เรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ดิฉัน เบญจวรรณ สร่างนิทร สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ หมายเลข ๑๒๔ ดิฉันขออนุญาตเรียนดังนี้ ตามที่ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญบอกว่าเป็นครั้งแรกของรัฐธรรมนูญที่ได้ระบุหรือว่า มีการกำหนดให้มีหมวดเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ นักการเมืองและประชาชน ในทางปฏิบัติที่ผ่านมาเราก็ยอมรับว่า ค่อนข้างเป็นปัญหาในทางปฏิบัติระหว่าง ๓ ส่วนนี้ อย่างไรก็ตามเพื่อให้ความสมบูรณ์ของรัฐธรรมนูญมีมากยิ่งขึ้น ดิฉันขออนุญาตให้ความเห็น ในหมวด ๖ ตรงนี้ ใน ๒ มาตราก็คือมาตรา ๒๐๗ กับมาตรา ๒๐๙ ในส่วนมาตรา ๒๐๗ นั้น ดิฉันต้องขออนุญาตตั้งเป็นประเด็นว่าทำไมกำหนดเพียงการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนโดยใช้ ระบบคุณธรรม จะหมายความว่าเฉพาะข้าราชการพลเรือนเท่านั้นหรือที่เราคาดหวังมาก ในเรื่องการใช้ระบบคุณธรรม ดิฉันขอนำเรียนตัวเลขข้าราชการทั่วประเทศ พลเรือนสามัญ มี ๓๗๐,๐๐๐ คน ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ๔๓๐,๐๐๐ คน ดิฉันเอาแต่ ยอดใหญ่ ๆ ข้าราชการตำรวจ ๒๑๐,๐๐๐ คน ข้าราชการทหาร ๓๘๐,๐๐๐ คน เอาแต่ ตัวเลขใหญ่ ๆ แบบนี้ ถ้าเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้ครอบคลุมกับข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภท ดิฉัน ก็อยากจะให้ข้าราชการทุกประเภทได้ใช้ในหลักการเดียวกัน ก็คือการแต่งตั้งที่ใช้ระบบ คุณธรรม นั่นก็คือข้อสังเกตที่อยากจะฝากเป็นข้อคิดว่า ทำอย่างไรที่จะให้ครอบคลุมไปถึง ทุกประเภทด้วย ไม่ใช่เน้นเฉพาะข้าราชการพลเรือนเท่านั้น ถ้าดูในรายละเอียดของ ข้าราชการพลเรือน แล้วโดยเฉพาะที่ระบุว่าเป็นตำแหน่งปลัดกระทรวง กับหัวหน้า ส่วนราชการที่เทียบเท่า ทั้งประเทศทั้ง ๓๗๐,๐๐๐ คน นั้นมีเพียง ๓๓ ตำแหน่งเท่านั้น ก็คือ ให้คณะกรรมการที่จะจัดตั้งขึ้น คือคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการในระบบ คุณธรรมนี้ดูแลผู้อยู่ในตำแหน่งเพียง ๓๓ ตำแหน่ง ถ้าในกลุ่มประเภทบริหารระดับสูงทั้งหมดนั้น มี ๕๓๒ ตำแหน่ง แต่ตรงนี้ถ้าคิดเพียงแค่ในกลุ่มบริหารระดับสูง ถ้าในราชการพลเรือน ก็จะมีตำแหน่งอธิบดี ตำแหน่งรองปลัดกระทรวง ตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวง ถ้าเทียบ ๕๓๒ ตำแหน่ง ตรงนี้ก็เพียง ๖.๒ เปอร์เซ็นต์เท่านั้น แต่ถ้าดูในระบบรวมทั้งหมดแล้ว ๓๓ ตำแหน่งนั้นเท่ากับ ๐.๐๐๒ ของข้าราชการทั้งหมด ก็ฝากประเด็นในเรื่องว่าคุณธรรมตรงนี้ เราคาดหวังเพียงแค่ข้าราชการพลเรือนเท่านั้นหรือ อยากจะให้มองครอบคลุมไปถึง ทุกประเภท

ประการที่ ๒ ดิฉันมีข้อสังเกตว่าทำไมผู้ที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการ แต่งตั้งข้าราชการในระบบคุณธรรมนั้นจะต้องเป็นวุฒิสภา เพราะกระทรวง ทบวง กรม ทั้งหลายไม่ใช่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่ต้องให้วุฒิสภาเป็นผู้พิจารณาตรงจุดนี้ ตรงส่วนนี้ ถ้าให้วุฒิสภาพิจารณาประวัติ ความประพฤติ และพฤติกรรมทางจริยธรรม แล้วที่สำคัญอีก ให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ถามว่าการพิจารณา หรือการดำเนินการตรงนี้นี่ ว่าไปแล้วเกี่ยวข้องกับทางวุฒิสภาแค่ไหน เพียงไร เพราะว่า วุฒิสภามีหน้าที่หลักก็คือ วุฒิสภานั้นเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ข้าราชการที่จะแต่งตั้ง หรือจะพิจารณานั้นเป็นฝ่ายบริหาร ก็เป็นประเด็นในเรื่องการแต่งตั้งด้วยว่า ทำไมผู้แต่งตั้ง จะต้องเป็นวุฒิสภา แต่อย่างไรก็ตามแม้นจะบอกว่าสุดท้ายก็ให้นายกรัฐมนตรี เป็นคนทูลเกล้าฯ ดิฉันก็คิดว่าคงจะเป็นหัวของฝ่ายบริหารก็คงถูกต้องตรงนั้น

ในส่วนลำดับถัดไปก็คือ ประการที่ ๓ ดิฉันมีข้อสังเกตในตัวคณะกรรมการ ในกลุ่มที่ ๓ ที่มาจากประธานกรรมการจริยธรรมของทุกส่วนราชการซึ่งเลือกกันเอง ดิฉัน ก็ได้ยินข้อมูลจากที่ท่านกรรมการยกร่างคือท่านปรีชา วัชราภัย บอกว่าจริง ๆ แล้วประธาน กรรมการจริยธรรมที่มีอยู่ ณ ขณะนี้มีทุกกรม สำนักงานปลัดกระทรวงนั้นก็ถือว่าเป็นกรม กรมหนึ่ง แล้วกรมอื่น ๆ ก็มีกรรมการจริยธรรมทุกกรม ยกเว้นกระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงเดียวเท่านั้นที่มีเพียงหนึ่งเดียว คือทั้งกระทรวงมีคณะกรรมการจริยธรรมเพียงหนึ่ง เท่านั้น ถ้าเป็นกระทรวงอื่นแล้วก็ทุกกรมก็จะมีลักษณะแบบนี้ เพราะฉะนั้นถ้าโดยรวมแล้ว ประธานกรรมการจริยธรรม ณ ขณะนี้ก็เกือบ ๒๐๐ ค่ะ ๑๐๐ กว่าคณะ แล้วได้ข้อมูลว่า ประธานกรรมการจริยธรรมขณะนี้ที่ไม่ใช่อดีตข้าราชการ เป็นบุคคลภายนอกมีเพียง ๑๐ กว่าแห่งเท่านั้น ทีนี้ประเด็นที่ดิฉันจะมีข้อสังเกตตรงจุดนี้ก็คือว่า ในรายละเอียดบอกว่า ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ท่านให้ข้อมูลว่าในแต่ละกระทรวง ซึ่งแต่ละกระทรวงก็อาจจะมีกรมในสังกัด ๕ กรม ๖ กรม ๗ กรม หรืออะไรก็ตาม ในแต่ละ กระทรวงก็จะเลือกกันมา แล้วท้ายที่สุดก็ได้ ๑๙ กระทรวง แล้ว ๑๙ กระทรวงก็เลือกกันมาอีก รวมทั้งหมดก็เหลือเป็นผู้แทน ๒ คน ถ้าเป็นอย่างนั้นในข้อ ๓ ถ้าเขียนว่า ประธานกรรมการ จริยธรรมของทุกส่วนราชการซึ่งเลือกกันเองจำนวน ๒ คน ดิฉันคิดว่ามันจะทำให้ความเข้าใจ ของคนทั่วไปนั้น อ้อ เป็นประธานจริยธรรมที่มาจากทุกส่วนราชการนะ แต่กลไกในการมา จะมาโดยให้เลือกภายในกระทรวงก่อน แล้วต่อมากระทรวงก็เลือกกันเอง ก็คิดว่าความเข้าใจ จะชัดเจนมากยิ่งขึ้น ในรายละเอียดเหล่านี้สามารถไปกำหนดไว้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ที่กฎหมายบัญญัติได้ว่า เอาละกระทรวงจะต้องมีขั้นตอนมีกระบวนการในการดำเนินอย่าง ที่ว่า ก็คือเลือกภายในกระทรวงก่อน แล้วจากกระทรวงก็ค่อยมาเลือกกันอีกครั้งหนึ่ง เพราะฉะนั้นตรงนี้ดิฉันคิดว่าถ้าจะทำให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นน่าจะเป็นประธานกรรมการ จริยธรรมจากทุกส่วนราชการ

ประการต่อไป ดิฉันมีข้อสังเกต แล้วอยากจะนำเรียนว่าในการดำเนินการ ของสำนักงาน ก.พ. เอง ก็มองเห็นในเรื่องนี้แล้วก็ได้มีการนำเสนอ ก.พ. ในครั้งสุดท้ายที่จะมี คณะกรรมการกลางในการพิจารณาเลือกตำแหน่งปลัดกระทรวงหรือหัวหน้าส่วนราชการ ที่เทียบเท่า โดยประธาน ก.พ. ก็จะเลือกมาจากบัญชีผู้ทรงคุณวุฒิ แล้วก็จะมีกลุ่มถัดไป ก็กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิโดย ก.พ. เป็นคนเลือก แล้วก็กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิใน อ.ก.พ. กระทรวง ซึ่ง อ.ก.พ. กระทรวงนั้นก็คือรัฐมนตรีเป็นประธานอยู่แล้ว ท่านก็จะพิจารณาว่า จะส่งใครมาเป็นผู้ร่วมในการคัดสรรตรงนี้ มันก็เป็นเรื่องความสัมพันธ์ที่ชัดเจนอยู่แล้วว่า ข้าราชการกับนักการเมืองในการที่จะได้มาซึ่งปลัดกระทรวงตรงจุดนี้ เพราะฉะนั้นดิฉันคิดว่า เป้าหมายสุดท้ายของเรื่องนี้ ในลักษณะเดียวกันก็คือมีคณะกรรมการกลางพิจารณาทั้งระบบ ทั้งหมด การที่จะได้ปลัดกระทรวงหรือผู้มีตำแหน่งเทียบเท่า ซึ่งตรงนี้ดิฉันอยากจะนำเรียนว่า ในช่วงเวลาหนึ่งสมัยหนึ่งดิฉันเป็นตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักตรวจสอบและประเมินผล กำลังคน ดิฉันจะต้องจัดทำบัญชีข้าราชการเรียงอาวุโสข้าราชการทั้งประเทศ เรียงอาวุโส ข้าราชการเป็นรายกระทรวง เรียงอาวุโสข้าราชการเป็นรายเซ็คเตอร์ (Sector) เศรษฐกิจ ความมั่นคง แล้วก็ด้านสังคมเพื่อจะเอามาจัดในรูปแบบนี้ เพราะฉะนั้นตรงจุดนี้ถ้าถือไปแล้ว ถ้าท่านเน้นเฉพาะข้าราชการพลเรือน แน่นอนหนีไม่พ้นเลขาธิการ ก.พ. จะต้อง เป็นเลขานุการตรงส่วนนี้ เพราะฉะนั้นเรื่องนี้ดิฉันคิดว่าในความหมายของการดำเนินการ เรื่องนี้มุ่งเน้นเฉพาะข้าราชการพลเรือน ทำไมไม่เอาเนื้อหาตรงนี้ไปให้ทางฝ่ายที่รับผิดชอบ โดยเฉพาะไปแก้ไขกฎหมายเขาโดยตรง บอกวันนี้ดิฉันคิดว่าวันพรุ่งนี้ หรือวันมะรืนนี้ หรืออาทิตย์นี้ เดือนนี้ สามารถแก้ไขดำเนินการไปได้เพราะมันเป็นเรื่องเฉพาะของข้าราชการ พลเรือนเท่านั้น ถ้าจะให้ครอบคลุมนั้นดิฉันก็อยากจะฝากไว้ว่า น่าจะคลุมข้าราชการประเภทอื่นด้วย มันจะกลายเป็นว่าเฉพาะข้าราชการพลเรือนสามัญเท่านั้นที่ต้องการการแต่งตั้งที่เป็น ระบบคุณธรรม แล้วข้าราชการประเภทอื่นมีคำตอบให้แค่ไหน เพียงไร นี่ก็คือในส่วนของ มาตรา ๒๐๗

ต่อไปมาตรา ๒๐๙ จริง ๆ มาตรา ๒๐๙ นั้นดิฉันคิดว่า ในส่วนของ ตัวกฎหมาย ซึ่งกฎหมายข้าราชการประเภทอื่นก็อาจจะมีลักษณะเดียวกันหรือไม่ก็ตาม ดิฉัน ขออนุญาตยกตัวอย่างสำหรับกฎหมายของข้าราชการพลเรือน ซึ่งเป็นกฎหมายล่าสุด พ.ศ. ๒๕๕๑ ในแง่ของการดำเนินการหรือว่าในแง่การสั่งการในเรื่องการบริหารราชการแผ่นดิน ได้กำหนดในมาตรา ๘๒ (๔) ก็บอกว่า ข้าราชการต้องกระทำการที่เป็นข้อปฏิบัติดังต่อไปนี้ ต้องปฏิบัติตามคำสั่งของ ผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของราชการโดยไม่ขัดขืน หรือหลีกเลี่ยง แต่ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็น การไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการจะต้องเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้น และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้วผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติ ตามคำสั่งเดิม แน่นอนผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม ดิฉันคิดว่าตรงจุดนี้ก็จะฝาก ข้อสังเกตไปประกอบด้วย ซึ่งจริง ๆ แล้วในการดำเนินการตรงนี้ดิฉันคิดว่ามันเป็นเรื่องสำคัญ ถึงขนาดเราจำเป็นจะต้องระบุไว้ในรัฐธรรมนูญแค่ไหน เพียงไร หรือว่าเป็นระเบียบในการ ปฏิบัติเวลาเราออกไปชี้แจงส่วนราชการต่าง ๆ เวลาเราอบรมเจ้าหน้าที่ เราก็จะมีการบอก แนวดำเนินการอยู่ตลอดเวลา เพราะว่าเวลาคำสั่งของผู้บริหารระดับสูงนั้น ไม่ใช่เพียงสั่ง ลงมาเฉพาะผู้ใต้บังคับบัญชาที่ติดกับตัวเองเท่านั้น บางทีสั่งข้ามลงไปข้างล่างเลย แล้วสั่ง อย่างนั้นไม่พอ บอกว่าเวลารายงานให้รายงานเขาโดยตรง เราจะบอกผู้ปฏิบัติอยู่ตลอดเวลา คำสั่งข้างบนลงมาลงมาได้ แต่เวลาขึ้นให้ขึ้นไปตามสายการบังคับบัญชา ก็คือลงมาแบบวืดลงมา แต่เวลาขึ้นขึ้นตามชั้น

อีกประการหนึ่งถ้าข้างบนสั่งบอกว่าลงมา ขึ้นไป บอกให้รายงานโดยตรงเลย ไม่เป็นไรค่ะ รายงานโดยตรงได้แต่ต้องสำเนารายงานผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้น ดิฉันก็คิดว่า แนวปฏิบัติที่เราให้การอบรมหรือให้การพัฒนาข้าราชการอยู่ตลอดเวลานั้น ก็เป็นแนวทาง ที่ข้าราชการสามารถป้องกันตัวเองในการปฏิบัติราชการได้ ดิฉันก็มีข้อสังเกตในมาตรา ๒๐๗ กับมาตรา ๒๐๙ ว่ามันเป็นกฎหมายถึงกับต้องออกมาเป็นรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือบางลักษณะ อย่างเช่นมาตรา ๒๐๗ นั้น ถ้ามุ่งเน้นเฉพาะข้าราชการพลเรือนสามัญ เราจะให้องค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่เขารับผิดชอบเรื่องนี้แล้วจริง ๆ ก็อยู่ในกระบวนการ ในการดำเนินการอยู่แล้ว แล้วเป้าหมายก็ไปถึงที่สุดด้วยกันอย่างที่ดิฉันนำเรียนว่าช่วงหนึ่ง สำนักงาน ก.พ. ก็ได้รับมอบหมายให้เอากระทรวงทั้งหมดมาตั้งแล้วก็มีการตั้งคณะกรรมการกลาง ดูแลเรื่องเหล่านี้ เราซึ่งรับผิดชอบข้อมูลกำลังคนทั้งหมดทั้งประเทศ เราก็ต้องเอาข้อมูล นำเสนอ ไม่ว่าจะพิจารณาในรูปแบบไหน ความเชี่ยวชาญแต่ละด้านของท่านเป็นอย่างไร ก็มีการดำเนินการอยู่แล้ว ดิฉันคิดว่าถ้าจุดมุ่งหมายหรือเป้าประสงค์ตรงจุดนี้เป็นลักษณะ เพียงแค่เจาะเฉพาะข้าราชการพลเรือนอย่างเดียว แล้วก็อยากจะนำเรียนว่าถ้ามีความเป็นไปได้ การแก้ไขใน พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือนจะเหมาะสมกว่าหรือไม่ แต่ถ้าจะให้อยู่ใน รัฐธรรมนูญ ดิฉันอยากจะให้ครอบคลุมข้าราชการทุกประเภท เพราะเราก็คาดหวังว่า การแต่งตั้งข้าราชการทุกประเภทไม่ว่าประเภทใดก็ตาม เราต้องการการแต่งตั้งที่ใช้ระบบคุณธรรม ทั้งนั้น ดิฉันก็ขอนำเรียนเพื่อคิดว่าจะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญของเรามีความสมบูรณ์ หรือถ้ามี การปรับปรุงก็จะได้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น ขอบคุณค่ะ