อานนท์ เสนอร่างกฎหมายสวัสดิการศาลปกครอง ชี้ชัดเงื่อนไขเสี่ยงภัย-ขอพิจารณารอบคอบ

เรียนประธานที่เคารพ ผม รองศาสตราจารย์อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะกรรมาธิการ ขอสงวนความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี พิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่ผ่านความเห็นชอบของที่ประชุมเสียงส่วนใหญ่ ในคณะกรรมาธิการวิสามัญ ซึ่งมีมติเห็นชอบตามร่างที่รัฐบาลได้เสนอมาโดยไม่มีการแก้ไข สักถ้อยคำนะครับ ผมมีความเห็นดังนี้นะครับว่าร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ รัฐบาลเสนอมา เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๔๑/๘ (๘) เรื่อง ให้อำนาจคณะกรรมการบริหารศาลปกครอง หรือที่เรียกกันว่า ก.บ.ศป. มีอำนาจออกระเบียบจ่ายเงินค่าตอบแทนพิเศษ สิทธิ และประโยชน์อื่นแก่บุคลากรของศาลปกครอง แต่สิ่งสำคัญคือเอกสารต้นร่าง ไม่ว่าจะเป็น รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบและคำชี้แจงในการรับฟังความคิดเห็น ได้ระบุเหตุผล ความจำเป็นในการแก้ไขกฎหมาย ให้อำนาจในการออกระเบียบจ่ายเงินและสิทธิประโยชน์ ดังกล่าวแก่บุคลากรของศาลปกครองว่ามี ๒ วัตถุประสงค์ ได้แก่ ๑. กรณีการปฏิบัติงาน ในพื้นที่เสี่ยงภัย ๒. กรณีมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติงานที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่า หน้าที่ปกติ

ผมขอเรียนว่าในความเห็นส่วนตัวของผม ผมเห็นด้วยอย่างยิ่งในการแก้ไข เพิ่มเติมเพื่อ ๒ วัตถุประสงค์ดังกล่าว สำหรับการจัดสวัสดิการให้แก่บุคลากรในศาลปกครอง แต่ปรากฏว่าเนื้อความในร่างกฎหมายไม่นำเหตุผลที่เป็น ๒ วัตถุประสงค์มาบัญญัติเอาไว้ เป็นเงื่อนไขในตัวบทกฎหมายสำหรับการให้อำนาจคณะกรรมการบริหารศาลปกครอง ออกระเบียบ เพราะเนื้อความในร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านมาปรากฏต่อหน้า สภาผู้แทนราษฎรในวันนี้ วาระนี้ ปรากฏแต่เพียงการใช้คำว่า เงินค่าตอบแทนพิเศษ สิทธิและประโยชน์อื่นในตัวบทเท่านั้น ทำให้การเพิ่มเติมอำนาจแก่คณะกรรมการบริหาร ศาลปกครองในร่างกฎหมายนี้ไม่มีการถูกกำกับด้วย ๒ วัตถุประสงค์ อันได้แก่ ๑. ต้องเป็น กรณีการปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่เสี่ยงภัยพิเศษ หรือ ๒. ต้องเป็นกรณีมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติงาน ที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่าหน้าที่ปกติ ผมขอเรียนว่าในประเด็นนี้ก็ไม่ควร กล่าวอ้างว่าพระราชบัญญัติของศาลยุติธรรม พระราชบัญญัติของอัยการ ก็ใช้คำแบบนี้ ดังนั้นร่างพระราชบัญญัติศาลปกครองฉบับนี้จึงขอใช้ถ้อยคำแบบเดียวกัน เพราะร่างพระราชบัญญัติศาลปกครองฉบับนี้ได้ระบุเหตุผลเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของ การมอบอำนาจแก่คณะกรรมการบริหารศาลปกครองไว้ ๒ ประการอย่างชัดแจ้งในเอกสาร ต้นร่าง และได้แถลงขอให้สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับไว้ในวาระที่หนึ่งแล้ว ผมมีเหตุผล ๓ ประการที่อยากจะขอนำเรียนให้นำเงื่อนไขทั้ง ๒ ประการมาใส่ไว้ในเนื้อความในตัวร่าง ของกฎหมาย เหตุผลของผม ๓ ประการดังกล่าว มีดังต่อไปนี้ ๑. เพื่อให้การร่างกฎหมายนี้ เป็นไปตามหลักการทำให้ชัดเจน หรือคลาริไฟล์ (Clarify) อันเป็นหลักสำคัญหนึ่งจาก ๕ หลักของหลักการร่างกฎหมาย ที่เรียกร้องให้การร่างกฎหมายต้องทำให้ชัดเจนในสิ่งที่ร่าง ออกมา หลักการดังกล่าวปรากฏในหนังสือลีจิสเลทีฟ ดราฟติง สเต็ป-บาย-สเต็ป (Legislative Drafting Step-by-Step) ของอาเธอร์ เจ. ไรย์เนียร์สัน (Arthur J. Rynearson) ตำรามีชื่อในการร่างกฎหมาย ๒. เพื่อให้การร่าง การจัดทำรายงาน การวิเคราะห์ผลกระทบ และการรับฟังความคิดเห็น เพื่อให้การจัดทำรายงานการวิเคราะห์ ผลกระทบและการรับฟังความคิดเห็นอันเป็นกระบวนการขั้นตอนที่สำคัญที่กำหนด โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๗๗ มีความหมาย ที่ว่ามีความหมายอยู่ตรงนี้ครับว่า ในแง่ที่ให้ตัวร่าง พระราชบัญญัติสอดคล้องกับสิ่งที่ได้นำเสนอและบอกกล่าวแก่ประชาชนในการรับฟัง ความคิดเห็นอย่างแท้จริง ไม่ก่อให้เกิดช่องว่างที่สามารถนำกฎหมายไปใช้เกินความมุ่งหมาย ที่กล่าวอ้างในชั้นจัดทำรายงานการวิเคราะห์ และที่เคยชี้แจงต่อประชาชนในชั้นรับฟัง พูดง่าย ๆ คือไม่ควรเหาะเกินลงกา และประการที่ ๓ เพื่อให้เป็นไปตามสัญญา หรือคำขอที่ ผู้เสนอร่างกฎหมายได้ให้ไว้แก่สภาผู้แทนราษฎรว่า การเสนอร่างกฎหมายนี้มีเหตุผล ความจำเป็นเฉพาะเรื่อง ๒ ประการเท่านั้น จนทำให้สภามีมติเห็นชอบรับหลักการในวาระที่หนึ่ง และมอบหมายให้คณะกรรมาธิการวิสามัญรับงานนี้มาพิจารณาในรายละเอียด เพราะฉะนั้นการมีเนื้อความในตัวร่างที่ไปไกลกว่าสัญญาหรือคำขอที่แถลง ต่อสภาผู้แทนราษฎร จึงเป็นเรื่องที่ไม่สมควรกระทำ และอาจถูกมองว่าเป็นการร่างกฎหมาย ที่ไม่ตรงไปตรงมา และอาจทำลายความไว้เนื้อเชื่อใจที่ผู้แทนปวงชนได้มอบให้ นี่คือการต้อง เคารพต่อเจตจำนงประชาชนนั่นเอง ผมหวังว่าในสภาผู้แทนราษฎรคงไม่ปล่อยให้เนื้อความ คงตามที่ผู้ร่างเสนอเข้ามา ซึ่งนั่นก็คือการให้อำนาจดุลยพินิจของกรรมการบริหาร ศาลปกครองอย่างกว้างขวางที่จะสามารถกำหนดระเบียบจ่ายเงินค่าตอบแทนพิเศษ และสิทธิและประโยชน์อื่นได้อย่างอิสระ ไม่ว่าด้วยเหตุผลกลใด ผมขออนุญาตเรียนและย้ำ อีกครั้งนะครับว่าขอความกรุณาดูเนื้อความในตัวบทที่ร่างเสนอเข้ามาประกอบเทียบกับ เอกสารต้นร่างที่มาทั้งหมด ผมจึงขอเสนอเนื้อความในร่างพระราชบัญญัติเป็นเนื้อความว่า

มาตรา ๔๑/๘ (๘) ออกระเบียบเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการและการสงเคราะห์อื่น แก่ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง ข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พนักงานราชการ และลูกจ้างสำนักงานศาลปกครอง รวมถึงเงินค่าตอบแทนพิเศษและสิทธิและประโยชน์อย่างอื่น ในกรณีการปฏิบัติงานในพื้นที่เสี่ยงภัยหรือในกรณีที่มีภารกิจที่จะต้องปฏิบัติงาน ที่มีความเร่งด่วนหรือเหนื่อยยากกว่าหน้าที่ปกติ หวังเป็นอย่างยิ่งว่าการเติมเหตุผลที่เป็น เงื่อนไขการให้อำนาจออกระเบียบทั้ง ๒ เงื่อนไขเข้าไปในตัวเนื้อความของร่างกฎหมายฉบับนี้ คงไม่เป็นเรื่องเหลือบ่ากว่าแรงที่จะทำให้การร่างกฎหมายฉบับนี้ คลาริไฟล์ (Clarify) หรือมี ความชัดเจน ไม่เหาะเกินลงกาและเคารพต่อความไว้เนื้อเชื่อใจจากเจตจำนงของประชาชน อย่าให้ร่างพระราชบัญญัตินี้ต้องมีประเด็นปัญหาว่าการร่างไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญที่ต้อง สุ่มเสี่ยงต่อการถูกตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๘ เลยครับ จึงเรียนมาให้สภาผู้แทน โปรดได้พิจารณาครับ