อรรถวิชช อภิปรายร่าง พ.ร.บ. หนังสือสัญญา ชี้ไม่ขัด รธน. เสนอตั้ง

นายอรรถวิชช์ สุวรรณภักดี กรุงเทพมหานคร

ผมจะพูดครับ ท่านประธาน แต่ท่านประธานต้องคุมให้ดีนะครับ ไม่อย่างนั้นเดี๋ยวประท้วงกันอีกครับ อรรถวิชช์ สุวรรณภักดี ครับ กรุงเทพมหานคร พรรคประชาธิปัตย์ ก็วันนี้ในเรื่องของ ร่างพระราชบัญญัติขั้นตอนและวิธีการจัดทําหนังสือสัญญานะครับ ต้องบอกว่าผมเองนั้น ก็ได้ลงนามครับ เห็นดีเห็นงามกับท่านดอกเตอร์รัชดานะครับ แล้วใจหนึ่งก็บอกว่า ร่างรัฐบาลก็เปึนสิ่งที่ถูกต้องครับ ผมเชื่อครับว่าเปึนสิทธิของ ส.ส. ที่จะเห็นได้ครับ ไม่ได้มี เจตนารมณ์ทางการเมืองเปึนอย่างอื่นนะครับ

ท่านประธานครับ เมื่อเท้าความสักนิดหนึ่งว่าทําไมจะต้องมีการออก พระราชบัญญัติขั้นตอนและวิธีการจัดทําหนังสือสัญญานั้น ต้องเท้าความไปถึง มาตรา ๑๙๐ ว่า แรกเริ่มเดิมทีนี่นะครับ เขาก็มีมาตราอื่นที่ระบุไว้อย่างนี้นะครับ คือ มาตรา ๒๒๔ ครับ ในรัฐธรรมนูญ ป้ ๒๕๔๐ (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐) หลักการเดิมนั้นก็จะจํากัดเฉพาะแต่เพียงหนังสือสัญญาที่ไม่เปึนการ กระทบกระเทือนต่อเรื่องของอธิปไตย เขตพื้นที่ ราชอาณาจักรของเรานะครับ และ อันที่ ๓ ก็คือว่า หนังสือสัญญาที่เวลาเซ็นแล้วจะต้องไปออกเปึนพระราชบัญญัติ พอในช่วงที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ก็คือมีการปฏิวัติเกิดขึ้น สนช. (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) ก็คิดครับว่ามีความเสียหายในประเทศเกิดขึ้น เพียงแต่ ๓ ตัวนั้น ไม่พอแล้วละครับเมื่อสักครู่นี้ที่ได้กล่าวไป เพราะเนื่องจากว่าในช่วงรัฐบาลของ ท่านนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร นั้น มีการเซ็น เอฟทีเอ (AFT : Free Trade Area : เขตการค้าเสรี) เกิดนะครับ ความตกลง ๒ ประเทศนี้ละครับ เช่น ความตกลงที่เซ็นกับจีน ผลพวงต้องบอกว่าเริ่มจั่วหัวเปึนเรื่องที่ดีครับ เพราะเปึนเรื่องจับมือกันระหว่าง ๒ ประเทศ แต่ว่าปลายอุโมงค์หรือทางเดินระหว่างทางนั้นมีปัญหาและอุปสรรค นั่นก็คือการเตรียม ความพร้อมของภาคเอกชนและภาครัฐบาลที่จะรองรับเวลาที่รัฐบาลเซ็นไปแล้ว นี่ละครับ เปึนปัญหาที่ทําให้มีสินค้าจากจีนทะลักเข้ามาในประเทศไทยจํานวนมาก พี่น้องเกษตรกร ส่วนหนึ่งเดือดร้อนเพราะเตรียมการไม่ทัน นักวิชาการในขณะนั้นก็เลยตัดสินใจว่า จะต้อง ผลักอํานาจของฝ์ายบริหารในการไปทําข้อตกลงที่จะกระทบกระเทือนนี้นะครับมาเปึน อํานาจของฝ์ายนิติบัญญัติ ก็คือในสภาแห่งนี้ ก็เลยมีการเติมข้อความในมาตรา ๑๙๐ เพิ่มขึ้นมาอีก ๒ เรื่องครับ ก็คือหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ หรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง

อีกอันหนึ่งก็คือว่ามีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของ ประเทศอย่างมีนัยสําคัญ เพราะมีความเปึนห่วงเรื่องของ เอฟทีเอ ก็เลยใส่เรื่องนี้เข้ามา ครับ นี่คือต้นสายปลายเหตุของมัน แต่เมื่อมาดูครับว่า หลายคนบอกว่ามาตรา ๑๙๐ นั้น เปึนอุปสรรคสําคัญในการบริหารประเทศ ผมเปึนคนหนึ่งที่ยืนแล้วบอกว่าไม่จริงครับ นี่ เปึนการให้อํานาจนิติบัญญัติ ให้อํานาจข้าราชการประจําที่ต่อจากพวกเราไป ให้รู้ถึงสิ่งที่ รัฐบาลจะทํากับต่างประเทศได้ดีกว่าเดิม ท่านประธานครับ บางคนอ่านร่างฉบับนี้แล้วมี ความรู้สึกว่า ทําไมไปเอาหนังสือสัญญากู้ยืมเงินกันออกไปต่างหาก นั่นหมายความว่า ร่างของรัฐบาลนั้นมีประสงค์ที่จะกันในเรื่องของสัญญากู้ยืมเงินไม่ให้อยู่ภายใต้นิยามของ คําว่า หนังสือสัญญา ตามมาตรา ๑๙๐ หลายต่อหลายคนที่นี่คลางแคลงใจว่าเขียน กฎหมายที่เปึนวิธีที่ปฏิบัติแบบนี้ ไปขัดกับกฎหมายแม่ที่เปึนรัฐธรรมนูญหรือไม่ คําตอบ ชัดเจนครับ ไม่ครับ แหล่งเกิดของกฎหมายนั้นเกิดได้อยู่ ๒ อย่างครับ เกิดขึ้นโดยวิธีการ ในนิติบัญญัติแบบนี้ละครับ ก็ร่างเปึนกฎหมายสารบัญญัติที่ใช้บังคับกัน

อีกวิธีหนึ่งเกิดขึ้นโดยระบบจารีตประเพณี นั่นก็คือตามแนววินิจฉัยของ ศาลครับ ในคราวนี้ละครับก็มีข้อวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีการตีความคําว่า หนังสือสัญญา ตามมาตรา ๑๙๐ ตรงนี้ละครับว่าหมายถึงอะไร ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมี ที่ชัด ๆ ที่ผมอยู่ในมือแล้วอ่านแล้วนะครับ มีอยู่ ๒ อันครับ อันแรก คือ ฉบับที่ ๑๑/๒๕๔๒ อีกอันหนึ่งก็คือว่า ๖–๗/๒๕๕๑ ก็เรื่องเขาพระวิหารนั่นละครับ ท่านประธานที่เคารพครับ ๒ ตัวนี้ในร่างคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้น ได้วินิจฉัยตีความคําว่า หนังสือสัญญา เอาไว้ครับ โดยเทียบเคียงอนุสัญญากรุงเวียนนา อนุสัญญากรุงเวียนนามาเกี่ยวข้องอะไรกับการตีความกฎหมายระหว่างประเทศในครั้งนี้ ต้องบอกว่าแม้ประเทศไทยจะไม่เปึนภาคีอนุสัญญาฉบับนี้ก็ตามที แต่วิถีทางในการ ปฏิบัติของโลก วิถีทางในการปฏิบัติของโลกนั้นเขาจะมีจารีตประเพณีที่ถือปฏิบัติกัน นั่นก็คืออนุสัญญากรุงเวียนนาครับ ศาลรัฐธรรมนูญในคราวนั้นในป้ ๒๕๔๒ ซึ่งใช้ ข้อความแบบนี้ครับ และป้ ๒๕๕๑ ก็ใช้ข้อความเดียวกันครับ เขาให้เอาหนังสือสัญญานั้น มาดูว่าตรงกับนิยามคําว่า สนธิสัญญาของอนุสัญญากรุงเวียนนา อย่างไรครับ ก็ได้ความว่า สนธิสัญญาหมายถึง ความตกลงระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นทําเปึนหนังสือระหว่างรัฐต่าง ๆ หรือระหว่างรัฐกับองค์กรระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์กรระหว่างประเทศด้วยกัน และ อยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะทําขึ้นฉบับเดียว ๒ ฉบับ หลายฉบับผนวก เข้ากัน และไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไรก็ตามท่านประธานจะเห็นนะครับว่าสาระสําคัญคือ เปึนข้อตกลงระหว่างรัฐกับรัฐ รัฐกับองค์กรระหว่างประเทศ องค์กรระหว่างประเทศกับ องค์กรระหว่างประเทศ และอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ เขาตีความกันอย่างนี้ ครับ เพราะฉะนั้นชัดเจนครับว่าหนังสือสัญญากู้ยืมเงินนั้นอาจจะมองได้ว่าไม่อยู่ภายใต้ หนังสือสัญญาตามมาตรา ๑๙๐ นี่คือจุดยืนของแนวคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญครับ ตรงนี้ละครับ ผู้ร่างก็เลยเห็นว่าถ้านํามาใส่ในพระราชบัญญัติฉบับนี้ก็น่าจะทําให้ การบริหารงานของบ้านเมืองเราเปึนระเบียบเรียบร้อย แต่ท่านประธานครับ ผมเองก็อ่าน ต่อครับ เพราะว่าผมอยากให้ตั้งคณะกรรมาธิการในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ผมก็ไป อ่านต่อในเรื่องของกฎหมายระหว่างประเทศครับว่าแล้วสัญญากู้ยืมเงิน ทุกสัญญากู้ยืมเงิน มันไม่ได้ใช้กฎหมายระหว่างประเทศ มันใช้กฎหมายในรัฐนั้น ๆ อย่างเดียวจริงหรือไม่ ท่านประธานต้องเรียนอย่างนี้ครับ รัฐบาลไทยเวลาทําข้อตกลงทุกครั้งครับ เขาจะบอกว่า ใช้ที่ศาลไหน ถ้ามีประเด็นขึ้นศาลไหน ถ้ามีประเด็นเกิดขึ้นใช้กฎหมายประเทศไหน นี่เขา เลือกทั้งศาลไว้แล้ว เลือกทั้งกฎหมายไว้แล้ว ไม่เปึนไรครับ แต่ในกรณีบางอย่างซึ่งรัฐบาลไทย ไม่ทําแบบนั้นนะครับ

ในกรณีที่เซ็นสัญญากู้ยืมเงินแล้วไม่เลือกศาลและไม่เลือกกฎหมาย มันจะ ไปเข้าที่เขาเรียกว่า กฎหมายขัดกัน หรือ คอนฟลิคท์ ออฟ ลอว์ (Conflict of law) ก็จะเปึน ส่วนหนึ่งของกฎหมายระหว่างประเทศ แต่แน่นอนครับ รัฐบาลไทยโดยปกติธรรมเนียม เลยครับ ก็จะระบุว่าขึ้นศาลไหนแล้วก็ใช้กฎหมายประเทศไหน คราวนี้ละครับ ผมเองก็ ยืนยันว่า มาตรา ๑๙๐ ถ้าใช้ให้ดี มีกฎหมายลูกไว้ชัดเจนไม่เหนื่อยหรอกครับ แล้วทําได้ ผมยังอยากจะให้ลึกไปถึงขนาดที่เรียกว่าเวลากําหนดนิยามของคําว่า หนังสือสัญญา นั้น ให้กําหนดให้ชัดเลยครับว่าเปึนการกระทําระหว่างรัฐไทยกับรัฐต่างประเทศหรือองค์กร ระหว่างประเทศ และอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ จากนั้นท่านไประบุให้ชัดเจน เลยครับว่า สัญญาประเภทใดที่จะเปึนสัญญาที่ไม่เข้าข่ายสัญญาที่เปึนกฎหมายระหว่าง ประเทศ ไม่ได้จํากัดเฉพาะแต่เพียงกฎหมายในเรื่องของสัญญากู้ยืมเงินเท่านั้น แต่ให้ใส่ เลยครับว่าสัญญาแบบไหนบ้างลงมาให้หมดเลย ผมเห็นควรว่าน้อยไปนะครับที่อยู่ในนี้ น่าจะใส่ให้ชัดกว่านี้นะครับ อันนี้ก็เปึนสิ่งที่ผมศึกษามาแล้วก็เปึนห่วงครับว่า ถ้าเราอาศัย โอกาสนี้ในการทําร่างกฎหมายฉบับนี้อยากให้พูดให้ชัด เพื่อที่จะทําให้การไปเจรจา ระหว่างประเทศนั้นทําได้ง่ายมากขึ้นนะครับ

ประการสุดท้ายครับ ก็จะใช้เวลาสภานี้ไม่มากครับ มาตรา ๑๙๐ มีวรรคแรกครับท่านประธาน เปึนเรื่องของพระราชอํานาจของพระมหากษัตริย์ในการทํา หนังสือสัญญา สิ่งที่สักครู่นี้พวกผมพูดไปก็คือในเรื่องของวรรคสองลงมา นั่นก็คือ แอคชั่น (Action : การกระทํา) ของรัฐบาล แต่ส่วนที่เปึนการกระทําของ เฮด ออฟ สเตท (Head of State : ประมุขของรัฐ) นะครับ ของบ้านเราก็คือพระเจ้าแผ่นดินนี่นะครับ จะอยู่ใน มาตรา ๑๙๐ บอกไว้ว่าพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจในการทําหนังสือสัญญา สันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่าง ประเทศ มันจะมีคําว่า สัญญาอื่น ๆ ท่านประธานเห็นไหมครับ ในมาตรา ๑๙๐ นี้ ผมเอง ไม่อยากให้พระราชบัญญัติฉบับนี้ไปกระทบกระเทือนต่อพระราชอํานาจของ พระเจ้าอยู่หัวในมาตรา ๑๙๐ วรรคหนึ่งครับ เพราะฉะนั้นในกฎหมายฉบับนี้ก็ควรจะจํากัดเฉพาะแต่เพียงหนังสือสัญญาที่อยู่ภายใต้ มาตรา ๑๙๐ วรรคสอง ลงมา ซึ่งเปึนการทํานิติกรรม การทําสัญญาของรัฐบาลหรือของ ประเทศ ท่านประธานครับ ผมเองก็มีความเปึนห่วงเปึนใยนะครับ หวังเปึนอย่างยิ่งว่า กฎหมายฉบับนี้นั้นจะผ่านในขั้นตอนการรับหลักการและเหตุผลในขั้นนี้ในวาระนี้ครับ เพราะไม่ว่าจะเปึนร่างของพรรคประชาธิปัตย์นําเสนอโดยดอกเตอร์รัชดา ธนาดิเรก หรือ ร่างของรัฐบาลเอง หลักการและเหตุผลคล้ายคลึงครับ แต่อยากให้มีการตั้ง คณะกรรมาธิการเพื่อศึกษาในรายละเอียดที่ได้กล่าวไปเมื่อสักครู่แล้ว เพื่อทําให้ประเทศนี้ เดินทางที่จะไปลงทุนกับต่างประเทศเขานะครับ รัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี ไม่ต้องมาระแวง ว่าจะทําผิดกฎหมาย ทําผิดรัฐธรรมนูญหรือไม่ แล้วไม่ว่าใครจะมาเปึนรัฐบาลก็แล้วแต่ ท่านจะได้รับอานิสงส์แล้วก็อยู่ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับนี้นะครับ ขอบคุณครับ ท่านประธานครับ