เรียนท่านประธานครับ ผม จรัส สุวรรณมาลา สมาชิก สปช. ในฐานะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้รับมอบหมาย ให้ทำหน้าที่นำเสนอสรุปสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ ในหมวด ๕ ว่าด้วยเรื่องการเงิน การคลังและงบประมาณ คิดว่าจะใช้เวลาประมาณไม่เกิน ๒๐ นาทีท่านประธาน ในหมวดนี้ ก็จะมี ๗ มาตราด้วยกัน คือมาตรา ๑๙๙ จนถึงมาตรา ๒๐๕ แล้วก็ยังมีหมวดมีเรื่องเดียวกัน ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการเงินการคลังอยู่ในหมวดอื่น ๆ ในหมวดปรองดอง หมวดการปฏิรูป และหมวดการกระจายอำนาจ ซึ่งกระผมจะไล่เลียงไปแล้วก็จะไปกล่าวถึงอีกทีเมื่อถึงที่นั่น ท่านประธานครับ ในช่วง ๓-๔ วันที่ผ่านมานี้ ท่านสมาชิก สปช. หลายท่านได้ให้ ข้อเสนอแนะ ได้ให้ข้อคิดเกี่ยวกับเรื่องในมาตรา ในหมวดว่าด้วยเรื่องการเงินการคลังไปบ้าง แล้ว ก็ขอขอบพระคุณท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติบางท่าน ท่านอาจารย์พิสิฐ ลี้อาธรรม เป็นต้น ก็ได้มาเป็นกำลังหลักในการยกร่างรัฐธรรมนูญด้วย ก็ขอขอบพระคุณด้วย เรื่องสำคัญที่เป็นสาระของหมวดนี้มี ๔ เรื่องด้วยกันครับ ท่านประธานครับ

เรื่องแรกก็คือเรื่องการกำหนดหลักประกันด้านการรักษาวินัยทางการคลัง การป้องกันทุจริต แล้วก็การใช้นโยบายประชานิยมสุดขั้วของประเทศไทย ความจริงประเทศไทย เราได้รับการยกย่องจากประเทศทั่วโลกในเรื่องการรักษาวินัยทางการคลังดีเยี่ยมประเทศหนึ่ง ตั้งแต่ไหนแต่ไรมาต้องขอขอบพระคุณบรรพบุรุษของเราตั้งแต่ในหลวง รัชกาลที่ ๕ คน ในยุคท่านอาจารย์ป๋วย มาจนถึงในกระทรวงการคลังที่ได้ทำเรื่องนี้เอาไว้เป็นอย่างดี เราเพิ่งจะมาเกิดปัญหาเรื่องการขาดวินัยทางการคลังเมื่อ ๑๐ กว่าปีที่ผ่านมานี้เอง ความจริง ก็คือเมื่อเราเริ่มต้นการเมืองแบบประชานิยมที่ทำให้การขาดวินัยทางการคลังของเรา เริ่มจะรุนแรงขึ้น ความจริงโรคขาดวินัยทางการคลังเป็นโรคติดต่อ ประเทศในยุโรป ในญี่ปุ่น ในอเมริกาล้มละลายไปแล้ว แล้วก็ยังไม่ฟื้น เพราะฉะนั้นของเราก็จะมีโอกาสจะเสี่ยง ท่านประธานครับถ้าถามว่าหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้วเลือกตั้งมาได้รัฐบาลใหม่ ถามว่ารัฐบาลใหม่ถ้าไม่ทำอะไรไว้เลยรัฐบาลใหม่จะเดินหน้านโยบายประชานิยมไหมครับ ผมเข้าใจว่าถ้าระบบเศรษฐกิจของเรากำลังเดินขาลงแบบนี้รัฐบาลใหม่หลังจากการเลือกตั้ง จะนำนโยบายประชานิยมมาใช้แล้วจะใช้หนักกว่าเก่าด้วยซ้ำไป เพราะฉะนั้นเราคง จำเป็นต้องมีมาตรการที่จะทำให้มีการรักษาวินัยทางการคลังไว้อย่างน้อยที่สุด ๒-๓ ประการ ผมอยากจะไล่เลียงไปตามมาตราอย่างนี้ครับ

ในมาตราต่อไปครับท่านประธาน มาตรา ๒๐๐ เรากำหนดให้มีคำนิยามของ คำว่า เงินแผ่นดิน ขึ้นมาเป็นครั้งแรก เจตนารมณ์ของการกำหนดนิยามเงินแผ่นดิน ก็เพื่อที่จะให้การดูแลเงินของรัฐทุกประเภทอยู่ภายใต้หลักการธรรมาภิบาลทางการคลัง ยิ่งไปกว่านั้นครับในมาตรา ๒๐๐ นี้ยังได้กำหนดให้การผันเงินแผ่นดินออกไปใช้นอกระบบ การเงินการคลัง ต้องอยู่ภายใต้กรอบ ภายใต้ข้อจำกัดเท่าที่จะไม่ส่งผลทำให้เกิดความ เสียหายทางการเงินการคลังและเสถียรภาพทางการคลังของประเทศด้วย ในช่วงหลายปี ที่ผ่านมาเราจะเห็นว่าเรื่องการผันเงินแผ่นดินซึ่งเป็นเงินรายได้หลักกลางของรัฐออกไป ตั้งเป็นกองทุน แล้วก็ทำท่าว่าจะเพิ่มมากขึ้นจนกระทั่งจำนวนเพิ่มขึ้นจนไม่มีขีดจำกัด จะเป็นปัญหา ผมอยากจะเรียนว่าเรื่องนิยามของเงินแผ่นดินเป็นเรื่องสำคัญมาก ๆ ในสมัย ในหลวง รัชกาลที่ ๕ ของเราท่านได้ใช้ความพยายามในการรวบรวมเงินซึ่งอยู่ในมือของ ขุนนาง อยู่ในมือของหน่วยงานต่าง ๆ กระจัดกระจายกันอยู่มารวมกันไว้ได้เป็นครั้งแรก แล้วก็ได้ตั้งกระทรวงการคลังขึ้นมาดูแล ท่านได้พยายามถึงกับมีการแยกทรัพย์สิน ส่วนพระองค์ออกจากเงินแผ่นดินซึ่งเป็นของส่วนรวมของรัฐ แต่ผ่านมาร้อยกว่าปีที่ผ่านมานี่ คนรุ่นหลัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนรุ่นเรานี่ละครับที่เริ่มที่จะเอาเงินแผ่นดินออกนอกระบบ แล้วก็เป็นปัญหาอย่างที่ผมเรียน เพราะฉะนั้นนี่คือความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง

ในมาตรา ๒๐๑ ได้กำหนดให้มีการก่อหนี้ผูกพันและการใช้เงินแผ่นดิน ต้องทำเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณ และที่ยิ่งสำคัญไปกว่านั้นก็คือในครั้งนี้เรากำหนดให้ มีการจัดทำงบประมาณแบบ ๒ ขา หรือที่เราเรียกว่า งบประมาณแบบคอมพรีเฮนซีฟ (Comprehensive) งบประมาณ ๒ ขานี้สำคัญมากครับ เพราะว่าประเทศไทยเราความจริง ถ้าย้อนกลับไปดูตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๖ ที่เริ่มมีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณขึ้นมา ครั้งแรก เราจัดทำงบประมาณเป็นแบบ ๒ ขามาโดยตลอด ๒ ขา ก็คือทำงบประมาณ ขารายรับ และงบประมาณขารายจ่าย เพิ่งมาในปี ๒๕๐๒ เมื่อเราใช้ พ.ร.บ. วิธีการ งบประมาณ ปี ๒๕๐๒ เราจึงมาทำงบประมาณขาเดียว และเรียกงบประมาณประจำปีว่า งบประมาณรายจ่ายประจำปี งบประมาณ ๒ ขา จะช่วยทำให้เราสามารถดึงเอาหลักธรรมาภิบาล ในการบริหารงานคลังตามมาตรฐานสากลกลับมาใช้อีกครั้งหนึ่ง ไม่ใช่ว่าเราใช้งบประมาณ ๒ ขา เพราะเราเคยใช้ถอยหลังเข้าคลอง หรือเอาของเก่ามาใช้เพราะขลัง แต่เพราะว่า จริง ๆ แล้วงบประมาณ ๒ ขา เป็นงบประมาณที่ได้มาตรฐานสากลมากกว่างบประมาณ ขาเดียวที่เราไปใช้ตามแบบอเมริกัน ต้องเรียนว่าระบบงบประมาณอเมริกาเป็นระบบ งบประมาณที่ล้มเหลว ประเทศสหรัฐอเมริกาก็ต้องปิดประเทศที่เรียกว่า กัฟเวิร์นเมนท์ ชัทดาวน์ (Government shutdown) ๑๐ กว่าครั้งแล้ว เพราะว่าระบบงบประมาณขาดดุล ความจริงระบบงบประมาณของเขา ซึ่งเราเอามาใช้เป็นระบบงบประมาณที่คือปิดล็อกแล้ว เปิดประตูทำให้เกิดการใช้งบประมาณโดยไม่มีขีดจำกัดมาเป็นเวลานาน ระบบงบประมาณ ๒ ขา จะเป็นการควบคุมการคลังตั้งแต่ต้นน้ำคือการหารายได้ การก่อหนี้ไปจนถึงการควบคุม การใช้จ่ายและการก่อหนี้ผูกพันแบบครบวงจร ซึ่งจะป้องกันการก่อหนี้ แล้วก็การก่อภาระ ผูกพันนอกระบบ หรือการหมกเม็ดทางการคลังได้ ท่านประธานครับงบประมาณ ๒ ขา ไม่ได้ หมายความว่ารัฐบาลต้องจัดเก็บรายได้ให้ได้ตามจำนวนที่ตั้งไว้ แล้วก็ต้องจัดการใช้จ่ายเงิน ให้หมดตามที่งบประมาณตั้งไว้ให้พอดีไม่ขาดไม่เกิน ไม่ใช่อย่างนั้น งบประมาณ ๒ ขา มีความหมายง่าย ๆ อย่างที่เราเคยทำกันมาในอดีต ก็คือการแสดงแหล่งที่มาของรายได้ควบคู่ ไปกับการแสดงแผนการใช้จ่ายเงินที่ควบคู่กัน เพราะฉะนั้นนี่รัฐบาลจะแอบไปหารายได้อื่น แล้วเอามาใช้โดยอ้างว่านี่ไม่ใช่รายได้ในงบประมาณก็สามารถจะเอามาใช้นอกงบประมาณได้ ความจริงแล้วไม่น่าจะเป็นไปได้ใช่ไหมครับที่รัฐบาลจะแอบไปหาเงินที่อื่นมาจ่าย แล้วก็ บอกว่านี่ไม่ใช่รายได้ในงบประมาณ ท่านประธานครับ ไม่น่าแปลกใจหรือจะแปลกใจก็ไม่ทราบ เมื่อ ๒ ปีที่ผ่านมามีรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการคลังท่านหนึ่งท่านบอกว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน แล้วก็บอกว่าจะเอามาใช้ นอกระบบงบประมาณ เป็นปัญหามาแล้ว นี่คือเหตุผลที่ว่าทำไมเราถึงต้องทำงบประมาณ แบบ ๒ ขา แล้วก็ต้องจาระไน ต้องมีคำนิยามเรื่องเงินแผ่นดินเอาไว้ด้วย

เรื่องที่ ๒ ครับ เป็นเรื่องของการขจัดช่องทางการแสวงหาประโยชน์จาก เงินแผ่นดินโดยมิชอบของบรรดานักการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ส.ส. ครับ เราคงจะได้ยินกัน เป็นประจำว่า ส.ส. ไม่ว่าจะเป็นพรรคไหนล่ะครับ ฝ่ายค้านหรือรัฐบาลมีพฤติกรรมคล้ายกัน ก็คือพยายามที่จะแปรญัตติตัดงบประมาณ แล้วก็ทำให้เกิดงบแปรญัตติขึ้นมา แล้วก็ เอางบแปรญัตติมาแบ่งปันกันในรูปของการให้หน่วยงานของรัฐกลับไปทำโครงการอะไร ขึ้นมา มันเป็นงบ ส.ส. แฝง งบแปรญัตติอย่างที่เรารู้จักกัน แล้วก็งบแปรญัตติที่ว่านี้ ก็เป็นช่องทางเป็นที่มาของการทุจริตคอร์รัปชัน การขายงบประมาณกัน สนามฟุตซอล (Futsal) ที่เราได้ยินกันในช่วงที่ผ่านมาก็มาจากงบประมาณทำนองนี้มากขึ้นทุก ๆ ปี จากประมาณ ๒๐,๐๐๐-๓๐,๐๐๐ ล้านบาท ทีนี้ก็กลายเป็นหลายหมื่นล้านบาท ตรงนี้ ในมาตรา ๒๐๒ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้ ส.ส. เมื่อแปรญัตติแล้วจะเอางบแปรญัตติ ที่ตัดเอาไปใช้จ่ายทำโครงการอะไรไม่ได้ คือถ้าแปรญัตติแล้วก็ต้องตัดงบประมาณ งบประมาณเมื่อตัดแล้ววงเงินงบประมาณรายจ่ายก็จะลดลง ถ้าเราตั้งงบประมาณขาดดุล การขาดดุลก็จะลดลง ถ้าเราจะต้องไปก่อหนี้กู้เงินก็จะไม่ต้องกู้เงินมากเหมือนกับที่เราเคยพบ กันมา

ในส่วนต่อไปท่านประธานครับ ในบทบัญญัติมาตรา ๒๐๕ ได้มีการพูดถึงกัน หลายครั้งว่าในมาตรานี้ได้มีการบัญญัติให้มีมาตรการควบคุมยับยั้ง พูดง่าย ๆ ก็คือมาตรการ ติดเบรกการกระทำของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อาจจะก่อให้เกิด ความเสียหายแก่รัฐ ตัวอย่างง่าย ๆ ก็คือโครงการจำนำข้าว ซึ่งเราทราบกันดีอยู่ว่า ๑ ปีแรก ที่ใช้นโยบายนี้ รัฐบาลขาดทุนไปแสนล้านบาทและมีความเป็นไปได้สูงว่าถ้าจะดำเนินการต่อ ก็จะมีการสร้างความเสียหายกับรัฐมากขึ้นไปเรื่อย ๆ เมื่อไม่นานมานี้กระทรวงการคลัง เปิดเผยตัวเลขว่าโครงการนี้ทำให้เกิดหนี้ขึ้นมาประมาณ ๕๐๐,๐๐๐-๖๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ประมาณนั้น ท่านก็ทราบกันดีทั่ว ๆ ไป ถ้าเรามีมาตรการนี้ตั้งแต่ตอนนั้น ปีแรกหลังจากที่ โครงการจำนำข้าวได้แสดงให้เห็นถึงข้อบกพร่องเหล่านี้ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติสามารถที่จะทำการไต่สวน แล้วก็เสนอเรื่องไปฟ้องศาลปกครองแผนกคดีวินัยทางการคลังและงบประมาณ ซึ่งได้มีการ ตั้งขึ้นใหม่ตามมาตรา ๒๐๕ นี้ได้ จะสามารถยับยั้งการกระทำที่ทำให้เกิดความเสียหาย ของรัฐได้ทันที ปัจจุบันนี้เรามีมาตรการแค่เพียงว่า ถ้าเกิดมีความเสียหายแบบนี้ขึ้นก็ต้องผ่าน กระบวนการไต่สวน ซึ่งก็ใช้เวลาเป็นปีก็อย่างที่ท่านทราบกันว่าวันนี้ก็มีการไต่สวนที่นี่กัน เมื่อตอนเช้า หรือไม่ก็ต้องไปผ่านกระบวนการฟ้องคดีอาญากับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ในคดีทุจริตคอร์รัปชันก็ใช้เวลาหลายปี แต่ความเสียหายมันเกิดทุกวัน ทุกวินาทีครับ ท่านประธานครับ เพราะฉะนั้นนี่คือมาตรการใหญ่ที่จะช่วยให้การดำเนินการทางการคลัง แบบที่เราเคยพบมาลดความเสียหายไปได้ อันนี้คือหลักการใหญ่ ๆ นอกจากนั้นในหมวดอื่น ซึ่งไม่ได้เป็นหมวดทางด้านในหมวดว่าด้วยเรื่องการคลังและงบประมาณโดยตรง แต่เป็นหมวดที่เกี่ยวกับเรื่องการคลังและงบประมาณเหมือนกัน อย่างเช่นในมาตรา ๒๐๑ ก็มีการกำหนดให้มีการจัดทำงบประมาณในเชิงพื้นที่ควบคู่ไปกับงบประมาณฐานหน่วยงาน และแผนงาน อันนี้ก็เป็นมาตรการอีกประการหนึ่งที่จะไปช่วยขับเคลื่อนการบริหารประเทศ ในระบบกระจายอำนาจในอนาคต ในมาตรา ๒๐๓ แล้วก็มาตรา ๒๘๓ ซึ่งก็อยู่นอกหมวดนี้ เหมือนกัน มีการกำหนดให้มีการจัดแบ่งประเภทภาษีและรายได้ระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น อันนี้ก็เป็นอีกมาตรการใหญ่ในทางการคลังที่จะไปช่วยขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศในระบบ กระจายอำนาจ

และอันสุดท้ายก็คือในมาตรา ๒๘๓ ได้มีการกำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูป การเงิน การคลัง และภาษีภายใน ๑ ปีหลังจากที่เราประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว อันนี้ก็เป็น หลักประกันว่าบรรดามาตรการทั้งหลายที่เรากำหนดขึ้นในรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับเรื่องการเงิน การคลัง ก็จะต้องมีการนำไปปฏิบัติ ก็เป็นที่น่าสังเกตคล้าย ๆ กับในหมวดที่แล้วว่าในหมวดนี้ มีผู้เสนอขออภิปรายตรง ๆ เพียงท่านเดียว แต่คณะกรรมาธิการก็อยากจะขอเชิญชวน ทุกท่านได้ช่วยกรุณาพิจารณา แล้วก็ให้ข้อสังเกตเพิ่มเติม ก็ขออนุญาตสรุปประเด็น เพียงแค่นี้ครับ ขอบพระคุณครับ