สุนทรี ชี้แนวทางบำนาญพื้นฐาน เน้นครอบคลุม-ยั่งยืน-เท่าเทียม

ท่านประธานที่เคารพและท่านผู้มีเกียรติทุกท่านค่ะ ในส่วนของที่ตัวฉันเอง นางสาวสุนทรี เหล่าพัดจัน จากคณะวิทยาการจัดการ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ จะมาร่วมชี้แจงให้ข้อมูล เพิ่มเติมก็คือจะเป็นในเรื่องของรูปแบบ เงื่อนไข แหล่งที่มาของบำนาญพื้นฐานในต่างประเทศ ที่จะเป็นตัวอย่างพอให้เห็นว่าเขามีการจัดการอย่างไร อีกส่วนหนึ่งจะเป็นเรื่องของงานวิจัย ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการบำนาญพื้นฐาน หลักคิดที่สำคัญที่พึงระวังในเชิงวิชาการ ในแง่ของ รูปแบบ เงื่อนไขตามที่ท่านสมศักดิ์ได้พูดไว้เบื้องต้น ก็คือในส่วนของบำนาญพื้นฐานจะอยู่ใน เสาที่ ๑ เสาที่ ๑ ก็คือเป็นเสาที่มีไว้เพื่อปกป้องสวัสดิการสังคมเชิงพื้นฐานของพลเมืองทุกคน ในประเทศ ลักษณะของการจัดการบำนาญพื้นฐานในรูปแบบของโซเชียลโพรเทกชัน (Social Protection) มีอยู่ ๒ รูปแบบใหญ่ ๆ ก็คือเป็นลักษณะการให้โดยยึดที่ว่าเป็นผู้ที่มีถิ่นพำนัก ภายในประเทศ ส่วนอีกรูปแบบหนึ่งเป็นการเน้นที่ต้องมีส่วนร่วมในการสะสมเงินเข้ากองทุน ส่วนในการจ่ายอาจจะเป็นทั้งรูปแบบของจ่ายอัตราเดียว จ่ายตามปีที่พำนักอาศัย อันนี้ก็แล้วแต่ รูปแบบของแต่ละประเทศ ในส่วนของเงื่อนไขสำคัญหลัก ๆ ที่ทุกประเทศหรือประเทศส่วนใหญ่จะมีการพูดถึงอันแรกเลย ก็คือในเรื่องของอายุ ส่วนใหญ่ก็จะกำหนดเป็นเกณฑ์อายุที่ชัดเจนแน่นอน เช่น แคนาดา นิวซีแลนด์อยู่ที่ ๖๕ ปี กรีซ ไอซ์แลนด์ ๑๖, ๑๗ แต่ในระยะหลังเริ่มมีหลายประเทศเข้ามาสู่ ในรูปแบบของการที่มีการขยับอายุเกษียณตามปีเกิด เนื่องจากว่าอายุขัยเฉลี่ยของประชากร เพิ่มสูงขึ้น เพราะฉะนั้นการกำหนดอายุเกษียณจึงแปรเปลี่ยนตามนั่นก็คือเป็นเงื่อนไขที่ ๑ คือเรื่องของอายุ เงื่อนไขที่ ๒ ที่มักจะมีการกำหนดก็คือเรื่องการเป็นผู้มีถิ่นพำนักในประเทศ เท่าที่ทราบจะมีที่แคนาดาที่จะมีการกำหนดว่าจะต้องเป็นพลเมืองของประเทศแคนาดา หรือเป็นผู้มีถิ่นพำนักในประเทศแคนาดา ส่วนประเทศอื่น ๆ ที่ค้นพบมาจะเป็นลักษณะของ เป็นผู้มีถิ่นพำนักและมีการกำหนดจำนวนปีที่มีถิ่นพำนักขั้นต่ำแตกต่างกันไป อย่างเช่น เดนมาร์กก็ ๓ ปี หลังจากอายุ ๑๕ ปี ไอซ์แลนด์ก็ ๓ ปี หลังจากอายุ ๑๖ ปี อย่างนี้เป็นต้น ส่วนเงื่อนไขถัดมาที่หลายประเทศมี แต่บางประเทศก็ไม่มีเช่นกันก็แล้วแต่การจัดการอันนี้ ครึ่ง ๆ เลย ก็คือเรื่องที่จะต้องมีการทดสอบว่าผู้ได้รับบำนาญพื้นฐานนั้นเป็นผู้มีความมั่งคั่ง ระดับใด ก็มีที่แคนาดา เดนมาร์ก ไอซ์แลนด์ และอิสราเอล ที่จะมีการทดสอบว่าผู้รับเงิน มีความมั่งคั่งเกินอยู่ในระดับที่จะได้รับหรือเปล่า ส่วนกรีซ เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์นี้ไม่มี เงื่อนไขถัดไปก็คือเป็นเรื่องของรูปแบบการจ่าย รูปแบบการจ่ายส่วนใหญ่ก็คือที่แคนาดา เนเธอร์แลนด์จะเป็นลักษณะของให้โดยอัตโนมัติ อย่างหนึ่งก็คือประเทศเหล่านี้เขามีระบบ การจัดการข้อมูลที่ค่อนข้างมีประสิทธิภาพในเรื่องของระบบบัญชีแล้วก็ที่อยู่ด้วยจะเป็น ในลักษณะของอัตโนมัติได้ มีประเทศอื่น ๆ อย่างเช่น เดนมาร์ก กรีซ ไอซ์แลนด์ จะเป็น ลักษณะที่ถ้าต้องการจะได้รับบำนาญพื้นฐานจะต้องส่งใบสมัคร ไปยื่นใบสมัครที่กระทรวง อย่างเช่น กรีซก็กระทรวงแรงงาน เป็นต้น หรือถ้าเป็นอิสราเอลจะเป็นลักษณะของกึ่ง ๆ เขาจะมีฐานข้อมูลแล้วก็มีการดึงชื่อคนที่มีสิทธิตามเงื่อนไขและส่งคำร้องแบบฟอร์ม (Form) ไปให้เจ้าตัวยืนยัน อันนั้นก็เห็นได้ว่ามีได้หลายรูปแบบอยู่ตามลักษณะของประสิทธิภาพ ระบบการจัดเก็บข้อมูลของประเทศนั้น ๆ ด้วย ส่วนในเรื่องของแหล่งที่มาซึ่งก็เป็นประเด็น ที่สำคัญอยู่เหมือนกัน เพราะมันมีผลต่อความยั่งยืนของระบบบำนาญที่จัดทำก็คือส่วนใหญ่ แหล่งที่มาหลัก ๆ มาจากเจนเนอรัลแทกซ์ (General Taxes) หรือภาษีโดยทั่วไป แต่ทั้งนี้ ก็มีแหล่งที่มาจากแหล่งอื่นร่วมด้วยเหมือนกัน ใหญ่ ๆ ที่แบ่งไว้ก็คือจะมีอยู่ ๔ รูปแบบ ก็คือ ในรูปแบบของภาษีบริโภค อันนี้ประเทศที่ใช้ก็คือทางประเทศญี่ปุ่น เนื่องจากเขามีหลักการ เป็นแอปโพรช (Approach) ว่า ออล เจแปน แอปโพรช (All Japan Approach) คือทุกคน ทุกช่วงวัย อย่างไรก็ต้องบริโภค ภาษีจากส่วนของการบริโภคนี้ถูกเข้ามาอยู่ในกองทุนบำนาญ พื้นฐานเอาไปจ่ายต่อ เป็นการพยายามที่จะแก้ปัญหาในเรื่องของคนในวัยแรงงานที่มีสัดส่วน น้อยลงด้วย ส่วนภาษีแบบที่ ๒ ก็คือเขาเรียกว่าภาษีเฉพาะรายการ อันนี้ก็มีหลายตัวอย่าง เช่น ภาษีพวกเงินประกันอัคคีภัย ภาษีอสังหาริมทรัพย์ ภาษีขาย ภาษีพวกแอลกอฮอล์ กัญชา ลอตเตอรี่ ก็อยู่ในพวกนี้ ส่วนภาษีแบบที่ ๓ อันนี้จะมาเป็นลักษณะของเงินที่เกี่ยวข้อง กับธุรกิจพนันโดยเฉพาะก็มี แต่ลักษณะของการกำหนดจะเป็นในลักษณะของการเก็บเงินมา เข้ากองทุนในปีที่มีงบประมาณขาดดุล เมื่อไม่มีการขาดดุลก็คือไม่ได้ส่งเข้า ส่วนสุดท้ายก็จะ เป็นรายได้ค่าธรรมเนียม อย่างเช่นพวกค่าธรรมเนียมที่จอดรถ ค่าธรรมเนียมเบี้ยประกัน อุบัติเหตุ อัคคีภัย อย่างนี้เป็นต้น

และส่วนถัดมาที่จะขออนุญาตนำเสนอข้อมูลไว้ก็คือเป็นหลักการที่มาจาก ทางวิชาการแล้วก็ในงานวิจัย ก็คือ ๒ งานแรกของวิลมอร์ (๒๐๐๐) Willmore (2000) กับ แบรร์ (๒๐๐๐) Barr (2000) ทั้งคู่เลยเขาพยายามพูดถึงวิธีการหลักการที่สำคัญ สิ่งที่ควร คำนึงถึงในการจัดตั้งบำนาญพื้นฐาน หรือเสาที่ ๑ ซึ่งเสาที่ ๑ ก็คือเป็นเสาที่ปกป้องสวัสดิการ ทางสังคมให้กับประชาชนพลเมือง หลักการเขาให้ไว้ว่าควรจะมีโครงสร้างที่ง่ายที่สุดเพื่อที่จะ ทำให้เกิดต้นทุนในการดำเนินงานต่ำที่สุด แต่ว่าเอาจริง ๆ ในหลายประเทศก็มักจะมีการตั้ง มีนเทสต์ (Mean Test) ก็คือเป็นแบบทดสอบว่าจะต้องผ่านคุณสมบัติอย่างนี้ เขาก็เลย มีข้อเสนอแนะว่าในการครอบคลุมเสาที่ ๑ จริง ๆ แล้วน่าจะถูกจำกัดด้วยวิธีการที่คนคนนั้น ในลักษณะว่าเป็นผู้ที่ไม่มีความสามารถเป็นแคปอะบิลิตี เทสต์ (Capability Test) แทนที่ จะเป็นมีนเทสต์ (Mean Test) หรืออาจจะมีลักษณะอย่างเช่นลักษณะของการดรอว์แบ็ก (Drawback) คือให้แล้วถ้าสมมุติว่าคนคนนั้นมีความมั่งคั่งระดับอัตราที่เกินกำหนดก็จะเก็บ ภาษีคืนกลับมา แต่เวลาให้ให้เท่ากันไปก่อนเพื่อความเท่าเทียม อันนั้นเป็นรูปแบบที่นำเสนอมา ส่วนของแบรร์ (๒๐๐๐) Barr (2000) ที่ท่านเสนอเพิ่มก็คือจริง ๆ ในเรื่องของการให้เขาเสนอว่า ควรจะให้ทุกคนในประเทศแล้วก็มีแค่ประเทศสหราชอาณาจักรที่ให้เท่ากับเส้นความยากจน แล้วก็สหรัฐอเมริกา นิวซีแลนด์จะให้เหนือกว่าเส้นความยากจน อันนี้ก็เป็นของ ๒ งานแรก

ส่วนหน้าถัดมาจะเป็นเรื่องของที่มาก็คือมีทาคายามา ๒๐๐๓ (Takayama 2003) แล้วก็มาซายา ๒๐๑๘ (Masaya 2018) ให้ความเห็นคล้าย ๆ กันว่าแหล่งที่มาอันหนึ่ง ที่สำคัญที่จะช่วยได้ก็คือภาษีบริโภค ส่วนงานอีกทางด้านขวาซึ่งมาจากทางด้านอียู (EU) ผลทางด้านวิจัยอียู (EU) เขาบอกว่าการที่จะสร้างบำนาญพื้นฐานเป็นสิ่งที่จำเป็น อย่างไรก็ตาม ควรที่จะมีการพัฒนาและบูรณาการในรูปแบบอื่นด้วย อย่างเช่น ในเรื่องของตลาดแรงงาน ในเรื่องของอายุเกษียณที่น่าจะมีการกำหนดให้เพิ่มขึ้นเพื่อที่จะให้ลดทอน และในเรื่องของ ความยั่งยืนในงบประมาณ โดยที่มีงานวิจัยนี้เขาบอกว่าถ้าอายุเกษียณเพิ่มขึ้น ๒ ปี จะช่วย ทำให้อัตราทดแทนเงินได้หลังเกษียณเพิ่มขึ้นอย่างน้อย ๑๐ เปอร์เซ็นต์ อันนี้ก็อาจจะเป็น อีกจุดประเด็นหนึ่งที่พิจารณาต่อไปในมุมมองอื่นนะคะ

และท้ายที่สุด ขออนุญาตมองไปที่หลักการอันล่างว่าหลักการสำคัญในทาง อิโคโนมิก แอนด์ ไฟแนนซ์ (Economic and Finance) คือบำนาญพื้นฐานในเรื่องของการ จัดการมันควรที่จะคำนึงถึง ๓ หลักใหญ่ ๆ อาจจะคล้าย ๆ กับของพี่นิมิตร์ก็คือแต่ของเรา จะเป็นความครอบคลุม ครอบคลุมก็คือทุกประชากรไม่ว่าจะอาชีพใด รายได้ประเภทไหน คนประเภทไหน ครอบคลุมให้ครบทั้งหมดทุกประเภทของกลุ่มนะคะ

แบบที่ ๒ ก็คือไม่ใช่แค่ครอบคลุมค่ะ อยู่ในระดับที่เพียงพอ เพียงพอที่จะให้ เขาดำรงชีพ

แบบที่ ๓ ซึ่งเป็นสิ่งที่สำคัญก็คือควรจะมีความยั่งยืนทางการเงิน ซึ่งก็ถือว่า เป็นความท้าทายที่ต้องหาเรื่องของรูปแบบมา แต่จริง ๆ เรื่องแบบนี้เป็นเรื่องที่เกิดขึ้น ในหลายประเทศมาแล้ว เช่น ในสไลด์ (Slide) หน้าถัดไปจะพยายามดูให้เห็นว่าอย่างของเขา เรียกประเทศสหเครือจักรภพ พวกสหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เขาพยายาม ที่จะสร้างบำนาญพื้นฐานมาประมาณตั้งแต่ปี ๑๘๙๐ แล้วจริง ๆ ก็คือหลังจากที่สภาอนุมัติ ในหลักการไปแล้วว่าควรที่จะมี แล้วมันได้ใช้ได้จริงก็คือปี ๑๙๐๘ เป็น ๑๐ ปีอยู่เหมือนกัน เพราะอะไร เพราะเขามีประเด็นหลายเรื่องที่ต้องขบคิดต่อก็คือจะอยู่ในรูปแบบไหน จะให้ คนมีส่วนร่วมในการสมทบไหม หรือไม่มีส่วนร่วม แล้วก็อาจจะเป็นในรูปแบบของสมัครใจ หรือไม่สมัคร หรือภาคบังคับ หรือเป็นลักษณะของยูนิเวอร์แซล (Universal) ให้ทุกคนหรือเป็น ซีเลกทีฟ (Selective) แบบท้ายที่สุดของทางเครือจักรภพประเทศออสเตรเลียเขาก็อยู่ใน รูปแบบของนอนคอนทริบิวทอรี (Non-Contributory) ก็คือไม่ได้มีการให้สมทบ เป็นลักษณะ ของการรัฐจัดสรร แต่ทั้งนี้คือเขามีการพัฒนาตลาดแรงงาน พัฒนาในเรื่องของการปรับเปลี่ยน อายุเกษียณไปควบคู่กันค่ะ