การกระจายอำนาจหรือ ที่เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า ดีเซนทัลไลเซชัน (Decentralization) นั้นถือเป็นส่วนหนึ่งของ การปกครองในระบอบประชาธิปไตยเพราะเป็นกิจกรรมที่เปิดโอกาสให้ประชาชนพลเมือง ได้แสดงออกถึงสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมในการดูแลแก้ไขปัญหา รวมทั้งสนอง ความต้องการของตนเองในพื้นที่ ประเทศไทยเรานับแต่มีการปฏิรูปการบริหารการปกครอง ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๓๕ สมัยล้นเกล้ารัชกาลที่ ๕ เราก็ได้จัดรูปการปกครองในลักษณะรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง โดยมีราชการบริหารส่วนกลางอันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม และราชการบริหาร ส่วนภูมิภาค อันได้แก่ จังหวัด อำเภอ ซึ่งได้รับการแบ่งอำนาจจากส่วนกลาง เสริมด้วย การปกครองท้องที่อันได้แก่ ตำบล หมู่บ้าน เป็นกลไกในการบริหารราชการ ดูแลประชาชน และราชการงานเมืองทั่วทั้งแผ่นดิน แม้จะมีราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งก็ถือกำเนิด ในระยะเดียวกัน ได้ปฏิบัติราชการดูแลประชาชนอยู่ด้วย แต่โดยเหตุที่ภารกิจอำนาจหน้าที่ มีจำกัด ความมั่นคงแข็งแรงของตัวองค์กรจึงเทียบไม่ได้กับส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ท่านประธานครับ การรวมศูนย์อำนาจการปกครองดังกล่าว นับว่ามีคุณูปการสร้างชาติ ให้เป็นปึกแผ่น พาบ้านเมืองผ่านร้อนหนาว พัฒนาประเทศให้มีความเจริญได้พอสมควร จวบจนปัจจุบัน แต่โดยเหตุที่ประชากรเพิ่มขึ้นโลกแคบลง มีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ปัญหาต่าง ๆ เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมากมาย มีความยุ่งยากสลับซับซ้อน แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ ในขณะที่ความต้องการของประชาชนมีมากขึ้น การรวมศูนย์ อำนาจการสั่งการจากข้างบนลงข้างล่าง ไม่อาจจะแก้ไขปัญหาทั้งหลายได้อย่างมี ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และทันต่อเวลาได้อีกต่อไป ทั้งยังก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ สร้างความไม่เป็นธรรมในเรื่องต่าง ๆ ติดตามมาทั้งโดยตั้งใจและไม่ได้ตั้งใจ นอกจากนี้การมุ่ง ช่วยเหลือประชาชนโดยนโยบายของฝ่ายการเมืองและกลไกของระบบราชการกลับทำให้ ประชาชนอ่อนแอ กลายเป็นคนที่คอยพึ่งพาคนอื่น การกระจุกตัวของอำนาจรัฐจึงทำลาย พลังสร้างสรรค์และภูมิปัญญาท้องถิ่นอย่างน่าเสียดายยิ่ง ด้วยเหตุนี้เราจึงจำเป็นต้องเพิ่ม อำนาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองร่วมกับสถาบันในพื้นที่อันได้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ ถ้าเราใช้กระบวนการนี้เปลี่ยนประชาชนให้เป็นพลเมืองผู้ตื่นรู้ในสิทธิ หน้าที่ความรับผิดชอบ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเพื่อนำพลังประชาชนมาใช้ประโยชน์ก็จะ สร้างความเจริญให้แก่ชาติบ้านเมืองได้อย่างอเนกอนันต์

อย่างไรก็ดีครับท่านประธาน การจะกล่าวว่ารัฐไม่ได้ดูแลการเพิ่มเติม การกระจายอำนาจก็ดูจะไม่เป็นธรรม เพราะว่ามีร่องรอยของการวิวัฒนาการในองค์กร ปกครองท้องถิ่นอยู่หลายครั้งหลายหน เช่น การยกสุขาภิบาลเป็นเทศบาล ตั้งแต่ปี ๒๔๙๖ ในส่วนที่มีความเจริญนะครับ หรือการจัดตั้ง อบจ. ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ โดยครั้งแรก แรก ๆ ก็ให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดสวมหมวก ๒ ใบ แล้วตอนหลังก็ได้ปล่อยให้ประชาชนได้เลือกผู้บริหารเอง ที่สำคัญคือการยกสภาตำบลเป็นองค์การบริหารส่วนตำบลเมื่อ พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็แสดงให้เห็น ถึงความตั้งใจของรัฐอยู่เหมือนกัน ในการที่จะเพิ่มภารกิจ อำนาจหน้าที่ งบประมาณ บุคลากร และอุปกรณ์ต่าง ๆ ให้ท้องถิ่นสามารถบริหารบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้

ที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือการจัดตั้งเมืองพัทยาเมื่อปี ๒๕๒๑ แล้วก็ตั้ง กรุงเทพมหานครเป็นรูปการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมื่อปี ๒๕๒๘ และที่สำคัญ ยิ่งกว่านั้นก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ ก็ได้กำหนดกฎเกณฑ์ ของการเพิ่มเติมในเรื่องของการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นไว้เป็นสำคัญ

อีกประการหนึ่งก็ยังมีการออกพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองท้องถิ่นเมื่อปี ๒๕๔๒ นะครับ แต่ว่าการเพิ่มเติม ถ่ายโอน กระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นดังกล่าวนี้ก็ลุ่ม ๆ ดอน ๆ ขาดความ ต่อเนื่องมาตลอด อาจจะเป็นเพราะว่าทัศนคติและความไม่เต็มใจของฝ่ายการเมืองและ ฝ่ายประจำก็เป็นได้ บัดนี้เป็นโอกาสอันดีแห่งการปฏิรูปบ้านเมือง คณะกรรมาธิการปฏิรูป การปกครองท้องถิ่น จึงใคร่ขอเสนอความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการยกร่างรัฐธรรมนูญ ดังนี้ครับ

ประเด็นที่ ๑ เจตนารมณ์และหลักการกระจายอำนาจไปสู่ประชาชนและ ท้องถิ่น รัฐต้องกระจายอำนาจและส่งเสริมให้ประชาชนและท้องถิ่นมีความสามารถและ ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองภายใต้เอกภาพแห่งรัฐ เพื่อแก้ไขปัญหาและสนอง ความต้องการของพื้นที่ โดยการมีส่วนร่วมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั่วถึง และเพียงพอ เรื่องนี้เราขอให้มีการแสดงเจตนารมณ์ที่แรงไว้ในรัฐธรรมนูญในเรื่องของการกระจายอำนาจ ถ้าท่านประธานและท่านคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญสังเกตก็จะเห็นว่า การมุ่ง กระจายอำนาจครั้งนี้เราอยากจะเห็นการกระจายอำนาจไปสู่ชุมชน ประชาชน ควบคู่ไปกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ใช่เฉพาะตัวองค์กรอย่างเดียว

ประเด็นที่ ๒ การจัดระเบียบความสัมพันธ์ด้านบทบาทอำนาจหน้าที่ระหว่าง ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และประชาชน รัฐต้องกำหนดขอบเขตภารกิจอำนาจหน้าที่ และจัดดุลอำนาจ ตลอดจนความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ภายใต้หลักการเพิ่มอำนาจให้ประชาชนมีส่วนร่วมและบทบาท ในการบริหารจัดการตนเองให้มากขึ้น คือมีปัญหาว่าเท่าที่แล้วมาไม่ได้แบ่งชัดเจนว่า ใครมีอำนาจหน้าที่บทบาทภารกิจอย่างไร แม้แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ก็ยังมีความซ้ำซ้อนในเรื่องภารกิจ ฉะนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ก็น่าจะเขียนให้ชัดถึงเรื่องของ การกระจาย หรือการแบ่ง หรือการจะใช้อำนาจร่วมกันของส่วนต่าง ๆ นะครับ ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ในเรื่องของส่วนภูมิภาคนี้กระผมขออนุญาตท่านประธาน ได้กล่าวว่า จริง ๆ แล้วในคณะกรรมาธิการของเราเราก็คุยกันว่า ถ้าส่วนกลางยังพึงพอใจ หรือยังเห็นประโยชน์ของการใช้ราชการส่วนภูมิภาค ถ้าจะคงไว้ใช้สอยกันเราก็ไม่ได้ขัดข้อง อะไรนะครับ เราก็ไม่ได้ไปแตะต้องในส่วนนี้ แต่สำหรับส่วนท้องถิ่นนั้นเราอยากเห็น ความใกล้ชิดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปหา ไปอิงแนบกับประชาชนให้มากกว่าเดิม โดยเราอยากเห็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรกึ่งรัฐและประชาชน เป็นนิติบุคคล ที่มีความอิสระภายใต้กฎหมาย สำหรับการแบ่งภารกิจอำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคลงมาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เรามีความเชื่อว่ายังมีงานเหลือที่จะต้อง สงวนไว้เป็นงานของส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคอยู่อีกมากมาย เช่น เรื่องของการรักษา ความมั่นคงภายใน การรักษาความสงบเรียบร้อยในบางส่วน เรื่องของการต่างประเทศ เรื่องของเงินตรา เป็นต้น

ประเด็นที่ ๓ ความเป็นอิสระทางการคลังและประสิทธิภาพในการบริหาร การคลังของท้องถิ่น รัฐจะต้องส่งเสริมความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น โดยจัดให้มี ระบบงบประมาณคู่ขนาน คือการจัดสรรงบประมาณตามพื้นที่ควบคู่กับการจัดสรร งบประมาณตามภารกิจ ภายใต้หลักการที่มุ่งสร้างความยืดหยุ่นคล่องตัวให้กับท้องถิ่น ในการตัดสินใจใช้งบประมาณ รวมทั้งส่งเสริมให้ท้องถิ่นสามารถจัดหารายได้ บริหารรายจ่าย และดุลการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้กระบวนการและวิธีการงบประมาณตามพื้นที่ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด เงินคงเป็นตัวขับเคลื่อนที่สำคัญครับท่านประธาน ถ้าไม่มีเงิน ก็คงจะทำอะไรได้ยาก ฉะนั้นเรื่องของรายรับ เรื่องของรายจ่ายของท้องถิ่นมีความสำคัญ อย่างยิ่ง เราอยากเห็นการจัดสรรงบประมาณตามภารกิจ ตามพื้นที่ โดยรัฐบาลได้มี ความสมดุลกัน และที่สำคัญคือรายได้ของรัฐที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นใดก็น่าจะจัดสรรให้ท้องถิ่นนั้น ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๖๐ การจัดสรรรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงการ ลดความเหลื่อมล้ำเป็นสำคัญ และให้ อบต. สามารถจัดเก็บภาษี กู้เงิน และหารายได้จาก แหล่งอื่นได้

ประเด็นที่ ๔ กลไกการถ่ายโอนภารกิจที่จำเป็นเพื่อการกระจายอำนาจ การปกครองส่วนท้องถิ่น เราอยากเห็น จริง ๆ แล้วอย่างที่ได้กราบเรียนไปแล้วมี พระราชบัญญัติกำหนดแผนขั้นตอนการกระจายอำนาจ มีรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ ปี ๒๕๕๐ เขียนไว้ แต่การกระทำที่เป็นรูปธรรมนั้นดูจะมีน้อยเกินไป เราอยากเห็นการขับเคลื่อนในเรื่องนี้ที่แรงกว่าเดิม เช่น อาจจะมีการตั้งสภาองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นให้เขาดูแลกันเองภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ เรื่องของการให้มีคณะกรรมการ ขับเคลื่อนการถ่ายโอนภารกิจอำนาจหน้าที่ รวมทั้งคณะกรรมการที่เกี่ยวกับบุคลากรและ การคลัง ต่อไปนะครับ

ประเด็นที่ ๕ คือรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเราเสนอให้มีทั้ง รูปแบบทั่วไปและรูปแบบพิเศษ รูปแบบทั่วไปแบ่งออกเป็นระดับจังหวัด และต่ำกว่าระดับ จังหวัด โดยให้แฝงความยืดหยุ่นของแม้จะเป็นแบบทั่วไปก็อาจจะมีความยืดหยุ่น ในโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละสภาพพื้นที่ เช่น เป็นเกาะ เป็นที่ราบลุ่ม เป็นป่าเขา มันก็ไม่น่าจะมีโครงสร้างที่เหมือนกัน และที่สำคัญคือรูปแบบพิเศษซึ่งหมายถึง รูปแบบที่กำหนดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์พิเศษ อันมีลักษณะแตกต่างออกไปจากรูปแบบทั่วไป เรื่องรูปแบบพิเศษนี้อาจจะมีได้ทั้งไม่เต็มพื้นที่จังหวัด หรือเต็มพื้นที่จังหวัด หรือคาบเกี่ยวกัน ระหว่างพื้นที่จังหวัด

ประเด็นต่อไป คือระบบการเมืองท้องถิ่นที่เป็นการประนอมอำนาจในท้องถิ่น รัฐพึงจัดระบบการเมืองในระดับท้องถิ่นให้มีความแตกต่างจากระบบการเมืองระดับชาติ ให้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความปรองดอง เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในท้องถิ่น และความร่วมมือของทุกฝ่ายในการพัฒนาของท้องถิ่น โดยจัดให้มีสภาพลเมืองเพื่อเป็นกลไก ปรึกษาหารือ โดยใช้ข้อมูลความรู้เพื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นควบคู่กับสภาท้องถิ่น รัฐจะต้องมีมาตรการในการคัดกรองที่ดี เพื่อให้ได้สมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่นที่มีความรู้ ความสามารถและมีคุณธรรมเข้ามาเป็นสมาชิกสภาผู้บริหารท้องถิ่น ประชาชนสามารถยื่น ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้ การเลือกตั้งระดับท้องถิ่น จำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นและ ผู้บริหารท้องถิ่น ที่มา คุณสมบัติ วาระดำรงตำแหน่ง การถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นอาจมีหลากหลายรูปแบบตามที่กฎหมายกำหนด จะเห็นได้ว่า ทางคณะกรรมาธิการอยากเห็นการลดความเป็นการเมืองแข่งขันกันทางการเมืองท้องถิ่นนี้ ลงมาให้เป็นการบ้านท้องถิ่นได้ไหม ไม่มีผู้แพ้ ไม่มีผู้ชนะ เมื่อเลือกตั้งเสร็จแล้วก็เสร็จกันไป จัดให้มีสภาคู่ขนานซึ่งอาจจะเรียกว่าสภาพลเมืองหรืออย่างอื่นนะครับ เพื่อเป็นสภาที่ปรึกษา แล้วก็ช่วยเหลือกำกับดูแลตรวจสอบทำงานร่วมกับท้องถิ่นคู่กับสภาเลือกตั้ง ซึ่งเรื่องนี้ ก็คงจะต้องดูในระดับชาติว่ารูปแบบจะเป็นอย่างไรด้วยนะครับ แต่ที่สำคัญคืออยากเห็นว่า ทุกคนในพื้นที่นั้นมีจิตอาสา แล้วก็เห็นความสำคัญของท้องถิ่นที่จะต้องเข้ามาร่วมกัน ไม่ว่าหลังจากการเลือกตั้งได้ผ่านพ้นไปแล้ว

ประเด็นต่อไป คือระบบการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมกับบริบทและภารกิจ เรื่องนี้ก็เช่นเดียวกับเรื่องการเงินการคลัง เพราะว่าขณะนี้ท่านประธานคงไม่ทราบว่าเรามีบุคลากรของท้องถิ่นทั้งที่เป็นประจำและ เป็นพนักงานจ้างขณะนี้ก็ ๔๐๐,๐๐๐ คน ก็นับว่าเป็นกลุ่มบุคลากรที่ใหญ่โตพอสมควร ดังนั้นควรจะมีความยืดหยุ่น แล้วก็มีการคัดสรรคนที่มีความรู้ความสามารถเข้ามาทำงาน ดูแลรักษาจัดระบบสวัสดิการ จัดการประเมินผล จัดให้มีระบบคุณธรรม หรือ เมอริต ซิสเทม (Merit System) เช่นเดียวกับระบบข้าราชการพลเรือน แล้วก็สร้างศักดิ์ศรีของความ เป็นมนุษย์ในการพัฒนาทรัพยากรบุคคลท้องถิ่นให้เท่าเทียมกับข้าราชการในฝ่ายอื่น ๆ

ประเด็นต่อไป ประเด็นสุดท้าย คือระบบการกำกับดูแลและเพิ่มขีด ความสามารถในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องส่วนท้องถิ่น การกำกับดูแล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นตามกรอบของกฎหมายและมีมาตรฐานกลาง เพื่อเป็นหลักประกันในการคุ้มครองประชาชน เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็น อิสระและสามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีธรรมาภิบาล รัฐจะต้องช่วยเหลือ และสนับสนุนการดำเนินงานของท้องถิ่นเมื่อได้รับการร้องขอ และส่งเสริมการเพิ่ม ขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนะครับ เรื่องนี้เราก็อยากจะเน้นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องทำงานร่วมกับประชาชน แล้วก็ได้รับ การช่วยเหลือ แนะนำสนับสนุนจากส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค เหมือนกับการแปรสภาพจากพ่อแม่ เมื่อลูกโตแล้วก็เปลี่ยนมาเป็นพี่ชาย พี่สาว ประคับประคองเพื่อประโยชน์ของประชาชนและ บ้านเมืองต่อไปครับ ในช่วงนี้กระผมขอนำเสนอแต่เพียงเท่านี้ก่อน เพื่อรับฟังความคิดเห็น จากเพื่อนสมาชิกต่อไปครับ