เรียนท่านประธานที่เคารพ ผม กนก วงษ์ตระหง่าน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ พรรคประชาธิปัตย์ ต้องขอบคุณท่านประธานที่ได้ให้โอกาสกับผมที่จะพูดในผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการ ชุดนี้ ท่านประธานครับ ผมคิดว่าปัญหาของกฎหมายฉบับนี้เป็นปัญหาที่สะท้อนปัญหา พื้นฐานของระบบกฎหมายของประเทศ เพราะว่ากฎหมายที่ออกมานั้นยังคิดถึงวิธีการปฏิบัติ น้อยมาก ผมคิดว่าจำเป็นที่เราจะต้องกลับไปทบทวนเรื่องเบื้องต้นว่ากฎหมายที่ออกมานั้น เพื่อที่จะเป็นกรอบ เป็นแนวทางที่จะสร้างความยุติธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม แล้วผู้ใช้กฎหมาย คือผู้ที่จะอำนวยการให้เกิดความยุติธรรมขึ้นจริง นั่นก็คือการปฏิบัติตามกฎหมาย นั่นคือ หลักการพื้นฐาน ทีนี้เมื่อมาดู พ.ร.บ. ที่เกิดขึ้นในขณะนี้
ประเด็นที่ ๑ ก็คือเจตนารมณ์และเป้าหมายของ พ.ร.บ. คืออะไร ความชัดเจน ของเรื่องนี้ยังไม่เกิดขึ้น เพื่อนสมาชิกได้อภิปรายถึงเรื่องรายได้หรือเรื่องการใช้ประโยชน์ที่ดิน ก็ตาม ก็ยังไม่ชัดเจน แต่เรื่องที่สำคัญมากกว่าแต่ยังไม่ได้พูดถึงก็คือเรื่องของความเป็นธรรม ในสังคม ผมคิดว่าเรื่องของเจตนารมณ์และเป้าหมายของ พ.ร.บ. ต้องชัดเจนเสียก่อนครับ ถ้าไม่ชัดเจนแล้วเมื่อนำกฎหมายไปใช้ก็จะเกิดปัญหา
ประเด็นที่ ๒ เมื่อเจตนารมณ์และเป้าหมายเป็นอย่างนี้ มาตราหรือข้อบัญญัติ ต่าง ๆ ใน พ.ร.บ. นั้น คำถามคือมีความหมายอย่างไร เพราะว่าเมื่อไปสู่การปฏิบัติแล้ว หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะเกิดการตีความข้อบัญญัติเหล่านั้น วันนี้เราเห็นแล้วว่าใน พ.ร.บ. นี้ เกิดปัญหามากมายที่เพื่อนสมาชิกได้อภิปรายไปแล้ว ผมจะไม่ขออนุญาตพูดประเด็นเหล่านั้น มันเกิดปัญหาในเรื่องของการตีความว่าข้อกฎหมายแบบนี้หมายความว่าอย่างไร จะปฏิบัติ อย่างไรและที่สำคัญที่ผมอยากให้คณะกรรมาธิการคิดต่อไปด้วยซ้ำว่าการปฏิบัติเหล่านั้น ตอบเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. นี้หรือไม่ ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง การตีความของ ผู้ปฏิบัติแต่ละคนในหน่วยงานเดียวกันตรงกันหรือไม่ นี่ก็เป็นปัญหาอีกส่วนหนึ่งและบ่อยครั้ง ในกรณีของกฎหมายฉบับนี้เราพบว่าขัดแย้งกันไม่สอดคล้องกัน เมื่อเป็นเช่นนี้เราจะทำอย่างไร ปัญหามันอยู่ที่การปฏิบัติตามกฎหมายเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมของเรา สิ่งเหล่านี้ ไม่ได้เกิดขึ้นจาก พ.ร.บ. ฉบับนี้ เมื่อเป็นเช่นนี้ตรงนี้ท่านประธานครับ เป็นปัญหาที่สำคัญมาก ของ พ.ร.บ. นี้ และ พ.ร.บ. อีกหลายฉบับในประเทศของเรา
ประการที่ ๓ ที่ผมคิดว่าสำคัญก็คือว่าเมื่อเรานำกฎหมายไปบังคับใช้ในบริบท พื้นที่ในเวลาและในเงื่อนไขต่าง ๆ ที่ไม่เหมือนกันอีก คำถามก็คือว่าเราจะบังคับใช้กฎหมาย และปฏิบัติตามกฎหมายนั้นอย่างไร แน่นอนที่สุดวันนี้ พ.ร.บ. ฉบับนี้เป็นตัวอย่างที่ดี เหลือเกินที่บอกกับเราว่าไม่มีหลักเกณฑ์และไม่มีกรอบในเรื่องเหล่านี้มาให้ ท่านประธาน คณะกรรมาธิการอาจารย์ปิยบุตรก็จะทราบเรื่องนี้เป็นอย่างดี อันนี้คือผิดหลักทฤษฎี ทางกฎหมายเบื้องต้น ตัวอย่างที่ชัดเจนที่พูดแล้วผมขอไม่พูดซ้ำก็คือกรณีของที่ดิน ในกรุงเทพมหานครกับที่ดินในชนบทเป็นอย่างไร และผมถามว่ากับครอบครัวที่ยากจน กับครอบครัวที่ร่ำรวยเป็นอย่างไร กับคนที่มีกำลังเงินสดกับไม่มีกำลังเงินสดเป็นอย่างไร คนที่ทำธุรกิจกับไม่ทำธุรกิจเป็นอย่างไร นี่คือตัวอย่างที่ชัดเจนที่เพื่อนสมาชิกได้ยกตัวอย่าง มากมายที่จะบอกกับเราว่าบริบทมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ นั่นหมายความว่าการตีความตามมาตราหรือข้อบัญญัติต่าง ๆ นั้น หลักของมันก็คือจะต้อง คำนึงถึงบริบทความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณี ไม่เช่นนั้นความยุติธรรมจะไม่เกิดขึ้น แต่เป็นการบังคับใช้กฎหมายตามนั้นจริง กฎหมายที่มีเจตนารมณ์ที่จะอำนวยความยุติธรรม ความเป็นธรรมในสังคมให้เกิดขึ้นมันไม่เกิดครับท่านประธานครับ ตรงนี้ผมคิดว่าเป็นปัญหา ระบบคิดของกฎหมายในประเทศไทย เป็นปัญหาระบบคิดของผู้ใช้กฎหมายในประเทศไทย และที่สำคัญที่เราพบก็คือการตีความตามข้อบัญญัติของ พ.ร.บ. นั้น เราถูกสอนให้ตีความ ตามลายลักษณ์อักษรเป็นสำคัญ เพราะฉะนั้นจึงหยิบตัวอักษรแล้วมาบอกหมายความว่า อย่างไร ผมคิดว่าการตีความในลักษณะนี้เป็นการตีความที่คับแคบมาก การตีความจะต้อง ไม่ลืมว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายคืออะไร เพราะฉะนั้นเมื่อ พ.ร.บ. ฉบับนี้เจตนารมณ์ไม่ชัด การตีความก็บิดเบี้ยวได้ตลอดเวลา ที่สำคัญก็คือการตีความในมุมแคบที่ยึดลายลักษณ์อักษร ซึ่งเรามักจะคุ้นเคยกับสิ่งเหล่านี้เป็นการตีความที่เป็นอนุรักษ์นิยมและมักจะสร้างความ ไม่เป็นธรรมในสังคมให้เกิดขึ้นทั้งสิ้นครับท่านประธาน ด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้เองผมคิดว่า กฎหมายฉบับนี้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกลับไปทบทวนใหม่และตรงนี้มันมีระบบกฎหมาย ในหลายประเทศที่พวกเราได้เห็นมาแล้ว อย่างเช่นที่ประเทศเนเธอร์แลนด์เป็นต้น กฎหมาย ในลักษณะที่มีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้างและมีผู้ปฏิบัติที่เกี่ยวข้องมากมายโดยเฉพาะ หน่วยงานในท้องถิ่นเป็นต้น ก่อนที่จะออกกฎหมายนี้เขาจะให้เอาร่างกฎหมายนี้ไปทดลอง ให้หน่วยบริหารส่วนท้องถิ่นทดลองปฏิบัติก่อน ผมคิดว่าถ้าก่อนกฎหมายนี้จะออกเราลอง ไปให้เทศบาล ให้ อบต. ให้อำเภอทดลองปฏิบัติจริงก่อน เราจะรู้เลยว่าเกิดปัญหาอะไรขึ้น ที่เพื่อนสมาชิกได้อภิปรายกันอย่างมากมาย นั่นคือปัญหาที่เกิดขึ้นครับ เมื่อเราทราบว่า มีปัญหาเหล่านี้เกิดขึ้น เราแก้กฎหมายใหม่ได้ครับ เมื่อเราแก้ร่างกฎหมายนั้นแล้วก็ตอบโจทย์ในทางปฏิบัติได้จริง ถ้าเป็นอย่างนี้แล้วกฎหมายที่ออกมาก็จะเป็นกฎหมายที่ทุกคนให้ความสำคัญและให้ความเคารพ ผมคิดว่าหลักคิดตรงนี้เป็นหัวใจครับ ผมอยากเห็นสภาแห่งนี้ได้ออกหลักเกณฑ์นี้ก่อนที่ กฎหมายจะมีผลบังคับใช้ต่อประชาชนในวงกว้าง ให้ผู้ร่างกฎหมายร่วมมือกับหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องนำไปทดลองปฏิบัติกับพี่น้องประชาชนก่อนในวงจำกัด เพื่อจะได้ทราบว่าปัญหา อยู่ที่ไหน วิธีการปฏิบัติอยู่ที่ไหนเป็นอย่างไร เป็นต้น
ประการสุดท้ายครับท่านประธาน ถ้าเราทำอย่างนั้นได้แล้วปัญหาสุดท้าย ที่จะเกิดขึ้นก็คือการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่เองครับ เมื่อสักครู่นี้ก็มีเพื่อน ส.ส. ของเราได้พูด แล้วว่าคนก็ไม่พอ เครื่องมืออุปกรณ์ก็ไม่พอ แล้วคนที่มีอยู่นั้นความเข้าใจก็ไม่ตรงกันอีกครับ ท่านประธาน เมื่อเป็นอย่างนี้นี่คือปัญหาของระบบการออกกฎหมายและการปฏิบัติกฎหมาย ของประเทศไทยของเรานะครับท่านประธาน เมื่อเป็นเช่นนี้ผมจึงอยากจะขออนุญาตวิงวอน ผ่านคณะกรรมาธิการท่านได้เริ่มประเด็นนี้ไว้ดี แต่ผมอยากจะเรียกร้องมากกว่า พ.ร.บ. ที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง ผมอยากจะเรียกร้องให้นำไปสู่การพิจารณาเรื่องระบบกฎหมายและการปฏิบัติ กฎหมายของประเทศของเราครับท่านประธาน ถ้าเราทำอย่างนี้ได้การปฏิบัติกฎหมายของเรา ก็ตอบโจทย์เจตนารมณ์ของกฎหมายจริง ข้อบัญญัติกฎหมายของเราก็จะมีความศักดิ์สิทธิ์จริง ถ้าเป็นเช่นนั้นเราพูดได้เต็มที่ว่ากฎหมายไทยทำให้เกิดความยุติธรรมกับประชาชนจริง วันนี้ เรามีปัญหาเยอะมากครับท่านประธานที่กฎหมายให้ประโยชน์กับคนบางคน และคนบางคน ก็เสียประโยชน์ ตรงนี้ไม่ใช่เจตนารมณ์ของกฎหมายครับ มันเป็นเจตนารมณ์ของบางคน ที่ออกกฎหมายต่างหาก ตรงนี้เป็นสิ่งที่ผมคิดว่าเราจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจน และถ้าจะยกตัวอย่างอื่น ๆ อีก เช่นปัญหาฝุ่นควันวันนี้ถ้าออกกฎหมายก็จะเจอปัญหาแบบนี้ เหมือนกันครับ ปฏิบัติไม่ได้ ปฏิบัติแล้วคนบางกลุ่มได้คนบางกลุ่มเสีย นั่นก็คือความเป็นธรรม ในสังคมไม่เกิดขึ้นครับ เพราะฉะนั้นผมอยากจะเสนอกับท่านประธานว่าการออกกฎหมาย ต้องแม่นยำ ชัดเจน และทำให้เกิดความเป็นธรรมของสังคม คนจะทำอย่างนั้นต้องทำเป็น และรู้จริงครับท่านประธาน เพราะฉะนั้นก็ขออนุญาตฝากกับท่านกรรมาธิการว่าผมเห็นด้วย ที่จะต้องทบทวนเรื่องนี้เพราะมันเป็นกฎหมายที่ไม่มีความแม่นยำ ขอบพระคุณครับ