พลเอก เลิศรัตน์ รัตนวานิช กรรมาธิการ

กราบเรียนท่านประธาน สภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ผม พลเอก เลิศรัตน์ รัตนวานิช กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ใคร่ขอทำหน้าที่แทนคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญในการชี้แจงภาค ๒ ผู้นำการเมืองที่ดี และระบบผู้แทนที่ดีให้กับท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติได้กรุณารับทราบาึงที่ไปที่มา ของการบัญญัติหมวดต่าง ๆ ในภาคนี้ไว้ ก่อนที่ทางท่านสมาชิกจะได้ดำเนินการอภิปราย เพื่อให้ข้อคิดเห็นเพิ่มเติมกับคณะกรรมาธิการ ในภาค ๒ จะมีอยู่ทั้งหมด ๗ หมวด ผมจะเรียน ให้ทราบาึงเนื้อหาในแต่ละหมวดคร่าว ๆ และจากนั้นผมจะได้ใช้เวลาเรียนให้ทราบ ในรายละเอียดาึงสาาบันทางการเมืองที่สำคัญคือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

ในหมวด ๑ ผู้นำการเมืองที่ดีและระบบผู้แทนที่ดีนั้น จะพูดาึงมาตรฐาน ทางจริยธรรมและคุณธรรมของผู้นำการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภทซึ่งจะได้มี การกำหนดขึ้นโดยสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติที่สภาปฏิรูปแห่งชาติได้พิจารณาร่างกฎหมาย เพื่อเตรียมเสนอให้กับทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ตราไปเรียบร้อยแล้ว อันนี้ก็จะ สอดคล้องว่าจะมีการบัญญัติในส่วนของสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติไว้ในรัฐธรรมนูญและได้กำหนด ขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่จะดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับมาตรฐานจริยธรรมของนักการเมือง

ในหมวด ๒ นั้นจะเป็นเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ก็มีบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญที่ผ่าน ๆ มาทุกฉบับ ในเรื่องนี้ก็จะบัญญัติาึงเจตจำนงที่จะให้รัฐดำเนินการ ในการบริหารราชการแผ่นดิน รวมาึงการดำเนินการตราพระราชบัญญัติ ตรากฎหมาย ออกมาด้วย มีอยู่ ๑๘ มาตรา ที่ครอบคลุมด้านสำคัญ ๆ ต่าง ๆ

หมวด ๓ คือรัฐสภา ซึ่งกระผมจะได้ให้รายละเอียดในช่วงต่อไป ที่สำคัญก็คือ ที่ไปที่มาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา และมีที่แตกต่างจากเดิมอีกประเด็นหนึ่งคือ การกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งในสภาผู้แทนราษฎร และการกำหนด ให้รองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่หนึ่ง มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคที่ไม่มี รัฐมนตรีอยู่ในคณะรัฐบาลก็คือมาจากฝ่ายค้านนะครับ เพราะฉะนั้นก็จะเป็นเรื่องใหม่ ให้รองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่หนึ่ง มาจากกลุ่มพรรคฝ่ายค้าน

ในส่วนที่ ๖ ของหมวด ๓ นี้ ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า ๔๐ คน สามาราเสนอร่างพระราชบัญญัติได้ โดยให้เริ่มพิจารณาในวุฒิสภาก่อน แต่การพิจารณา ครั้งสุดท้ายนั้นสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นใหญ่ในการชี้ขาดว่าจะผ่านร่างพระราชบัญญัติไปสู่ การนำขึ้นทูลเกล้าฯ หรือไม่ อันนี้ก็เป็นเรื่องใหม่

ในส่วนที่ ๘ ของหมวด ๓ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน ๑ ใน ๓ สามารา เสนอชื่อเพื่อเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ และหากนายกรัฐมนตรีมีคะแนน ในการไม่ไว้วางใจเกินกว่ากึ่งหนึ่งก็จะพ้นจากตำแหน่ง โดยผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อไว้ตั้งแต่ ช่วงการขอเปิดอภิปรายก็จะได้รับการเสนอชื่อนำขึ้นทูลเกล้าฯ ให้เป็นนายกรัฐมนตรีแทน อันนี้ เราก็ได้ปรับเปลี่ยนจากแนวคิดเดิมที่จะา่วงดุลเนื่องจากเป็นการศึกษามาจากในอดีตว่า การอภิปรายนายกรัฐมนตรีนั้นมักจะกระทำไม่ค่อยได้ เราก็จึงได้า่วงดุลไว้ว่าา้าอภิปราย นายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีแพ้การอภิปรายก็ให้สภายุบไปด้วย อันนี้ก็ได้ปรับเปลี่ยนไป ตามแนวคิดและข้อเสนอที่ได้รับฟังมานะครับ

ในหมวด ๔ เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับคณะรัฐมนตรี ได้บัญญัติวิธีการเสนอชื่อ ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไว้โดยให้การเลือกนายกรัฐมนตรีนั้นมาจากสภาผู้แทนราษฎร ทั้ง ๔๕๐ คน แล้วก็เป็นการลงมติอย่างเปิดเผยในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรภายหลังจาก ที่ได้มีการเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้ว และผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรี ต้องได้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของเสียงในสภาผู้แทนราษฎร ยกเว้นา้าผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อ เป็นบุคคลที่ไม่ได้จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็จะต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ของสภาผู้แทนราษฎร อันนี้ก็เป็นเรื่องที่บัญญัติไว้ในหมวดคณะรัฐมนตรี

หมวด ๕ เป็นเรื่องของการคลังและงบประมาณ ได้มีแนวนโยบายใหม่ ๆ ที่บัญญัติไว้โดยคำนึงาึงหลักธรรมาภิบาล คำนึงาึงหลักประสิทธิภาพและความคุ้มค่า หลักการรักษาวินัยทางการคลัง หลักความเป็นธรรมทางสังคม มีการกำหนดนิยามคำว่า เงินแผ่นดิน เป็นครั้งแรกไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นก็จะมีความชัดเจนว่าเงินส่วนไหน เป็นเงินแผ่นดินหรือเงินส่วนไหนเป็นเงินที่สามารานำไปบริหารได้โดยไม่ต้องจัดทำเป็น พ.ร.บ. งบประมาณ แล้วก็ยังได้ก้าวหน้าไปาึงขั้นกำหนดให้เป็นงบประมาณ ๒ ขา คือการจัดทำงบประมาณรายจ่ายแล้วจะต้องมีงบประมาณรายรับให้เห็นชัดเจนด้วย แล้วก็ ก้าวไปาึงขั้นระดับสหประชาชาติคือทำเป็นเจนเดอร์ เรพพรีเซนเตชัน บัดเจทติง (Gender Representation Budgeting) ก็หมายความว่าการจัดสรรงบประมาณหรือการจัดทำ พระราชบัญญัติงบประมาณนั้นต้องคำนึงาึงความเท่าเทียมทางเพศในการจะต้องนำเป็น ข้อคำนึงว่าเมื่อใช้งบประมาณสำหรับเพศใดเพศหนึ่งแล้วก็ต้องคำนึงาึงอีกเพศหนึ่งด้วย

ในหมวด ๖ พูดาึงความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ นักการเมือง และประชาชน ในหมวดนี้จะมีสิ่งใหม่ที่ได้บัญญัติไว้คือการแต่งตั้งปลัดกระทรวงและผู้บริหารที่เทียบเท่า ซึ่งจะต้องมีคณะกรรมการขึ้นมาแต่งตั้งโดยใช้ระบบคุณธรรม

ในหมวด ๗ ซึ่งเป็นหมวดสุดท้ายของภาค ๒ คือการกระจายอำนาจและ การบริหารท้องาิ่นได้กำหนดมาตรการให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม และมีประสิทธิภาพ รวมาึงได้เปลี่ยนชื่อท่านอาจจะสงสัย ได้เปลี่ยนชื่อจากองค์กรบริหาร องค์กรปกครองส่วนท้องาิ่น เป็นองค์กรบริหารท้องาิ่น อันนี้ก็โดยเจตนาที่จะให้คำนึงาึง ภารกิจหน้าที่ที่แท้จริงว่ามีหน้าที่ในการบริหาร เป็นการสะท้อนาึงความรับผิดชอบนะครับ แล้วก็ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของการกระจายอำนาจ สู่องค์การบริหารส่วนท้องาิ่น

ต่อไปผมจะขออนุญาตกลับไปที่หมวดรัฐสภา เรียนชี้แจงเรื่องการได้มา ซึ่ง ส.ส. และ ส.ว. ซึ่งผมเคยชี้แจงกับท่านสมาชิก สปช. ครั้งหนึ่ง แต่ครั้งนั้นยังมีหลายท่าน ที่ไม่ได้เข้ามาร่วมประชุมแล้วก็มีเรื่องที่เราได้ปรับเปลี่ยนไปพอสมควร จึงอยากจะนำเรียน ในรายละเอียดให้ได้มีความเข้าใจาึงแนวคิดของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ที่ได้ออกแบบสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาดังที่ปรากฏอยู่ในเอกสารร่างรัฐธรรมนูญ ที่ท่านได้รับแจกไปแล้ว ประเทศของเราได้ใช้ระบบการเลือกตั้งการได้มาซึ่ง ส.ส. มาหลายวิธี ทั้งแบบเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขต ในแบบแบ่งเขตก็จะมีทั้งเขตเล็ก เขตใหญ่ เขตเดียวเบอร์เดียว เขตเดียวหลายเบอร์ ต่อมาในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ก็ได้พัฒนาตามแบบสากล ที่เขาเลือกผู้แทนเป็นแบบ ๒ รูปแบบ คือ ๑. แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง คือลงไปสมัครได้ที่ ๑ ก็ได้เป็น ส.ส. ภาษาอังกฤษใช้คำว่า เฟิร์สต พาสต์ เดอะ โพสต์ (First Past the post) ก็ไม่ต้องาึงกับได้ร้อยละ ๕๐ ได้ร้อยละ ๓๐ ก็อาจจะได้รับเลือกได้ เพราะว่ามีผู้สมัครหลายคน อันนั้นก็เป็นแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง อีกแบบหนึ่งก็คือแบบปาร์ตี ลิสต์ (Party list) ซึ่งก็ได้มี ความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนเพราะเห็นจุดอ่อน จุดแข็งในฉบับแรกเมื่อปี ๒๕๔๐ และเลือกตั้งครั้งแรกเมื่อปี ๒๕๔๔ ก็เป็น ส.ส. แบบปาร์ตี ลิสต์ บัญชีเดียว แล้วต่อมาก็พอ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ได้ปรับเปลี่ยนเป็นแบบสัดส่วนคือ ให้ประเทศไทยแบ่งออกเป็น ๘ โซน (Zone) ๘ พื้นที่ แล้วก็มี ส.ส. ๘๐ คน พื้นที่ละ ๑๐ คน มี ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งอีก ๔๐๐ คน เป็น ๔๘๐ คน ก็ใช้เพียงครั้งเดียว ก็โดนบ่นว่าแบ่ง ๘ โซน เอาโคราชบวกกับ จังหวัดจันทบุรีบางอำเภอ เพราะไปกำหนดว่าต้องให้มีจำนวนประชาชนที่ใกล้เคียงกัน ก็จึงทำให้คนแบ่งมีปัญหามาก แล้วก็เกิดการไม่เป็นธรรมในแง่ของการที่จะให้ประชาชน หรือให้ผู้ที่อยู่ในบัญชีสัดส่วนนั้นไปหาเสียง พอปี ๒๕๕๔ จึงได้มีการแก้รัฐธรรมนูญ อีกครั้งหนึ่งนะครับ ซึ่งก็เป็นการแก้รัฐธรรมนูญครั้งแรกที่สำเร็จของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ โดยเปลี่ยนให้การเลือกตั้ง ส.ส. นั้นกลับไปเป็นแบบบัญชีรายชื่อแล้วก็ต่อสู้กันในที่สภาแห่งนี้ล่ะ จนที่สุดบัญชีรายชื่อก็เป็น ๑๒๕ คน เป็นครั้งแรกที่มีบัญชีรายชื่อมากขึ้น จากเคยมี ๑๐๐ คน จากาอยไปเป็น ๘๐ คน กลับมามี ๑๒๕ คน ในนาทีสุดท้ายเลยนะครับ ก่อนจะลงมติกัน ผมเป็นรองประธาน คนที่หนึ่ง ในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนั้น ก็ได้รับการล็อบบี (Lobby) บอกขอให้เป็น ๑๒๕ คนนะ ผมบอกไม่ได้ เพราะว่ามันตกลงกันมา ๑๐๐ คน ในที่ประชุมคณะกรรมาธิการแล้ว ก็ไม่รู้ว่า๑๒๕ คน ใครได้เปรียบเสียเปรียบแต่เป็นการเพิ่มขึ้น ก็ที่สุดออกมาเป็น ๑๒๕ คนนะครับ แล้วก็เหลือ ส.ส. แบบแบ่งเขต เหลือเลือกตั้งเป็น ๓๗๕ คน มี ส.ส. ๕๐๐ คน ใช้ในการเลือกตั้งเมื่อปี ๒๕๕๔ ก็ที่ไปที่มาของการเลือกตั้งเราก็มองไป ข้างนอกครับ มองไปนอกเขตประเทศไทยว่าทั่วโลกเขาใช้การเลือกตั้งระบบไหน เดิมเขาใช้กัน แบบแบ่งเขตเลือกตั้งเราก็แบ่งเขตเลือกตั้งบ้าง พอมีประเทศต่าง ๆ เริ่มออกแบบที่จะให้มี ๒ ทาง คือบัญชีรายชื่อบนพื้นฐานบนทฤษฎีที่ว่าการมีบัญชีนั้นทำให้พรรคการเมืองสามารา กำหนดผู้สมัครที่มีคุณภาพ มีคุณสมบัติ ที่มีขีดความสามาราในการที่จะช่วยพรรค ในการบริหารด้านนิติบัญญัติและยังอาจจะเข้าดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีได้ด้วย หรือนายกรัฐมนตรีได้ด้วย นั่นก็เป็นพื้นฐานเป็นที่ไปที่มาของบัญชีรายชื่อ ฉะนั้น ส.ส. บัญชีรายชื่อ จึงได้าูกนำมาใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ แต่ใช้ในระบบที่เราเรียกว่า หรือฝรั่งเรียกว่าระบบคู่ขนาน คู่ขนานอย่างไรครับ ก็ในเมื่อ เรากำหนดให้มี ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง ๓๗๕ คน พรรค ก ไปลงเลือกตั้งได้จำนวน ส.ส. กี่คน ก็จะได้ ส.ส. เท่านั้นคนในส่วนของแบ่งเขต ส่วนปาร์ตี ลิสต์นั้นประชาชนมาลงเลือก บัญชีรายชื่อของพรรค ก็คำนวณจาก ๑๐๐ เปอร์เซ็นต์ แล้วก็คำนวณว่าได้กี่เปอร์เซ็นต์ำ้าได้ ๑๐ เปอร์เซ็นต์ ก็จะได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อ ๑๐ เปอร์เซ็นต์ของจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อ ที่กำหนดำ้ากำหนดไว้ ๑๒๕ คน ก็จะได้ ๑๒.๕ คน จะปัดเศษขึ้นหรือลงก็แล้วแต่ เมื่อเปรียบเทียบกับพรรคอื่น ๆ แล้วก็ไปบวกกัน อันนี้ก็เป็นระบบที่เราเรียกว่าแามให้ แาม ส.ส. บัญชีรายชื่อให้เลย อันนี้ก็อยู่ที่ความสามาราในการเลือกตั้งแล้ว บางพรรค เลือกตั้งเขตเก่งได้เขตเยอะมาก อาจจะได้แามเท่าไรก็ยังไม่ได้แามอีก บางพรรคเลือกตั้งเขตไม่เก่ง แต่ประชาชนนิยมเยอะในปาร์ตี ลิสต์ ก็ได้ปาร์ตี ลิสต์มาเป็นกอบเป็นกำหน่อย นี่ก็เป็นสิ่งที่ เกิดขึ้นในการเลือกตั้งที่ผ่านมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๔ เราแามปาร์ตี ลิสต์ให้กับจำนวน ส.ส. เขต ในการจัดการเลือกตั้งในการให้ได้มาซึ่ง ส.ส. มันก็มีอีกระบบหนึ่งที่ได้าูกพัฒนาขึ้นมา เรียกว่า ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม เอ็มเอ็มพี (MMP) มิกซ์ เมมเบอร์ โพรพอร์ชันนอล (Mixed-Member Proportional) เอ็มเอ็มพี ระบบนี้ได้าูกออกแบบให้การเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อมีความสัมพันธ์ต่อกัน เขาเรียกการลงคะแนน ของประชาชน ก็ลงคะแนนเหมือนเดิมละครับ ก็ไปลงคะแนนเลือก ส.ส. เขต ๑ คน แล้วก็ ลงคะแนนเลือกพรรคที่ตัวเองชอบ ๑ คน เลือกคนที่รัก เลือกพรรคที่ชอบ เหมือนกับ ปี ๒๕๔๐ ปี ๒๕๕๐ ลงคะแนน ๒ บัตร แต่วิธีคิดซึ่งเป็นวิธีของ กกต. ก็จะนำคะแนนใบที่ ๒ เขาจึงเรียกว่าคะแนนที่ ๒ มีความสำคัญกว่าคะแนนที่ ๑ คะแนนที่ ๒ คือคะแนนที่เรา เรียกว่าปาร์ตี ลิสต์ บัญชีรายชื่อจะเป็นตัวกำหนดความนิยมของประชาชนที่มีต่อพรรคนั้น เพราะฉะนั้นความนิยมของพรรคำ้าประชาชนนิยม ๑๐ เปอร์เซ็นต์ เขาก็จะได้ ส.ส. ๑๐ เปอร์เซ็นต์ของทั้งหมด เดิม ๑๐ เปอร์เซ็นต์ของบัญชีรายชื่อ แต่อันนี้จะเป็น ๑๐ เปอร์เซ็นต์ของจำนวน ส.ส. ที่เรากำหนดทั้ง ๒ ขา ในวันนี้รัฐธรรมนูญได้กำหนด ได้บัญญัติว่าให้แบ่งเขตประเทศไทยออกเป็น ๒๕๐ เขต เป็น ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง เหตุผลที่เราแบ่งเป็น ๒๕๐ เขต เพราะว่าด้วยระบบสัดส่วนผสมา้าเขตมากและบัญชีรายชื่อน้อย มันจะไม่ได้การปรับที่แท้จริงของความนิยมของประชาชน เพราะฉะนั้นจึงทำให้ ในหลายประเทศที่ใช้ จะใช้ในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกันหรือเท่ากัน ซึ่งมีอยู่ ๙ ประเทศ ที่ใช้อยู่ในทั่วโลก เขาใช้อยู่ประมาณ ๓ : ๒ หรือว่า ๔ : ๕ อะไรอย่างนี้ ประเทศไทย เมื่อเราเลือกจะนำระบบนี้มาใช้เราจึงใช้ ๒๕๐ เขต โดยลดจาก ๓๗๕ ลงมาประมาณ ๑ ใน ๓ และบัญชีรายชื่อเราก็เพิ่มจาก ๑๒๕ เป็น ๒๐๐ บัญชีรายชื่อ ในจำนวนของ ๒๐๐ บัญชีรายชื่อนี้ก็จะมีการมาลงคะแนนเลือกตั้งในบัญชีรายชื่อ เราได้แบ่งประเทศไทยออกเป็น ๖ ภาค สำหรับบัญชีรายชื่อ เหตุผลในการแบ่งออกเป็น ๖ ภาค ผมยังไม่ได้ขออนุญาต ท่านประธานใช้เพาเวอร์พอยต์ (PowerPoint) เลย ขออนุญาตย้อนหลังนะครับ