ธำรงลักษณ์ แจงแนวทางเปลี่ยนโทษปรับเป็นวินัย เสนอทดลองใช้ก่อนขยายผล

กราบเรียนท่านประธานรัฐสภา ดิฉัน ธำรงลักษณ์ ลาพินี กรรมการร่างกฎหมายประจำ ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขออนุญาตชี้แจงลงในรายละเอียดทางเทคนิคของตัวร่างกฎหมายฉบับนี้ประมาณ ๖-๗ ประเด็นใหญ่ ๆ ที่รวบรวมได้

ประเด็นแรก เรื่องบัญชีท้าย ๓ บัญชีทางท่านสมาชิกถามว่า ใช้เกณฑ์อะไร ในการที่มาแบ่งบัญชีท้าย ๓ บัญชี อย่างเมื่อสักครู่ท่านรองนายกท่านกรุณากล่าวนำไปแล้วว่า ในการพิจารณายกร่างอันนี้ในชั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เนื่องจากว่าเรามี หลักเกณฑ์ในการตรากฎหมายตามมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีการตรา กฎหมายสำหรับการฝ่าฝืนกฎหมายที่ร้ายแรง พึงใช้โทษอาญาเท่าที่จำเป็น ทีนี้ในชั้นการ พิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ปรากฏว่ามีกฎหมายอยู่ ในปัจจุบันมีการกำหนดโทษทางอาญา อยู่จำนวนมาก แล้วเราก็ตรวจสอบกฎหมายทั้งหมด ปรากฏว่ามีกฎหมายอยู่ ๒๐๐ กว่าฉบับ ที่มีการกำหนดโทษปรับสถานเดียวอยู่ในกฎหมาย ๒๐๐ กว่าฉบับนี้ ซึ่งขออนุญาต กราบเรียนว่าในกฎหมาย ๒๐๐ กว่าฉบับนี้ นอกจากจะมีโทษปรับสถานเดียว ยังมีโทษปรับ ประเภทปรับบวกกับจำคุก แล้วก็เปรียบเทียบปรับได้เช่นเดียวกันในการเปลี่ยนโทษ ตามร่างพระราชบัญญัตินี้ ถึงแม้ว่าท่านจะดูแล้วว่ากฎหมายบางฉบับมันดูแล้วเหมือนเป็น กฎหมายที่ฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อย หรือว่าดูแล้วเหมือนจะร้ายแรง แต่ว่าในการเปลี่ยนโทษ เราจะเปลี่ยนโทษเฉพาะมาตราที่เขากำหนดเฉพาะโทษปรับสถานเดียวเท่านั้นเองนะคะ ซึ่งส่วนใหญ่แล้วโทษปรับสถานเดียวผู้ร่างกฎหมายเขาพิจารณาแล้วตอนแรกว่าเป็นโทษ ที่ไม่ร้ายแรงนะคะ ในการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในชั้นต้นก็เลยตั้งใจ จะเปลี่ยนกฎหมายที่มีโทษปรับสถานเดียว มาเป็นโทษปรับเป็นพินัย ซึ่งในการดำเนินการ เปลี่ยนกฎหมายทั้งหมดทางสำนักงานก็ได้เวียนตัวบัญชีท้ายตรงนี้ให้ไปหน่วยงานที่ รับผิดชอบกฎหมายต่าง ๆ กว่า ๑๑๖ หน่วยงาน ซึ่ง ๑๑๖ หน่วยงานส่วนใหญ่ก็เห็นด้วยที่จะ ให้มีการเปลี่ยนกฎหมายที่มีโทษปรับสถานเดียวตามบัญชีท้าย ซึ่งก็จะอยู่ในบัญชีที่ ๑ ส่วนบัญชีที่ ๒ ก็เป็นโทษปรับสถานเดียวเช่นเดียวกัน แต่ว่าหน่วยงานที่รับผิดชอบยังมี ความกังวลว่าถ้าเปลี่ยนเป็นโทษปรับ เป็นพินัยในชั้นนี้อาจจะยังไม่สามารถป้องปราม การกระทำความผิดได้ นอกจากนั้นในการกำหนดโทษปรับสถานเดียวในกฎหมายบางฉบับอย่างที่ท่านเห็นในตัว บัญชีที่ ๒ อย่างเช่น พ.ร.บ. ไปรษณีย์ โทษปรับน้อยมาก ปรับ ๕๐๐ บาทอย่างนี้ ซึ่งควรจะ เปลี่ยน แต่ว่าในทางเทคนิคของตัวกฎหมายจะมีการกำหนดว่าการที่จะให้คดียุติได้จะต้อง มีการยกทรัพย์สินที่มีการกระทำความผิดให้กับทางราชการด้วยคดีถึงจะยุติลง หรือบาง กฎหมายก็จะกำหนดลักษณะพิเศษ ๆ ไว้นะคะ การที่จะให้เปลี่ยนปรับเป็นพินัยเลยในชั้นนี้ ก็อาจจะมีปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะฉะนั้นในบัญชี ๒ จึงมีการกำหนดให้ตราเป็น พระราชกฤษฎีกา เมื่อหน่วยงานมีความพร้อมที่จะเปลี่ยน รวมทั้งในการตรา พระราชกฤษฎีกาอาจจะต้องกำหนดเงื่อนไขอะไรเป็นพิเศษเพื่อให้สอดคล้องกับลักษณะของ การกำหนดฐานความผิดในกฎหมายฉบับนั้นนะคะ ส่วนบัญชี ๓ เป็นบัญชีที่มีโทษปรับทาง ปกครองค่ะ ซึ่งใน ๓ ฉบับนี้จะมีการกำหนดให้การกำหนดโทษปรับทางปกครอง ถ้าเขา ไม่ชำระก็ให้ยื่นต่อศาลยุติธรรมเพื่อบังคับชำระค่าปรับ ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางและหลักการ ตามที่กำหนดไว้ในร่างกฎหมายฉบับนี้นะคะ ในเบื้องต้นก็เลยมีการเปลี่ยนเฉพาะ ๓ ฉบับนี้ มาเป็นปรับเป็นพินัย ส่วนที่ท่านสมาชิกถามว่าแล้วอีก ๒๐ กว่าฉบับที่มีโทษปรับทางปกครอง ต่อไปในอนาคตก็อาจจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงปรับปรุง เปลี่ยนเป็นปรับเป็นพินัยเพื่อให้ เป็นระบบเดียวกันได้นะคะ แต่ว่าในเบื้องต้นอันนี้ก็ขอทดลองใช้สำหรับบางกฎหมายที่มี ความชัดเจน แล้วก็สอดคล้องเป็นระบบเดียวกันแล้วนะคะ

ประเด็นที่ ๒ จะเรียนชี้แจงก็คือว่า มีการสอบถามว่าแล้วบัญชี ๑ กับบัญชี ๒ ทำไมมีกฎหมายฉบับเดียวกันอยู่ทั้ง ๒ บัญชีนะคะ อย่างเช่นยกตัวอย่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน ซึ่งมีอยู่ทั้งในบัญชี ๑ และบัญชี ๒ ขอเรียนว่าเนื่องจากในป่าชุมชนมีการกำหนด โทษอาญาซึ่งเป็นโทษปรับสถานเดียวไว้ รวมทั้งมีการกำหนดโทษทางปกครองไว้อยู่คู่กัน เพราะฉะนั้นในการแปลงก็เลยมีการอยู่ในทั้ง ๒ บัญชี ก็คือจะเปลี่ยนโทษที่มีโทษปรับ สถานเดียวที่เป็นปรับอาญามาเป็นปรับเป็นพินัย และเปลี่ยนโทษปรับทางปกครองที่มีอยู่ ในร่างกฎหมายนั้นในบัญชี ๓ ปรับเป็นพินัยเช่นเดียวกัน เพราะฉะนั้นบางกฎหมายจึงอยู่ใน ทั้ง ๒ บัญชีนะคะ ขออนุญาตเรียนว่าในโทษปรับอาญาปรับอย่างเดียวต่อไปในอนาคต ก็ยังอาจจะมีอยู่ได้ตามมาตรา ๑๘ ซึ่งเป็นฐานความผิดที่เป็นโทษอาญา แต่จะใช้สำหรับ คดีอาญาที่เป็นความผิดร้ายแรง ซึ่งผู้ร่างกฎหมายจะต้องพิจารณาว่าการฝ่าฝืนการกระทำ อันนั้นเป็นความผิดร้ายแรงหรือไม่ ซึ่งปัจจุบันนี้ก็มีคำแนะนำของคณะกรรมการพัฒนา กฎหมายได้ออกคำแนะนำในเรื่องการกำหนดโทษทางอาญาไว้ในกฎหมายไว้แล้วนะคะ อันนี้ ก็เป็นแนวทางที่จะให้หน่วยงานนำมาใช้ในการกำหนดโทษตามกฎหมายต่อไป

ส่วนคำถามที่ค่อนข้างสำคัญที่ถามว่าในชั้นการพิจารณาของกฤษฎีกา มีการคำนึงหรือยังว่าการเปลี่ยนอำนาจในการปรับมาให้เป็นอำนาจของเจ้าหน้าที่ ที่รับผิดชอบกฎหมายแทนศาล จะมีผลกระทบอะไรหรือมีมาตรการในการกำกับควบคุมดูแล อย่างไรนะคะ ขออนุญาตกราบเรียนว่าในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ได้คำนึงถึงเรื่องนี้ค่อนข้างมาก ถ้าท่านดูในตัวกฎหมายนี้เอง กรณีที่ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ ที่รับผิดชอบหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นคนปรับเอง ในมาตรา ๘ หรือมาตรา ๙ ก็แล้วแต่ ก็ยังให้อำนาจของทางท่านนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีรักษาการ สามารถที่จะกำหนด แนวทางเพื่อเป็นกรอบการใช้ดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ นอกจากนั้นในมาตรา ที่กำหนดให้บุคคลที่มีอำนาจเปรียบเทียบปรับก็มีอีกชั้นหนึ่งก็บอกว่า ถ้ามีอัตราโทษไม่เกิน ๕๐,๐๐๐ บาท อันนี้ใช้คนปรับคนเดียวได้ แต่ถ้าอัตราโทษสูงกว่า ๕๐,๐๐๐ บาท ต้องใช้เป็นองค์คณะเพื่อที่จะให้มีการถ่วงดุล การใช้อำนาจ ไม่ให้ใช้อำนาจดุลยพินิจเด็ดขาดในตัวของคน ๆ เดียว ซึ่งอันนี้ก็จะเป็นส่วนที่ เราคำนึงถึงการกำกับดูแลการใช้ดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่นะคะ นอกจากนั้นถ้าเทียบ กับต่างประเทศเรื่องการตักเตือนหรือการกำหนดโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด จากที่เรา ศึกษาของประเทศเยอรมัน พนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจรับผิดชอบกฎหมายเขาก็มีอำนาจนี้ เช่นเดียวกันนะคะ แต่ว่าในหลักการเบื้องต้นของร่างฉบับนี้ เนื่องจากเรายังห่วงกังวลที่จะให้ พนักงานเจ้าหน้าที่เป็นคนที่จะลดโทษหรือว่าตักเตือนหรือใช้อำนาจในการสั่งลงโทษต่ำกว่า อัตราที่กฎหมายกำหนด ก็เลยกำหนดให้อำนาจเฉพาะในชั้นศาลเท่านั้นที่จะใช้อำนาจนี้ได้ ก็คือว่าถ้าบุคคลที่กระทำความผิดนี้เขายากจนข้นแค้นหรือว่าต้องการทำงานบริการสังคม ต่าง ๆ ก็จะต้องยื่นคำร้องไปให้ศาลพิจารณา ไม่ได้ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นคนใช้อำนาจนี้ นอกจากนี้มีบางท่านถามว่าแล้วในส่วนของการที่จะพิสูจน์ว่าเขายากจนข้นแค้นเป็น ภาระหน้าที่ของใคร ตามแนวทางที่ศึกษามา รวมทั้งตัวร่างกฎหมายฉบับนี้ก็จะต้องเป็น หน้าที่ของตัวผู้ที่กล่าวอ้างว่าตนยากจนข้นแค้นหรือกระทำความผิดไปโดยที่มีความจำเป็น ซึ่งก็เป็นหลักการคล้าย ๆ กับ ป.อาญานะคะ

อีกประเด็นหนึ่งถามว่าทำไมที่มีการกำหนดระยะ ๕ ปี ถ้าเขาไม่ชำระค่าปรับ ให้คดีเป็นอันยุติ อันนี้ขออนุญาตเรียนว่าเป็นหลักเกณฑ์คล้าย ๆ กับเรื่องอายุความการบังคับ คดีตามประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งกำหนดสำหรับอัตราโทษที่มีโทษปรับสถานเดียว ถ้าไม่บังคับภายใน ๕ ปี คดีก็จะหมดอายุไป ก็จะเป็นหลักการเดียวกันนะคะ

ประเด็นสุดท้ายจะขอเรียนว่าทำไมให้ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเป็นคนรับผิดชอบ เป็นหน่วยงานธุรการของคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายฉบับนี้ เป็นคนประเมินว่าควรจะมีคณะกรรมการอยู่หรือไม่ หลักการที่เราพิจารณาเรื่องนี้ เนื่องจากว่าปัจจุบันเรามีกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการ ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย ซึ่งโดยปกติแล้วก็จะให้หน่วยงานที่รับผิดชอบ กฎหมายนั้น ๆ เป็นคนประเมินผลสัมฤทธิ์ว่า บทบัญญัติอันใดจำเป็นที่จะต้องใช้บังคับต่อไป หรือไม่ ซึ่งร่างกฎหมายฉบับนี้เราพยายามกำหนดให้สอดคล้องกับมาตรา ๗๗ ของ รัฐธรรมนูญ ๒ ประเด็น ประเด็นแรก ก็คือจะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายฉบับแรก ที่กำหนดให้มีคณะกรรมการอยู่ในบทเฉพาะกาล โดยให้มีระยะเวลาทำงาน ๕ ปี แล้วก็ ให้ประเมินผลว่าคณะกรรมการนี้ควรที่จะทำหน้าที่ต่อไปหรือไม่ ซึ่งการให้สำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นคนประเมินผลเนื่องจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จะทราบดีว่า หลังจากภายใน ๕ ปีนี้เนื่องจากว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายที่ปรับหลักการ ในการกำหนดโทษแล้วก็วิธีพิจารณาค่อนข้างใหม่ ในเบื้องต้นที่มีกรรมการขึ้นมาก็คือ พยายามที่จะให้เป็นผู้ที่แนะนำหรือเสนอแนะท่านนายกรัฐมนตรีในการออกหลักเกณฑ์อะไร ต่าง ๆ ขึ้นมานะคะ เพราะฉะนั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็จะทราบว่าภายใน ๕ ปี หลังจากผ่านไป หน่วยงานต่าง ๆ มีความพร้อม มีความเข้าใจในการบังคับใช้แล้วดีหรือไม่ และยังจำเป็นต้องมีคณะกรรมการนี้ต่อไปหรือไม่นะคะ อันนี้ก็เลยเป็นเหตุผลที่กำหนดให้ทาง สำนักงานคณะกรรมการเป็นคนประเมินการทำงานของคณะกรรมการนะคะ

ประเด็นสุดท้ายเรื่องเดย์-ฟายน์ (Day-fine) ค่ะ ซึ่งท่านสมาชิกยกขึ้นมาว่า อยากจะให้นำระบบนี้มาใช้กับประเทศไทย ซึ่งจริง ๆ แล้วขออนุญาตกราบเรียนว่าเดย์-ฟายน์ (Day-fine) หรือเมื่อสักครู่ท่านใช้คำว่า วันปรับ นะคะ เดย์-ฟายน์ (Day-fine) ที่เราศึกษามา ของประเทศเยอรมันเขานำมาใช้กับการกำหนดโทษในทางอาญา ซึ่งการที่จะนำเอาหลัก เดย์ฟายน์ (Day-fine )มาใช้ได้ ๑. คือประเทศต้องมีฐานข้อมูลเกี่ยวกับอาชีพและรายได้ของ บุคคลครบถ้วนถึงจะนำมาคำนวณในการที่จะปรับเป็นเดย์-ฟายน์ (Day-fine) ได้ ซึ่งเขาก็จะ ใช้กับความผิดที่ค่อนข้างที่จะสำคัญ ในส่วนของพินัยเองทางเยอรมันยังไม่นำหลักเดย์-ฟายน์ (Day-fine) มาใช้ อย่างไรก็ตามในตัวร่างของเราก็ได้พยายามเขียนไว้ในมาตรา ๕ ในเรื่องการ ปรับตามสถานะทางเศรษฐกิจ แล้วในมาตรา ๘ เราก็จะมีการกำหนดให้ท่านนายกสามารถที่ จะกำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางในการที่จะให้พนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมาย ต่าง ๆ ที่มีอำนาจปรับเป็นพินัยใช้เป็นแนวทางในการดำเนินการ ซึ่งต่อไปในอนาคต ถ้าประเทศไทยเรามีความพร้อมเรื่องฐานข้อมูลเรื่องอาชีพ เรื่องรายได้อะไรต่าง ๆ ก็สามารถ ที่จะนำเอาหลักเดย์-ฟายน์ (Day Fine) มาใช้กับร่างกฎหมายฉบับนี้ได้ค่ะ ขออนุญาต กราบเรียนในเบื้องต้น ขอบคุณค่ะ