมายย่อมได้รับความคุ้มครองตามที่กฎหมายบัญญัติ

ท่านประธานครับ ในมาตรานี้ถือว่าสั้นมาก ดูแล้วก็เหมือนไม่ยุ่งยากน่าจะ ผ่านไปได้ แต่ถ้าพิจารณากันอย่างละเอียดโดยเฉพาะเป็นเรื่องเกี่ยวกับการสั่งการในการ บริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการ กระผมมีอาชีพเป็นทหารมาเกือบตลอดชีวิต จนกระทั่งรับราชการเกษียณอายุ ความผูกพันในชีวิตรับราชการทั้งฝ่ายพลเรือน ทหาร ตำรวจต่างก็อยู่กับการออกคำสั่ง หรือการสั่งการ การรับคำสั่ง ตลอดจนการปฏิบัติตามคำสั่ง มาตรานี้พูดถึงการสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการอาจจะต้องตีความ รวมไปถึงข้าราชการทหาร ตำรวจ และรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ด้วย ท่านประธานครับ ผมพยายามดูว่า ทำไมจึงตรามาตรานี้ขึ้นมา ซึ่งในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ก็ไม่เคยมีมาก่อน อาจจะเป็นความปรารถนาดีของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญตามที่ท่านประธาน กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เคยกล่าวว่า การร่างรัฐธรรมนูญนี้เราจะต้องเหลียวหลัง ไปมองข้างหลังว่า เกิดเหตุขึ้นทำให้บ้านเมืองวุ่นวาย เราจะต้องหาข้อบกพร่องและแก้ไข เสียก่อน ก่อนจะมองไปข้างหน้า ท่านประธานครับ ถ้าให้ผมเดาอาจจะถูกหรือผิดก็ได้ เช่น กรณีเกิดเผชิญหน้าระหว่างมวลชนสีต่าง ๆ ที่ผ่านมานั้นคงไม่ต้องพูดแล้วสีอะไร จนกระทั่งเป็นเหตุรุนแรงในบางจุด ในบางพื้นที่สำคัญ ๆ โดยเฉพาะในกรุงเทพมหานคร ผู้บังคับบัญชาหรือรัฐมนตรีในสมัยนั้นได้สั่งการด้วยวาจาให้ผู้บังคับหน่วยทหารหรือตำรวจก็ดี ผมจะไม่กล่าวถึงรายละเอียดในการปฏิบัติที่ผ่านมา นำกำลังติดอาวุธออกมาระงับเหตุต่อมา ก็มีการปะทะกันจนทำให้มีทั้ง ๒ ฝ่าย ประชาชนและฝ่ายทหาร ตำรวจล้มตายและบาดเจ็บ ไปจำนวนหนึ่ง เมื่อเหตุการณ์ยุติลงเกิดการสอบสวนก็ไม่สามารถหาผู้กระทำผิดได้ คือหาตัว ผู้สั่งการไม่ได้ เพราะไม่มีการสั่งการเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่การสั่งการด้วยวาจา ท่านประธานครับ หรืออาจจะเป็นกรณีเหตุการณ์ปกติซึ่งเคยมีการสั่งการโยกย้ายข้าราชการประจำ พวกเราก็คงสัมผัสมาหลายต่อหลายท่านโดยพลการของผู้มีอำนาจ เจ้ากระทรวง โดยสั่งโยกย้ายด้วยวาจาไปก่อน แล้วก็ให้ผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งในภายหลัง

อีกกรณีหนึ่งครับ ผู้บังคับบัญชา รัฐมนตรี หรือเจ้ากระทรวงเคยสั่งการ ใช้งบประมาณลงไปในพื้นที่หรือไปที่ไหนก็ตามมีนัยสำคัญหรืออาจจะเป็นจำนวนมาก โดยสั่งตรงไปที่อธิบดี ผู้บังคับหน่วย หรือสำนักงบประมาณก็ไม่มีคำสั่งด้วยลายลักษณ์อักษรครับ ด้วยเหตุทั้งหลายนี้ตามที่ผมกล่าวมาแล้วอาจทำให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งท่านปรีชา วัชราภัย ก็กล่าวแล้วว่าเราจะต้องให้ออกคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอ ป้องกันข้าราชการประจำไว้ด้วยเหตุนี้กระมัง เพราะฉะนั้นต้องแก้ไขจุดอ่อนจึงได้เขียน มาตรานี้ขึ้นมา ซึ่งผมบอกแล้วว่าในมาตรานี้ไม่เคยมีในปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ มาก่อน แต่ตามตัวอักษรในมาตรานี้ไม่ได้ระบุไว้ว่า อยู่ในสภาวะฉุกเฉินหรือเหตุการณ์ไม่ปกติ โดยสรุปถ้ามาตรานี้ไม่มีการแก้ไขหรือกระทำการอย่างใดบรรดาข้าราชการ และผู้บริหารราชการแผ่นดินก็จะต้องปฏิบัติตามอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ท่านประธานครับ อะไร จะเกิดขึ้นครับ การปฏิบัติราชการของข้าราชการทุกอย่าง การออกคำสั่งใด ๆ ก็ตาม จำเป็นต้องออกเป็นคำสั่งลายลักษณ์อักษร ถึงแม้ว่าจะเป็นเหตุเร่งด่วนหรือฉุกเฉินก็จะต้อง ทำคำสั่งกลับมาให้ผู้บังคับบัญชาลงนาม กล่าวคือคำสั่งทุกคำสั่งต้องเป็นลายลักษณ์อักษรหมด เพราะฉะนั้นบรรดาคำสั่งต่าง ๆ ที่เราอ่านตามมาตรา ๒๐๙ นี้แล้วก็จะเห็นได้ว่า มีความ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องออกเป็นลายลักษณ์อักษรก็ทำให้ไม่สามารถสั่งการด้วยวาจาได้ เกือบจะทุกเรื่อง ท่านประธานครับ ความยุ่งยากในการบริหารราชการแผ่นดินก็จะบังเกิดขึ้น เนื่องจากธรรมชาติของผู้ใต้บังคับบัญชาหรือเรียกว่าผู้รับคำสั่งไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรมใด ๆ ผู้รับคำสั่งมักจะบ่ายเบี่ยงต่อคำสั่งของผู้บังคับบัญชาเป็นส่วนใหญ่ มักจะหาวิธี หลีกเลี่ยงต่าง ๆ นานา ยิ่งมีรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๐๙ นี้ ถ้าผู้ใต้บังคับบัญชามีลักษณะ เป็นหัวหมอ หรือเราเรียกว่า ศรีธนญชัย ก็มักจะอ้างรัฐธรรมนูญมาตรานี้ เพื่อให้ ผู้บังคับบัญชาจัดทำเป็นคำสั่งด้วยลายลักษณ์อักษรเกือบจะทุกเรื่อง มันก็จะทำให้เกิด ความยุ่งยากล่าช้าต่อการบริหารราชการแผ่นดินก็จะเกิดขึ้นทันที ท่านประธานครับ ยิ่งถ้าเป็น การสั่งการของฝ่ายความมั่นคงไม่ว่าเป็นทหารหรือตำรวจก็ดีการสั่งการบางครั้งเป็นเรื่องลับ หรือลับมาก หรือกระทั่งลับที่สุด ซึ่งเป็นความลับของทางราชการ ของความมั่นคง หากมี การสั่งการเป็นลายลักษณ์อักษรอะไรจะเกิดขึ้นครับ ความลับก็จะไม่เป็นความลับทันที ทำให้ เกิดผลเสียหายอย่างใหญ่หลวงต่อการปฏิบัติงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสายความมั่นคง ที่จริงผมมีตัวอย่างและประสบการณ์มากมายจากการสั่งการ แต่คงจะไม่กล่าวในที่นี้ บางครั้งการสั่งการไม่สามารถจะเปิดเผยได้ แม้แต่การสั่งการ ด้วยวาจา จะต้องกระทำด้วยความระมัดระวังให้ใช้เวลาและสถานที่ให้เหมาะสม ผมคิดว่า ในการสั่งการของทุกส่วนราชการก็คงจะเป็นในลักษณะเดียวกันนี้ ท่านประธานครับ อาจจะ มีคำถามจากท่านคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญว่า ท่านจะแก้ไขมาตรา ๒๐๙ อย่างไร กระผมมีประเด็นไว้ ๒ ประเด็นครับ

ประเด็นที่ ๑ ก็ให้คงมาตรานี้ไว้ แต่ท่านต้องหาข้อความที่จะมาใส่เพื่อไม่ให้ ข้าราชการสับสน โดยวรรคแรกของมาตรา ๒๐๙ กล่าวว่า การสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดิน ให้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษร ต่อไปผมก็จะไม่กล่าว ให้แก้ไขหรือเพิ่มเติมในข้อความ ดังต่อไปนี้ การสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดิน ขีดเส้นใต้ ในคำสั่งที่อาจสุ่มเสี่ยง ต่อการผิดกฎหมาย ให้กระทำเป็นลายลักษณ์อักษร นอกนั้นก็เหมือนกันทั้งหมด จะต้องมีคำว่า สุ่มเสี่ยงต่อการผิดกฎหมาย มิฉะนั้นทุกคำสั่งก็จะต้องออกเป็นลายลักษณ์อักษรทั้งหมด เพียงเท่านี้ก็อาจจะทำให้มาตรา ๒๐๙ นี้สามารถใช้ได้

ประเด็นข้อเสนอที่ ๒ เป็นข้อสำคัญ ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ทราบดีว่ามาตรา ๒๐๙ นี้ ไม่เคยมีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ เลยครับ เพราะโดยปกติแล้วทุกส่วนราชการก็จะมีข้อบังคับหรือทางทหารเราเรียกว่า ระเบียบปฏิบัติประจำ แต่ละองค์กรก็จะกำหนดไว้เกี่ยวกับเรื่องของการสั่งการอยู่แล้วว่าเป็นคำสั่งใดจะเป็นด้วย วาจาหรือลายลักษณ์อักษร โดยเฉพาะอย่างยิ่งระเบียบปฏิบัติตามของทางทหาร มี ๒ ประการ คือการเคลื่อนย้ายกำลังพลออกนอกที่ตั้งที่มีอาวุธยุทโธปกรณ์จะต้องเป็นคำสั่ง เป็นลายลักษณ์อักษร การสั่งการใช้งบประมาณของหน่วยในจำนวนที่มีนัยสำคัญ หรือมีจำนวนมากก็จะต้องได้รับอนุมัติเป็นลายลักษณ์อักษรเช่นเดียวกันครับ เพราะฉะนั้น ในข้อเสนอของกระผมถ้าเป็นไปได้ ท่านกรรมาธิการครับ กรุณาตัดมาตรานี้ออกไป เพราะไม่มีความจำเป็นอะไรที่จะต้องใส่ เพราะทุกหน่วยราชการเขาก็มีอยู่แล้วครับ ท่านอาจารย์นันทวัฒน์ก็บอกแล้วว่าน่าจะตัดออกไป ทั้งหมดนี้ก็เป็นการเสนอแนะของกระผม สำหรับมาตรา ๒๐๙ นี้ถ้าตัดออกไปไม่มีผลกระทบอย่างใด ก็จะทำให้รัฐธรรมนูญกะทัดรัดขึ้น สั้นลงแน่นอนครับ อย่างน้อยก็ ๑ มาตราครับ

สำหรับกระผมก็มีเรื่องที่จะเหลือเวลาอีกเล็กน้อย ก็จะกล่าวถึงในฐานะที่ กระผมเป็นกรรมาธิการอยู่คณะกรรมาธิการปฏิรูปค่านิยม ศิลปะ วัฒนธรรม จริยธรรม และการศาสนา แต่อันนี้ก็คงขอพูดในหมวด ๓ ส่วนที่ ๒ เรื่องสภาผู้แทนราษฎร ได้อ่านแล้ว มาสะดุดอยู่ที่มาตรา ๑๐๙ ในมาตรา ๑๐๙ นั้นผมไปดูที่เจตนารมณ์ของมาตรานี้ซึ่งก็ไม่มี การเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ คงเป็นร่างเดิมทั้งหมด กระผมได้อ่าน ในมาตรานี้ ข้อความในมาตรา ๑๐๙ มีดังนี้ครับ มาตรา ๑๐๙ บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ ในวันเลือกตั้งเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง

ข้อ ๑ เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช

ข้อ ๒ อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งโดยคำพิพากษา

ข้อ ๓ ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาลหรืออยู่โดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย

ข้อ ๔ วิกลจริต จิตฟั่นเฟือน ไม่สมประกอบ อันนี้ลอกตามกันมาตั้งแต่ ปี ๒๕๔๐ ปี ๒๕๕๐ มีหมดครับ ผมได้รับการประสานงานหรือติดต่อกับพระสงฆ์องค์เจ้า มากมาย พระเถระผู้ใหญ่ท่านหนึ่งท่านฝากบอกผมมาว่า โยม ทำไมมาตรานี้อาตมาอ่านแล้วพระภิกษุสงฆ์ พระภิกษุสงฆ์ก็หมายถึงพระเถระผู้ใหญ่ทุกรูป จนกระทั่งถึงสามเณร จึงไปอยู่ระนาบเดียวกับผู้วิกลจริตหรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ ผมอายท่าน ท่านประธานครับ ท่านถามผมอย่างนี้ อาตมาทำไมถึงไปอยู่ระนาบเดียวกับพวกนี้ อันนี้เป็นเรื่องน่าคิด เราก็ลอกกันมาเราก็ไม่ได้คิดอะไร จริงอยู่พระภิกษุสงฆ์ท่านไม่มีหน้าที่ จะมาเลือกตั้งอะไรทั้งสิ้น เพราะฉะนั้นตรงจุดนี้เป็นเรื่องสำคัญ อาจจะต้องแก้เสียใหม่อย่างนี้ ได้ไหมครับ ท่านเสนอแนะผมมาด้วย ท่านอาจารย์ครับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งท่านอาจารย์บวรศักดิ์ครับ บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้งเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้งเหมือนเดิม ข้อ ๑ แทนที่จะเอาพระภิกษุสงฆ์ สามเณร เราก็เอาเป็นผู้ที่อยู่ในระหว่างเพิกถอน สิทธิเลือกตั้ง แล้วก็ผู้ต้องคุมขังคือนักโทษนั่นล่ะครับไม่มีสิทธิอยู่แล้ว ผู้วิกลจริต จิตฟั่นเฟือน ไม่สมประกอบ เลือกไม่ได้อยู่แล้ว สำหรับพระภิกษุสงฆ์นั้นขอความกรุณาท่านย่อหน้าใหม่ครับ ใช้คำว่า สำหรับภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวชเป็นบุคคลผู้มิอาจใช้สิทธิเลือกตั้ง ผู้มิอาจ ใช้สิทธิเลือกตั้ง ถวายเกียรติท่านหน่อยครับ ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ครับ จริง ๆ แล้ว ท่านสมาชิกผู้มีเกียรติครับ ท่านอาจารย์บวรศักดิ์จริง ๆ แล้วท่านเป็นพระทั้งจิตใจ และวิญญาณ เพียงแต่ท่านไม่ได้ห่มผ้าเหลืองเท่านั้นล่ะครับ ท่านสามารถที่จะแปลหนังสือ สวดมนต์เป็นเล่ม ๆ ให้พวกเราอ่านมาแล้ว เพราะฉะนั้นผมก็ขอให้ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อนุโมทนากับงานนี้ด้วยครับ เพื่อที่พระสงฆ์องค์เจ้าทั้งประเทศท่านจะได้ดีใจครับ ขอขอบคุณครับ