กราบเรียนประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ เพื่อนสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กระผม นันทวัฒน์ บรมานันท์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ หมายเลข ๑๐๘ ครับ ในวันนี้ผมอยากขอแสดง ความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบัญญัติในหมวด ๖ เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการนักการเมือง และประชาชน คือจริง ๆ ตอนต้นไม่ได้ตั้งใจ ไม่ได้คิดว่าจะมีคนพูดเยอะ พอมีคนพูดเยอะแล้ว ทั้ง ๆ ที่มีอยู่ ๕ มาตรา ก็ต้องตัดออกไปบ้าง เพราะฉะนั้นก็อาจจะเหลือสิ่งที่พูดนิดเดียว

ในบทบัญญัตินี้อย่างที่เรียนให้ทราบไปแล้วว่ามีอยู่ ๕ มาตรา ใน ๕ มาตรานี้ มี ๓ มาตรา ที่เป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะเป็นการทั่วไป มาตราแรกคือมาตรา ๒๐๖ เป็นบทบัญญัติที่ห้ามข้าราชการประจำเป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งก็มีอยู่แล้วในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ ยกเว้นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นในลักษณะพิเศษ อย่างเช่น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็จะให้ข้าราชการประจำสามารถเป็นข้าราชการการเมืองได้

ในมาตรา ๒๐๘ ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ทำตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย นโยบายของคณะรัฐมนตรี วางตัวเป็นกลางทางการเมือง อันนี้ก็เป็นเรื่องปกติ ก็มีอยู่ในรัฐธรรมนูญหลาย ๆ ฉบับ เช่นเดียวกับที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐๖

ส่วนในมาตรา ๒๐๙ เรื่องการสั่งการในการบริหารราชการแผ่นดินให้ทำเป็น ลายลักษณ์อักษร อันนี้ดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องใหม่ แต่ในทางปฏิบัติในเรื่องการสั่งการเราจะ เห็นได้ว่ามีอยู่แล้วในระบบการทำงานของข้าราชการประจำ ยกตัวอย่างอย่างเช่น ในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็มีบทบัญญัติเกี่ยวข้องกับการจัดทำ คำสั่งทางปกครองที่ทำด้วยวาจาว่าผู้รับคำสั่งทางปกครองสามารถร้องขอให้ผู้ออกคำสั่ง ทำคำสั่งเป็นหนังสือได้ เพราะฉะนั้นในบทบัญญัติมาตรา ๒๐๙ ไม่แน่ใจว่าจำเป็นหรือเปล่า ที่จะต้องอยู่ในรัฐธรรมนูญ

ส่วนอีก ๒ มาตราเป็นเรื่องที่พิจารณาดูแล้วผมคิดว่าน่าจะก่อให้เกิด ผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินไม่มากก็น้อย ในมาตราแรกเป็นมาตราที่ทุกท่าน พูดกันไปเยอะแล้วก็คือมาตรา ๒๐๗ เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ในวรรคสองของมาตรานี้เป็นเรื่องของกระบวนการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาคณะหนึ่ง ที่มีชื่อว่า คณะกรรมการดำเนินการข้าราชการโดยระบบคุณธรรม คณะกรรมการชุดนี้ ก็เหมือนกับคณะกรรมการหรือองค์กรต่าง ๆ จำนวนหนึ่งที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ที่มีที่มาจากวุฒิสภา โดยวุฒิสภาจะเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับการได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่ง ตามรัฐธรรมนูญไม่มากก็น้อย เช่น การให้คำแนะนำ การให้ความเห็นชอบ การแต่งตั้ง และอื่น ๆ อีกมากมาย ซึ่งถ้าเราดูดี ๆ ก็จะเห็นได้ว่าวุฒิสภาเข้าไปมีบทบาทในการแต่งตั้ง ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ อำนาจอย่างมากของวุฒิสภาที่ได้กล่าวไปนี้ ทำให้มองได้ว่าประเทศไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะปกครองโดยวุฒิสภาหรือเปล่า ก็ไม่ทราบ ส่วนที่มาของวุฒิสภาก็มีหลายท่านอภิปรายไปแล้ว ผมคงไม่ขอพูดในที่นี้

ย้อนกลับมาถึงคณะกรรมการตามมาตรา ๒๐๗ ซึ่งมีที่มาจากหลายฝ่าย ดูในองค์ประกอบก็ดูดี เพราะว่าอย่างที่หลาย ๆ ท่านได้พูดไปแล้วว่ามีที่มาจากหลาย ๆ ฝ่าย แต่ว่าในท้ายที่สุดแล้วแม้ว่าแต่ละฝ่ายจะเลือกกันมาอย่างไรก็ตาม เมื่อเสนอขึ้นไปแล้ว วุฒิสภาไม่ให้ความเห็นชอบก็มีอำนาจที่จะส่งรายชื่อกลับไปให้เลือกใหม่ ซึ่งอันนี้แสดงให้เห็นถึง อำนาจอย่างมากของวุฒิสภา ทีนี้กรรมการชุดนี้มีอำนาจอะไรบ้าง ทุกท่านก็คงได้ฟังไปแล้วว่า อำนาจที่สำคัญที่สุดก็คือการย้าย การโอน และการเลือกข้าราชการ จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว เราจะเห็นได้ว่าถ้าหากมีการดำเนินการตามมาตรานี้ ก็จะทำให้การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ แตกต่างจากที่ปฏิบัติมาแต่เดิม โดยรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงจะไม่มีโอกาสแล้วก็ไม่มีสิทธิ ในการแต่งตั้งปลัดกระทรวงของตัวเองเลย ซึ่งก็เป็นเรื่องที่น่าแปลกพอสมควรเหมือนกัน ที่ว่าแปลกนี้ อาจจะไม่ใช่แปลกในธรรมเนียมปฏิบัติแต่เพียงอย่างเดียว แต่แปลกเพราะว่าหมวดนี้มีชื่อว่า ความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ นักการเมืองและประชาชน แต่รัฐมนตรีซึ่งเป็นนักการเมือง กลับไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในการแต่งตั้งโยกย้ายปลัดกระทรวงของตนผมเข้าใจว่า การเขียน บทบัญญัติในลักษณะนี้ก็เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีต อย่างที่เรา ทราบกันแล้วก็เห็นได้ในช่วงก่อนหน้านี้หลาย ๆ กรณีก็คือนักการเมืองเข้าไปใช้อำนาจในการแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการประจำ จนกระทั่งเกิดเป็นคดีความแล้วก็เกิดเป็นเรื่องราวใหญ่โตอย่างที่เรา ทราบกันอยู่แล้ว แต่ถ้าเรามองไกลไปอีกนิดหนึ่ง ถ้าสมมุติว่าปลัดกระทรวงซึ่งทราบว่า รัฐมนตรีจะทำอะไรตัวเองไม่ได้ แล้วปลัดกระทรวงเกิดนึกอยากจะไม่ทำตามนโยบาย ของนักการเมืองหรือของรัฐบาลที่แถลงต่อสภา นักการเมืองจะทำอะไรได้บ้าง งานของ กระทรวงจะเดินไปได้ภายใต้ทิศทางทางการเมืองที่เขากำหนดมาอย่างไร อันนี้ก็เป็นเรื่องที่ น่าวิตกพอสมควรเหมือนกัน ที่พูดไปเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าผมสนับสนุนให้นักการเมือง มีอำนาจเหนือข้าราชการประจำ แต่ว่าไม่ว่าจะอย่างไรก็ตามความสัมพันธ์ระหว่าง ฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำก็ยังต้องมีอยู่ในหลาย ๆ รูปแบบด้วยกัน ในรูปแบบเดิมที่เราใช้กันอยู่ ในปัจจุบันนี้ เมื่อฝ่ายการเมืองใช้อำนาจโดยมิชอบในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ ก็มีตัวอย่างให้เห็นชัดเจนมาแล้วหลายเรื่องว่า ในที่สุดแล้วองค์กรตรวจสอบที่มีอยู่ก็สามารถ คืนความยุติธรรม แล้วก็คืนความถูกต้องให้กับการแต่งตั้งโยกย้ายที่ไม่เป็นธรรม แต่ว่าภายใต้ รูปแบบใหม่ตามมาตรา ๒๐๗ นี้ ถ้าจะตัดอำนาจทางการเมืองออกไปทั้งหมดก็ยังวิตกอยู่ว่า งานในกระทรวงจะเดินหน้าไปได้อย่างไร เพราะฉะนั้นในข้อเสนอของผมก็คือถ้าหากจะคง มาตรา ๒๐๗ เอาไว้ ผมก็อยากจะขอให้ช่วยเพิ่มให้มีรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่ปลัดจะต้องถูก แต่งตั้งโยกย้ายเข้าไปเป็นกรรมการด้วยเพื่อให้รัฐมนตรีอย่างน้อยก็จะมีส่วนร่วมในการ พิจารณาแต่งตั้งปลัดกระทรวงนั้น

ส่วนอีกมาตราหนึ่งที่จะขอพูดก็คือมาตรา ๒๑๐ ซึ่งเป็นเรื่องของการมีส่วนร่วม ของพลเมืองในการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา ๒๑๐ (๑) และ (๒) คิดว่าใช้ได้ แล้วก็รับได้ เพราะเป็นเรื่องของการให้สิทธิพลเมืองที่จะเสนอข้อมูล เสนอความคิดเห็น แล้วก็มีส่วนร่วม ในการบริหารราชการแผ่นดิน แต่ที่ผมวิตกกังวลก็คือในมาตรา ๒๑๐ (๓) ที่บัญญัติ ให้พลเมืองสามารถตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในร่างมาตรานี้เขียนเอาไว้ว่าถ้าพบว่ามีการละเลยหรือไม่ปฏิบัติหน้าที่ สามารถขอให้ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐชี้แจงแสดงเหตุผล และขอให้ดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย รวมไปถึงเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ หรือว่าฟ้องคดีต่อศาลได้ จากบทบัญญัตินี้เองผมเห็นว่า หากมีการดำเนินการตามนั้นจริง ๆ น่าจะเกิดปัญหาขึ้นกับการทำงานของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐบ้าง หรืออาจจะไปถึงมากก็ได้ และอาจจะทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทำงานลำบากมากขึ้น เพราะว่าการตรวจสอบติดตาม มันจะนำไปสู่การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องใช้เวลาส่วนหนึ่งทำคำชี้แจงแสดงเหตุผลในเรื่องที่ ตัวเองทำงานอยู่ในทุก ๆ เรื่องที่พลเมืองร้องขอ ลองนึกดูในหน่วยงานเล็ก ๆ ที่มีโปรเจคท์ (Project) ใหญ่ ๆ แล้วก็มีคนยื่นเรื่อง มีคนร้องขอ มีคนติดตามสัก ๒๐-๓๐ คน จะเกิดอะไรขึ้น เรื่องนี้ทางท้องถิ่นอาจจะให้คำตอบได้ดีกว่าผม ตัวผมเองผมมองเห็นว่าในปัจจุบันกลไก ทางกฎหมายทั่ว ๆ ไปก็มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการที่ ทางประชาชนสามารถที่จะขอข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการทำงานของหน่วยงานของรัฐได้ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่กำหนดถึงขั้นตอนในการทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กฎหมายอำนวยความสะดวกที่เพิ่งออกมาใหม่ หรือแม้กระทั่งกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครองที่สามารถคืนความยุติธรรมให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการ ทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผมคิดว่ากลไกเหล่านี้น่าจะเพียงพอที่จะใช้ในการตรวจสอบ การใช้อำนาจรัฐของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ เพราะฉะนั้นหากจะคงมาตรา ๒๑๐ (๓) เอาไว้ ก็น่าจะต้องลองคำนึงถึงความสมดุลระหว่างเจตนาที่จะให้มีการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ กับการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชน เราทราบดีว่าการตรวจสอบเป็นเรื่องที่ดี แต่ถ้า การตรวจสอบมีมากเกินไปก็อาจเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งถ้าหาก เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทำงานไม่ได้ก็จะส่งผล โดยตรง แล้วก็กระทบต่อพลเมืองของเราในที่สุดครับ ขอขอบพระคุณครับ