กราบเรียน ท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพอย่างยิ่งครับ กราบเรียนท่านสมาชิกสภาปฏิรูป ที่เคารพรักทุกท่าน กระผม นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้รับมอบหมายมากล่าวแนะนำหมวดคณะรัฐมนตรีซึ่งในทางรัฐศาสตร์นี้ต้องถือว่าเป็น เราพูดกันมาก ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ คณะรัฐมนตรีคือองค์กรบริหารสูงสุด ของประเทศ แต่เป็นที่น่ายินดีมากเลยครับ ท่านสมาชิก สปช. ขออภิปรายเพียงคนเดียวครับ ซึ่งผมก็แปลกใจ ผมนั่งรออยู่ ฟังพวกเราอภิปรายเรื่องสภามาเยอะแยะมากครับ นโยบายแห่งรัฐนี้ เยอะมากจริง ๆ ครับ แต่พอถึงเรื่องของฝ่ายบริหารสูงสุด องค์กรบริหารสูงสุดของประเทศกลับมีสมาชิกขออภิปรายเรื่องนี้เพียงท่านเดียวครับ ก็เป็นเรื่องที่ น่าแปลกใจมาก ก็แสดงว่าพวกเราเขียนดีหรืออย่างไรไม่ทราบ เป็นเรื่องที่ไม่มีข้อสงสัย ผมต้องกล่าวเริ่มต้นอย่างนี้ว่า ฝ่ายบริหารสูงสุดของประเทศคือท่านผู้นำ ท่านนายกรัฐมนตรี จะถูกเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเราได้อภิปรายจบไปแล้ว เลือกตั้งสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรในระบบสัดส่วนผสมที่ได้ผู้แทนพอเหมาะพอควรตรงกับความต้องการ หรือความนิยมของประชาชนจริง ๆ หลังจากนั้นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็ต้องมี กระบวนการเลือกสรรหรือให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งความจริงแล้ว ก็ต้องพูดว่า เป็นเอกสิทธิ เป็นสิทธิขาดของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่มาจากการเลือกตั้ง ของประชาชนโดยสมบูรณ์ โดยสมบูรณ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นซึ่งได้รับความไว้วางใจ ได้รับมอบหมายเป็นตัวแทนมาจากปวงชนชาวไทย ซึ่งได้รับการเลือกตั้งมาในระบบที่ตรงกับ ความต้องการของประชาชนก็ย่อมมีดุลยพินิจที่จะเลือกผู้ที่เหมาะสมคนใดคนหนึ่ง ซึ่งความจริง ตามหลักของสากลแล้วก็ควรจะเลือกจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วยกันเอง มันไม่มีเหตุผล อะไรเลยหรือไม่มีผลอย่างอื่นใดเลยที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเลือกจากคนที่ไม่ได้นั่งอยู่ ในห้องประชุม ซึ่งเราเองก็ผ่านบทเรียนพวกนี้มามากพอสมควร แต่แน่นอนที่สุดว่า ในบทบัญญัติว่าด้วยการเลือกนายกรัฐมนตรีนั้น คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้คิดคำนึงถึงบทเรียนที่ผ่านมาโต้เถียงกันอย่างมาก ผมเองต้องขอเกริ่นนำสักนิดหนึ่ง เป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ก็เคยยืนยันอย่างหนักแน่นว่า สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ในท้ายที่สุดมันก็ไม่ได้เป็นทางออกของปัญหา มันเหมือนกับว่าเราจะต้องย้อนกลับมาเรื่องนี้ซ้ำแล้วซ้ำอีก การที่เราไม่ได้ระบุเรื่องนี้ไว้ว่า จะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น เพราะเราเชื่อ ในสิทธิหรืออำนาจโดยสมบูรณ์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แล้วอย่าลืม เรียกออกเสียง โดยเปิดเผยและประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้นำรายชื่อขึ้นกราบบังคมทูล ซึ่งความจริง ก็มีหมายเหตุไว้ด้วยซ้ำไปว่าถ้าเป็นคนนอกก็ต้องมีเสียงมากขึ้นเป็นกรณีพิเศษด้วย คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารสูงสุดของประเทศนั้นตามร่างที่คณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญนำเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติแห่งนี้ มีเรื่องที่น่าสังเกตอยู่ ๒-๓ เรื่อง ซึ่งผมขอชี้แจงเพราะว่า สปช. ผู้ทรงเกียรติได้อภิปรายไว้ว่า รัฐบาลมีแนวโน้มจะเป็นรัฐบาลผสม ซึ่งอาจจะเป็นไปได้ ผมไม่ทราบว่าจะเป็นรัฐบาลผสมหรือไม่เป็นรัฐบาลผสม อันนี้ เป็นการคาดเดา หลายท่านบอกว่าจะมีหลายพรรค อาจจะมีหลายกลุ่ม ถ้าเป็นรัฐบาลผสม มีกลุ่มการเมืองผสมเข้ามาด้วย ก็จะต้องเป็นรัฐบาลที่อ่อนแอ ทำการงานอะไรไม่ได้เลย บางท่านบอกว่าต้องมาต่อบริหารจิกซอว์ (Jigsaw) สุดท้ายก็ต้องมาเสียเวลากับการบริหาร กลุ่มการเมืองต่าง ๆ ก็ไม่ต้องบริหารประเทศอะไรเลย ผมต้องเรียนท่านประธานสภา และท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติว่าคณะกรรมาธิการได้พิจารณาใคร่ครวญเรื่องนี้อย่างหนักว่า ในท้ายที่สุดเราอยากได้อะไร เราอยากได้สภาผู้แทนราษฎรที่ตรงกับความต้องการ ของประชาชน มีความยุติธรรมกับเสียงคะแนนที่ประชาชนออกเสียงไป แล้วเราก็อยากได้รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่สามารถบริหารประเทศได้ มีความเข้มแข็ง พอสมควร เพราะฉะนั้นมีมาตรการอยู่หลายมาตรการที่จะช่วยให้คณะรัฐมนตรี นำโดย นายกรัฐมนตรีนั้นสามารถบริหารประเทศได้ เรื่องที่ ๑ ขอหมายเหตุไว้ ท่านนายกรัฐมนตรี และท่านรัฐมนตรี คือคณะรัฐมนตรีไม่สามารถเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในเวลาเดียวกันได้ คือถ้าท่านเลือกไปแล้ว ถ้าท่านเลือกจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็ต้องพ้นจากตำแหน่งนั้นไป อันนี้เป็นกลไกทางการเมืองที่จะทำให้คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีความเกรงอกเกรงใจ บางท่านอาจบอกว่าเกรงกลัวท่านนายกรัฐมนตรีพอสมควร นี่เป็นมาตรการที่ ๑ ถามว่า ทำไมจึงเกรงกลัวครับ ถ้าเกิดผมวิพากษ์วิจารณ์นายกรัฐมนตรีมาก ๆ ถูกปลดออกจาก ตำแหน่งผมก็ไม่มีงานที่สภาผู้แทนราษฎรรองรับอีกแล้ว ต้องกลับบ้านไปเลี้ยงลูกเลี้ยงหลาน แต่เพียงอย่างเดียวแล้วครับทีนี้ ก็จะทำให้ ครม. นั้นก็ต้องเกาะเกี่ยวกันไปให้ตลอดรอดฝั่ง

มาตรการที่ ๒ คือมาตรการที่เขียนไว้เป็นเรื่องใหม่ คือมาตรการที่เขียนไว้ ในมาตรา ๑๘๑ ขอความกรุณาท่านลองดูมาตรา ๑๘๑ แล้วกัน ปกติแล้วเราจะคุ้นชิน หรือคุ้นเคยกับการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยื่นญัตติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร แต่หมวด คณะรัฐมนตรีที่ยกร่างขึ้นมาใหม่นี้มีมาตรา ๑๘๑ ที่นายกรัฐมนตรีเสนอขอความไว้วางใจ ในการบริหารราชการแผ่นดินจากสภาได้ สวนทางกัน ปกติจะให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ยื่นญัตติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร คือ ครม. จะไม่ไว้วางใจเป็นอย่างไรก็ว่ากันไป เป็นบุคคล เป็นรายคณะก็ทำได้เลย แต่เที่ยวนี้มีมาตรการ อันนี้เสริมเพิ่มเติมเข้ามาใหม่ ฝ่ายบริหาร ขอความไว้วางใจจากสภา ถามว่ามาตรการนี้มีไว้เพื่ออะไรครับ ก็คือเพื่อปรามการต่อรอง ความวุ่นวายหรือการที่จะเล่นเกมกันในระหว่างพรรคการเมืองและกลุ่มการเมืองต่าง ๆ ซึ่งเราเผื่อไว้ในกรณีที่เป็นรัฐบาลผสม มาตรการนี้จะช่วยให้นายกรัฐมนตรีนั้นสามารถเช็ก แล้วก็ปรามฝ่ายสภาได้

มาตรการที่ ๓ คือมาตรา ๑๘๒ ก็คือการที่นายกรัฐมนตรีสามารถเสนอ ร่างพระราชบัญญัติที่มีความสำคัญได้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีต้องการนำพาประเทศไปใน ทิศทางอะไร เป็นนโยบายสำคัญ ก็ขอให้สภาได้พิจารณาเรื่องนี้อย่างจริงจัง ซึ่งบางท่าน มีความห่วงใยว่า อันนี้จะเป็นเรื่องที่ทำให้รัฐบาลมีความเข้มแข็งเกินขนาด เอานโยบาย เอาร่าง พ.ร.บ. ต้องเรียนนี่ไม่ใช่ร่างพระราชกำหนด นี่เป็นร่าง พ.ร.บ. เข้ามาเสนอสภา แล้วประกาศว่าพ.ร.บ. นี้สำคัญอย่างยิ่งสำหรับการบริหารประเทศชาติบ้านเมืองในยามนี้ ซึ่งถ้าสภารับโนติส (Notice) อันนี้ก็ต้องมีมาตรการจัดการก็คือว่าต้องยื่นความไม่ไว้วางใจ รัฐบาลภายใน ๔๘ ชั่วโมง ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่ทำ ฝ่ายบริหารบอกแล้วกฎหมายนี้สำคัญ สำคัญอย่างยิ่ง ไม่ใช่สำคัญธรรมดา ถ้าสภาไม่ทำ ให้ผ่านกฎหมายนี้ขึ้นไปที่วุฒิสภาได้เลย วุฒิสภาก็จะพิจารณาตามกระบวนการโดยปกติ แต่ไม่ได้แปลว่าจะตัดขาด ปิดปาก หรือตัดไม้ตัดมือของฝ่ายค้านหรือสภานะครับ ผู้นำฝ่ายค้านฯ ส.ส. ในสภาสามารถยื่นเรื่อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาร่างกฎหมายนั้นได้ พูดง่าย ๆ ว่ากฎหมายที่สำคัญ ที่ฝ่ายรัฐบาลซึ่งดูเหมือนว่าจะง่อนแง่น ท่านลองนึกภาพ รัฐบาล ๗ พรรคจะทำอะไรก็ทำไม่ได้ เสนออันนี้ก็ไม่ได้ นายกรัฐมนตรีจะผลักดันเรื่องนี้ นโยบายพัฒนาประเทศเรื่องนี้ ๆ ฝ่ายค้าน ก็ตัดแข้งตัดขากันเอง ทำอะไรไม่ได้ แต่มาตรการนี้จะช่วยให้ฝ่ายบริหารทำงานได้ ซึ่งฝ่ายสภา ต้องคิดให้หนักเรื่องนี้และสภาผู้แทนราษฎรก็มีช่องทางของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตรวจสอบ ทั้งกระบวนการและเนื้อหาของสภาได้อีก ๓ มาตรการแล้ว

และเรื่องที่ ๔ ที่เป็นเรื่องใหม่ ก็คือมาตรา ๑๗๑ เป็นครั้งแรกที่เราเขียนให้ การบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีนั้นยืนอยู่บนหลักของความรับผิดชอบร่วมกัน ทั้งนี้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะรัฐมนตรี ต้องกราบเรียนท่านว่า ประเทศไทยนี้แปลกประหลาดอยู่สักนิดหนึ่ง ไม่ว่าจะเป็นองค์กรอะไร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่กระผมทำงานอยู่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่ท่านประธานเคยทำงานอยู่ อบต. สมาคม อะไรต่าง ๆ ก็มีกฎหมายรองรับไปทั้งสิ้น โรงเรียนมัธยม โรงเรียนประถม ก็ยังมีกฎหมายรองรับ ทั้งสิ้น แต่คณะรัฐมนตรีของประเทศไทยนี่บริหารประเทศโดยไม่มีกฎหมายรองรับครับ เพราะฉะนั้นเมื่อไม่มีกฎหมายรองรับก็คือเป็นแนวคิดของการบริหารประเทศ หรือคณะรัฐมนตรีในระบบรัฐสภาอย่างเก่า คือสภาแบบคลาสสิก (Classic) สภาแบบดั้งเดิม เพราะถือว่า ครม. ทำอะไรก็ได้ แล้วก็ให้ฝ่ายสภาเป็นฝ่ายตรวจสอบ แต่มาบัดนี้ตั้งแต่ ความจริงก็เป็นร่องรอยของความคิดมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ แล้วให้สภาอย่างใหม่ ที่เราเรียกว่าสภาอย่างมีเหตุมีผล ทำงานอย่างมีเหตุมีผล คือมีสภาที่มีการแยกอำนาจหน้าที่ ระหว่างสภากับฝ่ายบริหารกันพอสมควร แต่ก็ไม่ถึงกับว่าตัดขาดไปเลย ฝ่ายบริหารต้องมี หน้าที่ประชุม ชี้แจง ตอบกระทู้ต่อสภา ผ่านกฎหมายก็ต้องมาผ่านที่สภา รวมทั้ง ต้องรับผิดชอบในการบริหารประเทศตามกฎหมาย ซึ่งความจริงผมต้องขอว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่ เพราะจริง ๆ แล้วคณะรัฐมนตรีท่านก็รู้เป็นองค์กรบริหารสูงสุด ซึ่งพวกผมก็แปลกใจ เราไม่ค่อยสนใจกัน ประชุมกันทุกสัปดาห์ และอะไรก็ตามเข้าไปใน ครม. คลุกคลิก ๆ ทางรัฐศาสตร์เขาเรียกว่ากล่องดำ พอเข้าไปกล่องดำนี่มันออกมาได้ ออกอะไรมาก็ไม่รู้ แล้วเรื่องที่น่าห่วงใยที่สุดก็คือว่าการนำเรื่องเข้าสู่ ครม. ไม่ได้มีกฎเกณฑ์อะไรตายตัว ที่แน่นอน ถ้าท่านเป็นรัฐมนตรีหรือพอคุ้นกับคนที่เคยทำงานรัฐมนตรี ท่านสามารถ ถือเศษกระดาษแผ่นเดียวเข้าไปใน ครม. จะของบประมาณเท่าไรยังพอต่อรองกันได้ใน ครม. หลักการทำงานรับผิดชอบร่วมกัน การเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี อำนาจของคณะรัฐมนตรี องค์ประกอบหรือแม้กระทั่งผลของมติ ครม. จะเป็นอย่างไร คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พิจารณากันแล้ว ก็เห็นสมควรว่าถึงเวลาที่เราจะตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย คณะรัฐมนตรีขึ้นมา เพื่อให้จัดระเบียบองค์กรบริหารประเทศสูงสุดสักครั้งหนึ่งแทนที่หัวเราะ มัวมาทะเลาะเบาะแว้งวุ่นวายอยู่กับระบบเอ็มเอ็มพีคิดคะแนนเท่านั้น คิดคะแนนเท่านี้ จะแบ่งเป็นภาค ท่านก็บอกว่าท่านเอาประเทศดีกว่า เขตเลือกตั้งจะมี ๓๐๐ ท่านบอกว่า ๓๕๐ ดีกว่า ท่านนี้บอก ๒๐๐ อะไรอย่างนี้ ก็มาทะเลาะกันเรื่องเขตเลือกตั้ง แต่ท่านหารู้ไม่ สภาก็เรื่องสภาท่าน องค์กรบริหารประเทศสูงสุดไม่ใช่อยู่ที่สภา อยู่ที่คณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีคือฝ่ายบริหารประเทศที่มีอำนาจสูงสุด ผมขอเกริ่นนำแบบนี้ แล้วผมยินดี รับฟังความเห็นของท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติซึ่งเสนอรายชื่อมาขออภิปรายเพียงท่านเดียว ก็แล้วแต่ท่านประธานสภาจะเห็นสมควรครับ ขอกราบขอบพระคุณครับ